PPP项目现金流管理问题研究.docx
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1、PPP项目现金流管理问题研究引言现阶段,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,已成为我国社会的主要矛盾,社会各界对基础设施和公共服务的需求量不断增加。在此背景下,相比传统公共产品提供方式,PPP模式因其在项目投融资、运营、维护等方面具有的显著优势,在我国得到了较大的推广和应用。根据财政部政府和社会资本合作(PPP)中心全国 PPP 综合信息平台管理库项目 2021年年报(以下简称PPP2021年报)统计数据,2014年以来,PPP项目已累计入库10,243个,投资额16.2万亿元,连续三年增长5%以上;累计签约落地项目 7,683个、投资额12.8 万亿元,签约落地率78.
2、8%;累计开工建设项目 4,804个、投资额 7.6万亿元,开工建设率 47.2%,在稳增长、惠民生、补短板方面发挥了重大作用。但同时,有些PPP项目在实施过程中也出现了一些问题,比较突出的是有些社会资本方如东方园林、碧水源等企业,在项目实施过程中资金链出现较大困难,导致PPP项目实施陷入困境,暴露出在现金流管理上存在较大问题。基于此,本文对当前PPP项目在现金流管理方面存在的问题及优化措施进行了研究,希望为加强PPP项目现金流管控、推动PPP项目顺利实施起到积极作用。一、PPP模式概述财政部在关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476号)以下(简称财金76号文)提出,
3、PPP模式即政府和社会资本合作模式,“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化”。推广运用PPP模式,有利于吸引社会力量、缓解政府资金压力,尤其是有利于发挥社会资本在项目投融资、运营管理等方面的综合和专业化优势,提升公共服务的质量和效率,满足人民日益增长的美好生活需要。二、PPP项目现金流管理的作用(一)预防资金不足风险近些年来,一些企业在大量承接PPP项目后资金周转出现困难,有些企业甚至资金链断裂出现
4、破产风险,被迫退出项目,导致部分PPP项目因缺乏资金而难以为继。因此,PPP项目各相关方尤其是项目实施主体往往是由政府指定机构和社会资本共同出资成立的项目公司,必须充分认识到现金流管理的重要性,强化项目全生命周期的现金流管理,确保项目资金合理充裕,预防因资金不足导致项目失败的风险。(二)降低资金成本PPP项目现金流管理的综合性较强,对资金做好科学合理规划,保证项目现金流的进出平衡,能够有效提高资金使用效率,充分发挥资金的价值和作用,进而更加合理地降低资金成本。通常情况下,PPP项目在建设期需要大量资金投入,主要来源于股东资本金投入和从金融机构取得的债务融资,一般存在资金缺口。但如果资本金、债务
5、融资集中到账,会暂时形成资金富余;在运营维护期支出相对较少,但会大量取得政府付费,会形成阶段性的资金富余。健全完善的项目现金流管理机制,能够快速、准确获取资金余缺信息,做好资金匹配,避免资金闲置、浪费,从而降低资金成本。(三)实现项目投资预期目前,我国PPP项目在总体上具有投资额大、实施周期长、涉及环节多的特点,项目现金流复杂多变,投资回报率普遍不高,稍有不慎就有可能导致项目收益下降甚至出现亏损。为此,必须对PPP项目实施的全流程进行精心策划、精细化管理,充分认识到现金流管理在整个项目管理中的重要地位,坚持以现金流管理为基础,狠抓资金流入,严控资金流出,紧盯资金平衡,确保实现项目投资预期。三、
6、现金流管理中存在的问题(一)投融资资金难以及时足额到位PPP项目公司是项目投资建设和运营维护主体,其用于投资建设的资金主要来源于股东投资和债务融资。从近几年PPP项目的实施情况看,项目公司的资本金和债务融资普遍存在不能及时足额到位的情况。1.资本金难以及时足额到位PPP项目公司的资本金是发起人的投资入股资金,包括社会资本方资金、政府方单位资金、财政补贴、PPP基金的股权投资资金等。根据国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知(国发201926号)及有关规定,PPP项目资本金比例一般在20%左右,具体行业之间会有所差异。鉴于PPP项目整体投资额较大,需要的资本金动辄上亿,有的项目甚至高达几
7、十亿,各出资方在筹措资本金时均面临较大压力,尤其是财政部发布的关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(财金201823号)、关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金201792号)等有关文件,均明确提出不得以债务性资金充当资本金,“国有金融企业向PPP项目提供融资,应按照穿透原则加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规”。这些规定严重制约了PPP项目的出资资金来源,加大了项目资本金筹措压力,导致一些PPP项目资本金难以及时足额到位,增加了PPP项目的现金流管理压力。2.债务融资较为困难PPP项目的投资建设需要大量资金投入,资本金一般
8、只能解决20%左右,大部分建设资金需要通过债务融资解决。但自2015年中央经济工作会议提出去杠杆以来,国家从政策文件、监管措施、制度规范等方面对杠杆率进行了全面的控制,我国金融大环境进入去杠杆阶段,社会融资全面收紧,对PPP项目的融资工作也造成了较大不利影响。PPP2021年报显示,2014年以来PPP项目的开工建设率不到50%,和签约落地率的78.8%差距较大,这与债务融资不到位密切相关。除金融去杠杆的大环境外,PPP项目本身的一些特点也导致了融资困难,社会各界从PPP项目自身条件、相关方包括政府部门、社会资本、金融机构,以及国家PPP相关政策、法律体系等各方面进行了较为全面的分析研究,本文
9、对此不再赘述。这些原因造成部分PPP项目融资难以到位,导致项目建设资金严重不足,影响了PPP项目的顺利实施。(二)项目服务费收入不能及时、足额到账财金76号文提出,PPP模式的实质是政府购买服务,政府承担公共服务购买者角色,应按规定支付购买服务费。但是,PPP项目中政府还扮演公共事务管理者角色,行使对项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能,政府方这两种身份实际上混合了,实践中时常出现地方政府利用自身强势地位以各种借口,如财力不足、政府换届、领导更替等理由,不尊重合同、不履行合同义务,不按约支付服务费。这就导致项目收入不能及时、足额到账,损害了社会资本方的利益,甚至影响到建成项目的正常运营。
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