《行政诉讼法》的贡献与使命及制定意义与行政审判经验和面临问题探讨.docx

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1、依法行政是近现代法治国家所普遍奉行的基本原则，代表着由人治到法治的历史转变。自改革开放以来，我国社会主义法制建设不断推进。但直到20世纪90年代行政法学界才普遍认为“依法行政”是行政法的基本原则与精神理念，并将其视作，行政法体系的一块基石，口。直到1990年中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）正式施行后，中央层面方才开始重视依法行政，依法行政与行政诉讼法紧密交织。行政诉讼法作为我国行政法治的配套机制，经历了1990年实施，到2014年第一次修改，再到2017年第二次修改的发展过程。期间，行政诉讼法司法解释对行政诉讼法的实施以及修改发挥了重要解释与补充功能。同时，行政诉讼法及其司法解释

2、在推动形成依法行政理念的基础上，进一步深化了依法行政的内涵，通过积极推动与消极矫正切实提高了依法行政的能力与水平。一、孕育和催生“依法行政”（一）行政诉讼法的制定背景及过程首先，行政诉讼法的制定有其独特的时代背景。一方面基于中国法制建设事业经历了三十年的曲折发展后重获新生。1978年党的十一届三中全会提出“加强社会主义民主，健全社会主义法制”，确立了有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制基本原则。另一方面源于党的十一届三中全会明确了将党和国家工作中心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心“，这意味着计划经济逐步向市场经济转型。经济体制改革所引发的社会变化要求通过法律制度的

3、构建来保障公民以及企业的财产权益，从而推动行政诉讼法制迅速成长。其次，大量行政实体法赋予公民、组织行政诉讼权，推动行政诉讼法制建立健全。从1980年颁布中华人民共和国中外合资经营企业所得税法开始，大量的法律与行政法规规定，当事人对行政机关所作决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。进而，相关实体法的规定为行政审判业务的运作提供了一定的制度基础，全国各地人民法院纷纷开始设置行政审判组织。行政审判机构的广泛设置以及行政审判业务的现实运作，标志着人民法院行政审判工作越来越专业化、经常化和规范化，这为全国人大制定行政诉讼法奠定了坚实的基础。再次，行政诉讼法的起草过程恰逢党的十三大召开，大会上所释放的立法信

4、号，为行政诉讼法的制定提供了充足的政治信心。1987年党的十三大顺利召开，“加快和深化改革成为最重要的主题词。可以说，“十三大报告所彰显的改革决心直接催生了行政诉讼法”21。最后，1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法。该法颁布的价值与影响范围不仅限于行政管理领域，不仅推动与强化了依法行政理念，更对我国整体的法制事业建设产生了重大意义。正如应松年教授对行政诉讼制度的评价：“这项制度在我国民主与法制建设中的地位和作用不论给予多么高的评价也不为过。3（二）行政诉讼法的制定推动依法行政概念的形成行政诉讼法的颁布实施为依法行政的确立带来强大的程序法支撑和外界压力，有效地推动

5、了依法行政的形成。一方面，行政诉讼法作为典型的程序性法律规范，对行政机关而言具有强制的约束力。一旦发生违背程序的行为，行政机关须承担法律责任，进而行政机关及其工作人员自发地以程序性法律规范约束自身行为，为依法行政理念的形成提供了制度保障。另一方面，行政诉讼法的制定为大量行政实体法的有效运行提供了程序性保障。行政诉讼法的颁布实施掀起了“民告官”的热潮，“倒逼”行政机关及其工作人员依法行政，真正地实现了国家行政管理系统的内在革新，矫正了行政机关及其工作人员在过往的行政管理过程中“依政策办事”或“有法不依”的行为，确保行政机关及其工作人员依照法律规定行使由法律授予的权力，落实“依法行政”原则。二、推

