公共管理论文-论区域公共管理的制度创新-公共管理论文.docx

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1、论区域公共管理的制度创箱摘要：在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推动的背景下，我国区域性公共问题急剧滋生起来，由此引发新型的治理形态区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桂梏，栅弃狭隘的行Bi区行B!的种种制度缺失，建构科学发展猊与和活社会祝野下区域公共首理的制度基础和政策框织。因此,文章分析了区域公共问题的滋生及其成因，剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺失，并糅讨了创新区域公共管理制度的政策建议。关键同：区域公共向朝；区域公共管理;制度缺失；制度创新从历史的层面说，目伍镌罗？威尔逊（WI1s。n,2887）以来，公共哲理作为一门拥有自身合

2、法地位的社会科学，在其百多年的演进和流变历程中，始终不乏各种争夺斗妍的学术论争和理论流逅，甚至出现理论丛林的局面；而公共哲理实践作为一种国家的艺术，伴随其扮繁杂芜的气候生态和汹涌澎湃的丰富实践，也总会有治理支配上的结构转型和制度创新。2C世纪90年头中期以来，为了适应国内外公共管理环境的权变需求，也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色，本文作者在国内公共行政学界领先对区域行政和区域公共管理进行了探究性探讨现在看来，伴便全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加送，传统社会公共问思区及化和无界化的态势更加船显，一种有别于全球治理国际公共管理）、国

3、家公共管理、地方公共管理的区域公共管理，正在快速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问逾，因而它区分于传蜕的行政区行政对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。一、区域公共问题及其成因O全球化和区域化的发展滋生了大宏观和中观的区域公共向题。自二族结束以来，公共管理所面对的世景象和社会生态发生了亘古未有的搐变。当前，人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞结进的时代，诸多的因素和困雄的苛第交织在一起，洗发甚至引爆了大宏观区域性公共问期和中观区域性公共问题。一方面，伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起，民族国家间

4、的区域化已且由传统的浅表一体化向深度一体化封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转至，加之作为政治目的的区域化进程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性公共间!S明显塔加。诸如相互贸易与投资、国家平安、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共同逾，依靠民族国家的内部力气已圾无法解决，必需寻求洲际区域内大部分国家甚至全部国家的集体决策和协谓行动。另一方面，全球化和区域化的发展,使得由若干Bt邻国家或地区结成的次区域变得更加相互依寐，由此滋生了更多雉以回避的中规区域公共问题，如新柔窿次区域（新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域）的合作供水向渔，图门江流域次区域（中国、朝鲜、俄罗斯三国毗

5、邻区域）的段贸关赛、公共平安、政治合作向感，澜沧江湍公河地区（大渭公河流经的中、越、细、老、束、泰等国）的经济、政治、社会.文化领域合作，一国两制下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等向包。（!empirenews.page-）（二）市场化进程的推动催生了诸多区域公共向途。1949-1978年的近30年间，中国长期实行高度柒权的中心支配经济体制，政府首理社会公共向赵的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共向也往往被禁胭于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来，特殊是1992年我国正式提出建立社会主义市场圾济体制

6、以来，国内的分权化改革和市场化进程在不Bi推动，迫切要求有一个全国一盘棋的统一市场环境；而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必需与国际市场机制接就，须要主动或被动地接受国内和国外两个市场的湫烈竟争，从集权与分权的政治逻辑来看，市场及济下中心政府实行圾济性分权政策是好事，它镌修诱发哈耶克所弭的目发秩序的渐渐形成，有利亍调动地方行动主体（包括她方政府）发展圾济和彩与市场竞争的主动怯、主动性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺当实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的干脆后果是催生了诸多新型的社会公共问题，比如处方政府的GDP崇拜和Bt绩主义、地方政府间的恶

7、性费争、地方爱护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化迸程中催生的这些问题，不仅突破了传蜕行政区划的刚性束蹲，扩散和扩散到由多个她区组成的某一经济区域，而且江超越了支配体制下那种田上至下的政的治理实力域限，行生为区域性公共问法。在这种状况下，传统的行政区行政的僧化法则己经力不从心，迫切呼晡区域公共管理这种治理新机制的诞生。（三）工业化和城市化的推动产生了麻财的区域公共同!S,近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在快速提升，由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集娘，其结果也萌发了困雉的区域公共问题。壬要表现在：1.城乡二元结构问懑.中国是一个有着2000多年衣耕历史的国家，目前占社会六成