6、进和并轨“依法治国”（一）行政诉讼法首次修订的背景及其过程从行政诉讼法的颁布到首次修订间隔了二十余年。期间，在依法治国基本方略的推动下，中国经济社会飞速发展，社会主义法制不断健全，社会主义民主政治进一步发展，中国特色社会主义法制焕发出蓬勃生机。在这样的大背景下，行政诉讼法受到了内生与外在的双重压力与支持，修订成为必然。首先，从行政诉讼法的内在设计来看，自1990年行政诉讼法正式施行以后，其应用逐渐呈现出力不从心的情况，无法有效适应时代的变迁发展。全国人大法工委以“立案难、审理难、执行难”4精准揭示了行政诉讼制度在司法实践中的窘境。其次，行政诉讼法的首次修订深受“全面深化改革”战略的影响。行政诉

7、讼法的第一次修订恰逢党的十八届三中全会召开之际，大会提出了“全面深化改革”的全新主张。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，学界对修订行政诉讼法的认识是一致的，即要实现行政诉讼法契合国家治理体系与治理能力现代化的发展目标。最后，在行政诉讼法修订的最后阶段，党的十八届四中全会又作出了“全面推进依法治国”重大战略部署，并规划了部分有关行政诉讼的关键举措。如“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”，以及“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”

8、等内容。因而，自2013年12月召开的十二届全国人大常委会第六次会议第一次审议行政诉讼法修正案草案，到2014年10月底第三次审议并随后通过修正草案，前后历时不到一年，行政诉讼法便获得通过。（二）行政诉讼法二次修订的背景及过程2014年对行政诉讼法的首次修订遗留了一些尚未解决的问题，如行政公益诉讼问题、行政诉讼类型化问题以及法律适用问题等。尤其是行政公益诉讼制度属于修订行政诉讼法时较为受关注的话题，争议也比较大。最终，2014年行政诉讼法未将行政公益诉讼制度纳入其中，“法律委员会为此向常委会作出说明，并提出可以通过在实践中积极探索，抓紧研究相关法理问题，逐步明确公益诉讼的范围、条件、诉求、判决

9、执行方式等，为行政公益诉讼制度的建立积累经验T5。此后经过两年的实践探索与经验积累，2017年6月27日，第十二届全国人大常委会再次修改行政诉讼法，在第25条增加了行政公益诉讼制度的相关规定，标志着我国行政公益诉讼制度成功完成了理论制度构建到实践探索再到立法保障的全过程。（三）行政诉讼法的修订助力依法行政的深化在行政诉讼法颁布到首次修订的二十余年间，在其作用下依法行政观念已然深入人心。受行政诉讼法的影响，依法行政的理念不断深化，立法者也开始进一步思考应如何优化行政执法，在事中、事前阶段规范政府权力的运行，而非仅在事后阶段约束行政权。因此，中华人民共和国行政复议法中华人民共和国行政处罚法中华人民

10、共和国国家赔偿法中华人民共和国立法法中华人民共和国行政许可法和中华人民共和国行政强制法等相关法律便陆续出台。加之1993年国务院明确提出依法行政要求，1999年国务院发布全面推进依法行政的决定,2004年国务院发布全面推进依法行政实施纲要以及2008年国务院发布关于加强市县政府依法行政的决定等一系列事件和举措，都将依法行政的要求不断明确化和具体化。可以说上述法律法规以及政策举措“均是与行政诉讼法的观念影响与实际需求存在密切关联”6,均在不同程度上构建了依法行政的具体实践路径，进一步深化了依法行政的价值观念。自党的十八大以来，得益于政治体制发展的外部要素，在“全面依法治国”的战略部署下，行政诉讼