8、以上的人口是农夫，因此,农村城市化的压力巨大，解决城乡二元结构也任而道运。在我们看来，中国的城乡二元结陶向题，从某种意义上说，是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共爸理的制度差异，进而须要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问期。从这一祝角看，转型时期的城乡二元结构问题，特别值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究，比如假性城市化现&、城中村向瓶、农夫失地问遨、村改居问遨、社区公共物品的供应问卷，等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看，中国几千年来，行政区划的调整更送好像是一个永恒的话短。特殊是改革开放以来，在市场化、工业化和城市化等多股动力

9、的促动下，我国行B!区划的变革与调整尤为频繁。从肯定意义上说，行政区划变至已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较IB和政府体系内部的再安排过程，其中KS藏希多维的利益博弈关系，至涉到公共管理的深层次症结。因此，须要加强公共管理学科视野的探讨。3.流域治理问题。从自然区域的向度看，流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为亲羽，特殊是上下游间的相互关系密不行分。但是，从行政区域的角度看，流域又是不完整的，它往往被不同的行政区域所分割。特殊在市场化和工业化的双王压力下，堆方政府在及济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此，流域治理的公益要求（如环境爱护、产业协调.

10、城市规划等）与地方改府的功利动机（主要是羟济发展、财税指标、后发逆境等）之间，存在若难以调和的冲突甚至冲突。急之，流域治理引发的区域公共问题甚为麻烦但又亚待解决。（四）现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化迸程和发展理论初角来看，从清末的洋务运动、西学东渐到建国后的四个现代化建设，再到改革开放以来的区域非均衡协调发展，近代以来的百多任间，我国的现代化事业历经艰辛，迄今已取得举世遇目的成肱。毋儡3:疑，由于中国是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化渚强相比，我国的综合现代化水平坯很低，仍基本必于经典现代化发展阶段；与发达国家的再现代化甚至超现代化水平相比，更有天探之别。尤为突出的

11、是，中国是一个严竣非均衡发展的国冢，其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有：1.国内的东、中、西部之间，在圾济发屈水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显，形成发达区域.次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟.2.东北老工亚基地与中部一些工业基比较好的省份出现滞胀和结构住芾条的发展逆境，已经凸显出问题区域的态势。3.老、少、边.穷的地区现代化水平不容乐观，与沿海先发区域间有差距扩大的马太效应趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发屉差距问题日益突出，尤其是广东、江芬、山东、福建较为明显。笔者认为，从中国内部的

12、区域发展与公共管理的互动毯辑来看，在某种意义上可以说，21世纪中国公共管理面对的员大挑战莫过于区域协周发展的挑战，效理和解决好了上述一系列区域性公共问题，和话社会的发展愿景就不再遥近。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看，对于区域公共问题的治理，无论是我国公共管埋的埋论界还是实务部门，都缺乏系疑的埋论思索和操作策略；而最为关货的是，我国政府公共管理的制度设计和制度链条中，狂存在诸多的漏洞与缺失，难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理.这些缺失主要是：一）行政区行政的治理思想根深蒂固.众所周知，中国有几千年的M建官僚制度传统和大一统治理意识，对于社会公共问题的管理，历代统治者习

13、惯将困雉问题简洁化，而新中国成立后实行了几十年的芭度集权的支配体制，更是强化了国冢简洁化的治理理念。假如从治理！-empirenews.page-首埋论文摘要：本文认为，以人为本是新时期我国公共政策的核心价值取向，它是对以物为中心的反思、扬弃和超越,是全面建设小康社会的内在要求，是落实科学发展观的客观要求，是构建社会主义和陪社会的必定要求。决策目标人性化,决策程序民主化,决策主体群众化，彰显公共利益价值.弘扬公允原则，磔究公民参与公共政策制定的方法和索道.都是人本思根在公共政策中的详细应用。关键词：以人为本，公共政策,价值取向改革之初,为了抓住机遇笈进发展，我国公共政策实行效率优先，热顾公允的

14、原则。这一政策取向打破了大阚饭、平均主义的*死局面,强动了全国人民的主动性、主动性和创建性，促使我国汉革开放取衔了举世谡目的成果,同时也使得目然生态冲突突出.人口、资源、环境之间的关系极不治调。这些冲突和冲突是公共政策在社会全面改革和转型过程中的价值偏颇的集中体现。面对改革开放迸程中出现的新状况、新问题.公共政策的人本价值取向的桑要性日益凸显。党的十六届三中全会明确指出，要坚持以人为本.何立全面、协调、可持续的发展观.促进羟济社会和人的全面发展，第一次汜以人为本提升到了公共政策核心价值的地位，明确了我国公共政策必需坚持以人为本的价值取向。我国公共政策人本取向的理论与现实依据第一.以人为本是马克