11、制度的完善获得了强大的外在动力。在“全面依法治国”战略部署下，行政诉讼制度的作用不再是推动形成依法行政，而是在形成依法行政的基础上深化依法行政。从行政诉讼法的相关修订内容能够窥见，行政诉讼法的修订是实现上述深化依法行政任务的一剂良药。第一，增加行政机关负责人出庭的规定。2010年国务院关于加强法治政府建设的意见提出行政机关负责人出庭制度，2014年行政诉讼法首次修改时采纳了该制度。该制度具有重要的积极意义：一是有利于保证行政机关重视应诉活动，避免消极举证、缺席庭审等藐视司法行为；二是可以避免出现“告官不见官”的负面现象，能够有效推进行政争议的实质性化解；三是有利于行政机关负责人准确认识到日常的

12、行政管理工作中所存在的痛点、堵点，直击依法行政的薄弱环节，“倒逼”行政机关自我矫正各种不合法、不合理的行政行为。第二，修改行政复议机关作被告的规定。从原来行政复议工作的实际情况来看，高维持率是其突出特点。其中很重要的原因在于首次修订前的行政诉讼法第25条第2款：”经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。“因而在2014年行政诉讼法的修订工作中，立法者将行政复议机关一律纳入行政诉讼被告范围。通过如此的制度安排，凸显了行政复议制度作为行政系统内部监督救济机制的价值，强化了行政复议机关的责任意识，推动其积极行使

13、行政复议权力，对相关行政争议作出公正判断。因而，将行政复议行为纳入依法行政原则的约束范围，是贯彻落实依法行政的重要内容，深化了依法行政的价值理念。第三，建立行政公益诉讼制度。虽然学术界以及实务界对于行政公益诉讼制度的具体构建存在激烈的争论，但在我国建立行政公益诉讼制度，并将其纳入行政诉讼制度之中，是实践探索中形成的最大共识。行政公益诉讼制度的构建是推动，管理型，政府向，服务型，政府转变的重要路径之一，是深化“依法行政，的重要制度载体。三、扎实推进依法行政，严格规范公正文明执法如前所述，就历史贡献而言，行政诉讼法在过去三十年里发挥了深化（二次推进）以及矫正依法行政的制度优势，通过“依法审判”来倒

14、退依法行政”；就未来使命来看，行政诉讼是贯彻落实党的二十大报告中“全面推进严格规范公正文明执法”等要求，扎实推进依法行政的重要路径。具体而言，行政诉讼制度实践未来至少可以在如下几个方面重点贯彻落实上述要求：第一，进一步扩大受案范围，将更多的行政争议纳入正式的纠纷解决轨道。第二，完善行政机关负责人出庭应诉制度，将该制度实质性解决纠纷的功能最大化。第三，进一步丰富、细化行政诉讼审查标准，将“公正文明执法”的要求纳入到司法权对行政权的审查标准当中。第四，拓展行政公益诉讼的适用领域和范围，探索在更多领域、由更多社会主体通过行政公益诉讼的方式监督依法行政和公正文明执法。温故而知新。总结行政诉讼法的历史贡

15、献，展望行政诉讼法的未来作用，可以发现行政诉讼面临的历史任务还相当艰巨，发展空间仍十分广阔。确立全面完整理解和保护诉权理论的任务已经清晰地展现在行政法工作者的面前，亟待我们深入阐释、推进立法，使之落地生根。其核心是对于符合法定立案条件的行政案件，人民法院不得以任何理由拒绝登记或拒绝立案。这一理论对于全面依法行政和依法治国定将产生重大而深远的推动和变革意义。以史为鉴，从行政诉讼法及其司法解释的制定与修改的发展脉络来看，在改革开放不断深入的进程中，行政诉讼法必然逐步呈现出法律自生的滞后面。因而，须要结合域内外行政法治的发展，不断更新完善行政诉讼法治，进而持续深化依法行政，赋予其崭新的时代意义，推动