15、思主义哲学的基本思想.是对马克思主义哲学的总概括.是马克思王义的实质和精S1.马克思主义哲学通含着丰京的人本思想。在马克思主义哲学视野中,人是世界之本，i为人是世界的本质和终极本质：人是价值之本，认为人是世界上最有价值意义的生命存在：人是历史之本.认为历史是人的活动史，人是历史的主体，人类创建并主导看历史。其次，以人为本的公共政策价值理念，是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来.及过全党和全国人民同心协心、共同奋斗.我国已经实现了现代化建设三步走战略目标的第一、其次步,人民生活总体上达到了小康水平。其实，这种小康只解决了人民的物质层面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小Wo而要实现全面

16、建设小康社会的战略目标,仅仅满意了人民的物质方面的要求.是远运不够的。所以，以人为本的公共政策,在艰离人民群众物质文化生活水平的同时，又要以丰W人民群众用神文化生活为目的,实现人的全面发展.才转达到全面建设小康社会的要求。第三，以人为本的公共政策价值取向，是落实科学发展猊的客观要求。科学发展猊把以人为本置于首位,强调把人民群众的利益作为一切工作的动身点和整题点，好调把满意人的全面需求和促进人的全面发展作为公共政策的终极目标。这就要求我国的公共政策从人民群众的根本利益动身谋发展、促发展.不断涉意人民群众追求物质生活、政治生活和精神生活的界望，切实保除人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠

17、及全体人民。（!-empirenews.page-第四，公共政策秉持以人为本的价值理念是构建社会主义和清社会的必定要求。我国提出了建设社会主义和话社会的目标，和谐社会的内涵就是要让社会各成员、群体、阶层、集团之间的父弗融洽、协调.没有根本的利吉冲突,人与人之间相互敢而、相互信任和相互帮助，气血良好。当前我国社会正乐于田传统社会向现代社会的转型时期，这一过渡和焚壬时期的一个显著特点就是利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益冲突尖蜕化。在这样一个不稔定的制定状态下，如何有效整合社会各成员、各阶层,各利益群体、各地区之间的利益关系,实现社会和苦，关键在于我国公共政策弟持以人为本的价伯理

18、念。以物为中心的公共政策的弊端第一，城乡差距不淅犷大。目前，无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水同等经济差距看，还是从教化、卫生、社会保障等社会差距看.我国城乡差跄都很大,并且呈现出报着扩大的趋势。衡早城乡差距是否是度的标尺，通常是基尼系数。据国家蜕计局公布的姒盍.我国城缜国民基尼彖数和衣村居民基尼系数均在波动中呈现扩大的趋势。1990年,我国农村居民基尼系数为0.31,城馍居民基尼系数为0.23:到2002年.我国衣村居民的基尼系数上升到0.365.城慎居民的基尼条数为0.32,从中可以看出扩大的色势是特别明显的。其次，地区差距不断扩大。我国实旎经济体制改革和对外开放

19、政策以来,实现了国民经济持续、高原增长,取得了举世以目的经济和社会发展成就.但由于自然索屈、历史基础、区位条件、政策取向等种种差异，我国施区经济发展仍旧是不平衡的,地区差比不断拧大。我国东、中、西三大地带间的差距主要表现在：经济增长速度的差距在不淅扩大：东中西部地区人均GDP和人均可支配收入差距也明显Ir大：东中西部地区的工业化和城市化水平差距也在拉大。第三，强势群体与弱势群体失衡。陨着市场经济体制的逐步确立与市场机制作用的演化,社会公众的利益正在分化，有些人成为市场化的正收益者,有些人则成为市场化的负收益者。因此市场机制在某附意义上可以实现更源配苗的效率愚优，但无法步正由自身引起的不同利益群

20、体利益失衡,详细表现为强势群体与弱势群体利益失衡。在现实中,强势利益群体己经结成正式的或非正式的团体，有实力利用各种资调，以各种形式诉求自身利益，影响公共政策制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会影响政府,使得政府决策向强势利益集团话向。但另一方面,弱势群体自身既没有资源,也没有实力利用提源,缺少有效捷径和宛道来诉求利益,他们在公共政策过程中往往被边缥化。弱势群体原来在市场机制过程中利益己经受损.而其利益诉求在某些公共政策过程中又不镶得到反映.因防社会利益格局愈发失衡。人本思想在公共政策中的详细应用(一)建立以人为本的公共政策决策机制公共决策要坚持以人为本就要改壬和完善决策机制.健全