16、法治政府建设迈向新阶段。首先，阐述了行政诉讼法制定的意义。行政诉讼法颁布和实施的意义重大，除了人民所熟知的维护行政相对人权益，监督行政机关依法行使职权，促进法律规范体系的完善，推进法治政府的建设之外，还有诸多重要意义。这些意义至少可以概括为以下几个方面：第一，使人民群众从共和国的国民成为法治国家的公民。公民是享有公权利的主体，在行政诉讼法颁布之前，我们更多关注的是公民的私权利。正是因为行政诉讼法的公布和实施才使国民成为真正具有公法权利的公民。第二，使政府由权治政府走向法治政府。新中国成立后，人民政府始终在为人民利益工作，但主要依靠行政权力进行管理，依据法律规定管理的方式不占主导地位。行政诉讼法

17、的颁布和实施揭开了真正用法律治理政府、治理社会的新篇章。第三，扩充了人民法院的行政审判职能，使人民法院拥有了监督行政权的职能。第四，使社会由人情关系社会逐步步入规则社会。行政诉讼法颁布以后，行政复议法行政处罚法行政许可法行政强制法陆续颁布，行政法律体系日趋完善，社会的规则化程度逐步提高。第五，使国家的规范体系日益完善。行政诉讼法的颁布实施丰富了我国社会主义法律体系的内容，尤其是填补了公法领域的诸多空白。第六，使我们党主要依靠政策执政走向依法、依宪执政。过去评价党和政府决策与行为时，主要看是否符合政策，或者是否符合某种原则与精神，但是行政诉讼法实施以后，评价决策或行为主要以法律为标准，对完善党的

18、领导方式产生重要影响。行政诉讼法的颁行，为法治中国建设举行了“奠基礼”；为国家的长治久安装上了“安全阀”；为行政相对人的权利提供了“保护伞”；为行政权的行使戴上了“紧箍咒”；为官民矛盾的解决找到了“金钥匙”。其次，他总结了30年来行政审判制度发展的基本经验：第一，党中央坚定推进全面依法治国和改革开放是行政诉讼法得以较好贯彻实施的根本保证。我国行政审判事业能够顺利发展，离不开党中央的坚强领导。第二，最高人民法院对实施行政诉讼法采取积极稳妥的方针是行政诉讼顺利发展的前提。最高人民法院一开始就提出要积极稳妥地推进行政审判工作。全国人大也支持人民法院采取逐步扩大行政诉讼受案范围的方式循序渐进开展工作。

19、这种方式对行政诉讼顺利发展起到了重要作用。第三，正确处理好监督与支持、保护与引导、监督与保护的关系是行政审判得于平稳健康发展的保证。行政诉讼法最初规定的是维护和监督行政机关依法行使职权，后来修改行政诉讼法时删除了“维护”二字，但在行政审判实践中仍把“维护”作为一项重要的价值取向。“维护”不是支持错误违法的行政行为，而是对行政行为的正确方面予以支持，强化执行力。另外，对公民来说，一方面要强调权利保护，但同时要引导其积极履行公法义务，不能滥用诉讼权利，从而确保行政诉讼制度平稳发展。关于监督和保护的关系问题，要把保护放在第一位，在保护、监督和纠纷解决三者之间保持适当的张力，根据案件实际情况调整三者的

20、关系，这是司法政策的能动性所在。第四，平衡维护行政相对人合法权益与服务党和国家工作大局的关系是行政审判能得到各方支持和认同的保证。为党和国家工作大局服务，是行政审判强大生命力的源泉。同时，行政审判也要在法律规定范围内，平衡保护行政相对人合法权益，依法行使自由裁量权。第五，坚持改革创新，不断完善行政诉讼制度是行政审判能够做到有法可依的保证。行政审判领域的新问题不断涌现，只有坚持改革创新，不断完善行政诉讼法律规范，才能紧跟经济社会发展步伐，确保行政审判始终有法可依。第六，着力并不断改善行政审判的法治环境是行政审判得以持续发展的保证。行政审判的持续发展，既要着力解决公民不敢告、不会告、不想告的问题，