21、深化了解民情、充分反映民意、广泛决中民皆、切实珍惜民力的决策机制.第动决策科学化、民主化，笔者认为要做到以下几方面：苜先,决策目标人性化。决策目标人性化就是决策目标不仅要满意人民移众的物质需求，而且也要满怠人民的社会生活、精神生活等各种需求.切实关切人民恭众的切身利益.必需把维护好、发展好人民的利益作为公共政策的动身点和归宿,使人民不断获得圾济、政治、文化利益，为人民群众造福0(!-empirenews.page-)其次,决策程序民主化。决策程序民主化,是公共决策以人为本的关铤之所在。所请决第程序民王化,就是在整个决策过程中充分发扬民主，调动全体决策参与者的主动性和创建住，实现正确决策。多数的

22、事实证明,凡是坚持以人为本，按民主集中制进行的决策,决策方案一般来讲是正确的或比较正确的,即使有了缺点或珞误也比较简洁发觉和订正：而凡是椭家长制、一言空、个人专断所作出的决策，由于没有决策的民主化，决策的原材料不足,信息不够.决策过程简洁,跳乏科学车宽的依据,主观随意性大.根本谈不上科学，决策失误秋在所席免。再次，决策主体群众化。长期以来，我国公共决策始终实行出英决策模式,公共决策由少散人辣圾.而一般人民群众祓拒之门外。这种不民主的决策作风,必定导致决策失误。所以，公的技术层曲来说，我国政府传统的这些治理特质，可以概括为行政区行政。所调行政区行政，简洁她说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，

23、民族国家死地方政府对社会公共事务的管理是在一种切副、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征：1.从政府治理的社会有景看，行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物。它发物于农业社会下自给自足的小农经济基曲，契合了政府专制统治的传蜕。自工业社会以来，基于韦伯的现代理性而构建的稳态的科层制结陶，更是使行政区行政愎式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它足以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理动身点的。这种依循行政区划的人为切割来治理国冢和地方的模式，可以称之为内向型行政或闭合型行政模式

24、。内向型行政模三C从根本上讲是画他为庠和各自为政的，甚少关注行Bt区划边界或跨行政区域的区域公共问题。3.从社会公共不免的治理主体上看，行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种蟆式下，政府是管理国冢和她方行政区域内部公共事务的惟一主体，政府成为万灵和万蘸的全籍政府，可以预见和他理全部社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共李尧。4.从公共权力运行的向度上看，行政区行政模式强调政府爸理权力拯行的单向性和闭合性。也就是说，依据科层制所内通的层级分设和层级节制的基本法则，政府公共管理权力在行政年元内部的日常运作是自上而下的和单向度的，由此形成一种单一权

25、威中心的金字塔式闭合结构.特殊是在中心集权的单一制国家，由于一贯坚持下堀听从上级，地方听从中心的政治原则，这使得按行政区划切剖的地方政府，必需产恪遵循中心政府→她方政府的博弈规则，很雄自觉生成一种她方政府Srarr;区域公共爸理共同体Narr;地方政府的谈判协调的制度支配。5.从公共问施治理的层次设计看，目上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。详细来说,就是将国家内部的社会公共问懑切观为若干层次，进而设计机构类同、和能不凝的等级治理架构.很明显，那些跨越这些等以层次的外溢性区域公共问题，不在等级制治理的层次设计视野之内。（!-empirenews.page-J（二）现代区域政

26、策槌架尚未成形。区域公共问题的治理，特殊是国内区域间!S的治理，须要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行近多次区域范田的划分，也先后实行近区域均衡发展、区域非均衡例调发展和梯度发展等多种发展战略，投入了大笔公共归政资源.但是，区域发展的公共绩效始终较为低下，达不到政策没计时的志向目标。尺中的症结何在？有学者为，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策，是我国区域发辕始蜂走不出怒性循环的王要根源1（P540）.其理由是：1.中国没有形成完善的区域政策制度基阴，比如区域B!策其施机内不是立法的产物，没有特地负责区域政策的职旎部门。2.不

27、存在可供区域政策利用的区域划分框架，比如中国的区域划分都是循率、笼统的，范田太广，不具有实地区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残映不全，除扶员政策外，管理论文跳乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为，这种观点较为实际地喝示了我国区域政策的误区和向施。中国的确跳乏西方发达国或怠义上的区域政策。这是因为，欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基的包话成熟的市场及济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制耳）,而中国的区域政策过程，出于长期受人治行政、集仪体制、全能政府、珏由市场经济等诸多因素的影响，始培难以有完三的制度基他、设计精郅的区域划分框架以及具有可

28、操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因it,上有政策、下有对第、政策的部门分割、政策的相互打架症状就成为中国区域政策过程中的笆弱现象。论区域公共爸理的制度创新三）区域公共管理的详班制度支配不健全。我国区域公共管理中政府制度的法失，除了上述两大问逾外，在诸多详细的制度支配方面也很不健全。主要有：1.宏观与中观区域公共向冠管理的制度支配有待完三。国际上深度一体化进程和宏观区域治理最胜利的典范当局欧盟。与之相比，我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域，具治理结构和制度框架仍姑于探究和发展阶段，须要中国政府的主动螃与并加以完百。2.解决我国咨困存在的她方受护主义和地方政府

29、间恶性竞争的制度支配特别抱弱，成为影响国冢和区域整体及济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、港河等大江大河的流域治理制度弊院甚多，其中涉及的水权制度、生态补值机制、利益协调机制、政府间父系等问题尤为突出（I4.区域公共协调机制并不健全，比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、一国两制下等-港-澳联席会议制度、泛珠三角区域物调制度、省际区域公共协调制度，等等。5.行政区划调赣与空间规划中的问题突出，政策随意性和长官.皂志深厚，尚未有理基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化庞程中的城乡二元结构向迎突出，城市区域与农村区域之间缺乏有效连接的制度配合机制。（！-empirenews

30、.page-J三、区域公共管理制度创新的以本路径（一）治理理念的转变：从行政区行政到区域公共管理。区域公共向题管理中的政府制度创新，苜先要突破以单位行Bi区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的跳失，确立区域公共爸理的新思维。1.在政府治理的社会背景上，区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物，它妞合了全球化和区域化浪潮的须要，因应了市场化、工业化和现代化迸程的大势所趋。在这样一种权费、风险、不确定性的困雉社会生态下，社会公共事芬表现出高度渗援的趋势，区域乃至全球社会间结成你中有我，我中有你的相互依靠状态，区域性和区域化的广度与深度得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价伯导向上，区域公共管

31、理以公共同!S和公共事多为价值导向，而非以行政区划的切用为动身点。它掰弃了传统的内向型行政或单边行政的弊病，奉行区域性行政和合作治理的哲学双，把大湾理国界和行政区划的外溢住公共问逝和区域性公共不务纳入自身的管理范围，由此实现社会公共事务的分层治理和班分治理。3.在社会公共事苏治理的主体上，区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表正江的政府组织，也有非正式的民间组织和私营部门，涵盖了区域内的民族国家同政府、中心B!府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济蛆织，形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局.4.在公共权力的运行向度上，区域公共

32、管理俭赖的是多元的、分敢的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉而0的尖系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关素、询业集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之，依据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型（见表1）。（二）治理机制的创新：从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上，区域公共管理观i为，治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共字务，没有肯定的医治百病的灵丹妙药。传蜕的科层制面对区域公共问理的挑战，已及显得力不从心，因此，针对

33、不同层次、不同类型的区域公共问题，必需借助于科层制、市场机制、自蛆柴制等混合机制来对其进行多中心治理，形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如闻名学者约瑟夫？S.奈、约翰？D.唐纳胡所指出的：全球性的第大特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不足等级制的。治理仍将建立在民族国家为中心的基地之上。国家权力、国家间的权力分布仍旧特别重要但是，国家的旧有形象或许将变得越来越与实际不符，因为国冢机构与私人都门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府安系网络、跨国关系网络将变得越来越生要。2）P13组织间网珞治理谈胜利的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的探讨专家贝妞

34、特？科勒科抄认为：集体意息的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素，因it,依据两者的不同方式组合，可以区分出，1种不同种类的治理机制（见表21;在这4种治理类型中，法国一被被贴上国冢主义的标签，美国以多元主义而著称，瑞士是和活主义的典范，而欧盟则成为交票主义（即网络治理的实例.在虻基础上，国内有学者对贝娅特？科勃科前的4种治理机制做了进一步的诠理，归纳和概括出其中的王要特征（见表3)出此可以看出，国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于臬个民族国度或行政区政府，而网络主义治理机制则建合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二