21、也要解决审判人员不敢受理、不敢裁判、不敢执行的问题。如果不改善行政审判的法治环境，在一些重要问题上与有关部门达成共识，争取各方面的支持，特别是党委人大的领导和监督、政府的协同配合、人民群众的广泛关注、社会舆论和媒体的大力支持，行政审判也很难走远。行政审判30年的发展历程也是社会各界致力于改善行政审判法治环境的过程。最后，就当前行政审判中存在的问题和行政诉讼发展方向发表了意见：第一，原告与第三人诉讼资格问题。原告与第三人诉讼资格界定不清，是当前行政诉讼亟需解决的问题。行政诉讼法最初没有对原告诉讼资格作出限定，后来出台的司法解释将其限定为具有法律上的利害关系。但在行政诉讼法修改时，仍未对该问题予以

22、明确。原告资格还涉及公益诉讼问题。要理性地确定原告资格,将其限定在具有诉讼利益的范围内，在相关主体没有诉讼上的利益时，原则上不能成为行政诉讼的原告，也不能作为第三人参加诉讼。第二，行政诉讼案件管辖与设立跨行政区划法院问题。要尽可能通过建立跨行政区划法院的方式，解决行政诉讼的案件管辖问题。人民法院近几年进行了行政诉讼管辖制度改革试点，通过交叉管辖、相对集中管辖，解决行政诉讼“主客场”等问题。但是经过评估之后，这些改革措施还有一些不完善之处，没有完全达到预期目标。而设立跨行政区划法院可能是问题最小、效益最大的解决机制，可以此为突破口，进行一些探索和尝试。第三，创新对行政审判权制约与监督的方式问题。

23、实现法官独立行使审判权的同时，也要加强监督管理。要创新监督管理方式，通过健全完善制度机制解决法官正确行使审判权问题，避免重回行政化管理的老路。第四，行政裁判救济制度之完善问题。有统计数据表明，行政案件再审改判的数量极少。这一方面说明启动行政审判监督程序的条件过于宽松，应当进行适当限缩；另一方面说明行政案件再审级别管辖需要调整，要充分发挥中级法院和高级法院审判监督作用，分流部分行政再审案件。如果行政案件都集中到最高法院和高级法院再审，可能会造成由于案件数量剧增导致审理质量下降的问题。行政再审案件没有必要全部集中在上级法院审理。第五，扩大检察机关提起公益诉讼的范围问题。对于涉及公共利益的行政案件，

24、完全由个人提起诉讼会面临诸多问题，耗费高额成本，投入巨大精力，诉讼效果也未必理想，从而影响公民诉讼的主动性、合理性。检察机关是国家公权力机关，有条件、有能力、有资源进行充分的调查取证，行使公权力的行为也比较规范，滥诉的可能性极低。由检察机关以公益诉讼的方式维护公共利益，是非常科学的制度设计。因此，要进一步扩大检察机关提起公益诉讼的范围。第六，将基层自治和行业自治纳入公法调整范围内。涉及基层自治与行业自治的纠纷，由于自治组织与公民个体之间存在一定的从属关系，难以直接适用私法规范调整，可以参照公法规定处理此类纠纷，将其纳入公法的调整范围，使其逐步走上法治化轨道。参考文献1应松年、马怀德：建立市场经

25、济体制离不开行政法，载中国法学1994年第1期，第21页。2章志远：行政诉讼法修改：观念革新与共识凝练，载江汉论坛2014年第11期，第31页。引应松年：中国行政法的创制与面临的问题，载江海学刊2001年第1期，第61页。4信春鹰（全国人大常委会法制工作委员会副主任）：关于中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）的说明2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，载中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报2014年第6期，第688-692页。5童卫东：进步与妥协：行政诉讼法修改回顾，载行政法学研究2015年第4期，第31页。6杨寅：行政诉讼法的历史贡献和完善，载法治论丛2010年第2期，第92页。