35、致。I-empireneMS.page-)管理论文(三)制度基础的建构：从国家筒活化首埋到国袤珀密化首理。从目前的现状来看，我国区域公共问亚管理的制度基型特别箱弱。由于尚未建构起运应区域公共问题管理须要的相应制度体系，政府对区域公共问懑的管理仍沿袋国家简洁化的思域观念和方式手段。所消国冢简洁化管理，是指高度集权的支配体制下，由于国家官僚的极度理性而设计的一种假、大、空式的公共同地芒理制度，在这种制度连辑下，政策且有度总性，制度设计严峻脱诙实际而不具有可烝作性和问熬的斜对性。简而言之，国家简洁化爸理，就是官僚在过分自信的状况下沿用国袤权力，对困灌的社会公共问题做简洁化义理的一种治理支配(三)(P

36、3)。国家简洁化的管理制度，难以应对区域公共问懑的治理诉求，因此，必需借黛发达国家那种国家精空化的管理制度。所满国家精需化管理，是指成腕市场经济国家的行政官像，在有限理性驱使下设计的一种纨密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例，为了确定结构基金(StructuraIFundS)以及其他区域政策工具的受益区域范围，欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次，每个成员国分为1个或多个NUTS-I区，每个NUTS-I区又分为1个或多个NUTS-2区，NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时，对应落后病、蔚条病和膨胀病3类区域问

37、题，至少有3类问题区域划分，即落后区域、箫条区域与膨朦区域。又如，详细到英国区域发展的制度基码来看，英国把英伦三岛之一也是愚出要的英格兰划分为9个标准区域，分别成立9大区域发展局RDS)在9大RDAS下面又做次级甚至更多层圾的区域划分，从而使区域问旭的治理变得更有针对性，工具和策珞更有可操作性。反观中国或国内的一些省份，区域仍周发展政策的制度暴他尚较为薄弱，表现在：政策随急性强，没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架；区域的划分特别简洁和笼统，而且变动很大，很差R正确定区域政策的受益范国；尚未有相对技立、具有宪政法治基6$的特地区域检理机构，等等。(四)区域政策的创新：从内部政;策到区域公

38、共政策。传既上我国中心政府或地方政府，只有(4对国内或地方的内部政策，缺乏电对国外和区域间的区域公共政策。妾IS行区域公共管理的政府制度创新，王要的内容正在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意实行超出国民待遇范国的措施，通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来削减管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前，国际上的区域一体化支配(Regiona1.1.ntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的亲场好济关系协定(CER),在国冢间政策一体化方面堪标典范。通过国内政策例作、国冢标港和规章的协调,以及对外国

39、管理体制和达标评定程序的认可3种模式，国家间政策一体化可以荻得丰厚的经济收益，主要是降低交易成本、犷大开放和增加国内市场的公允竞争、将外部溢出效应内部化、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制尊6)(P97)。因此，中国政府应主动尊与东盟10+1自由贸易区，尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的次区域一体化政策.由相邻的若干民族国度或地区结成的次区域一体化支配，几个成员国之间实行俱乐部规则，可以共同供应国家平安、和平环境、有助于某些社会的政治制度，以及民主价伯观的形成等区域性政治公共物品。这种次区域一体化政策可以削减邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与Bt治制度、提升弱小政

40、体的谈判和讨价正价实力，比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的上海合作蛆织、中国与东南亚诸国结成的大消公河次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。竞争政策。在现代市场经济条件下，竞争政策在区域经济一体化和建设蜕一大市场、消退政府间恶件竞争方面起着极其下要的作用。比如在Ki!需，竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱，因为它的目的是通近消退一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为，保证欧洲统一大市场中公允竞争的和法有序进行(P1.3)。敌盟竞争政策有4S旌用的法律基础。然而，我国目前的竞争政策的法律基设很不完善，除中华人民共和国反不正值竞争法(1993)第7、30条有相奂限制不正值竞争的条款

41、外，很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方煌护的规定。因此，要规范我国地方政府间的合理竞争，消根地方爱护主义现建，就必需建构竞争政策的法制基础。2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发辕,减小区域间的发展差距.正如上文所分析的，区域政策必需以坚实的制度基6$做保障，比如，欧盟的区域政策有3个必不行少的方面：欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、族合力基金在内的丰富的资金体系、涉及地区叵逆的政策机构(主要包括欧洲投资锹行、欧洲社会基金、欧洲媒纲共同体、欧洲农业指导与保证基金I、对各类具有不同程度她区效应的政策予以协调18)(P159).可以看出，独立运作的基金、特地负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效瘩炙的基朋。因此，在区域协调发展事业中，我国政府必需关注这方面的问题。