通信经济与管理10通信业管制.ppt

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1、第十章 通信业管制,第一节 管制与竞争的关系第二节 电信管制的内容与实现方式第三节 电信管制机构第四节 电信管制的演变,第一节 管制与竞争的关系,关于政府管制政府管制的原因管制的目的过分管制的后果管制与竞争的关系,竞争是否可以替代管制？,20世纪的最后10年中，电信产业在全球范围内发生了巨大的变化。大量的国营电信运营公司被私有化，鼓励竞争和放松电信管制的浪潮席卷全球，许多国家都将以市场为导向的思路引入到电信业。但是世界各国的电信监管机构的数量也迅速增加。,关于政府管制,管制(Regulation）管制是与市场竞争机制相对应的一个概念。管制问题是经济学、法学和政治科学领域中广泛研究的课题。经济学

2、：最初的研究着重于对特殊产业或一群产业的管制，随着理论的发展，开始对可替代的政策手段的激励与福利性质作出估价。微观管制经济学日本 植草益管制与市场美国 Daniel F.Spulber 丹尼尔.F.斯巴尔伯 法学：研究执法、市场规则及行政程序。政治科学：焦点集中于政策形成和执行的政治及行政作用方面。,管制(Regulation）,经济学研究中对管制的定义卡恩（1970）：管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它会维护良好的经济绩效。斯蒂格勒（1971）：作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的，管制是国家强制权利的应用。植草益：政府按一种规则，对社会经济主体

3、的活动进行限制的行为，是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府干预经济主体活动的行为。管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供求决策的一般规则或特殊行为。,政府管制的原因,政府管制的原因-市场失灵市场失灵：市场均衡状态偏离帕雷托最优信息的非对称（不对称信息）很多情况下，卖者知道的信息买者不一定知道，或者知道的没有卖者多。这个问题严重到一定程度就会影响市场功能的发挥，在极端的情况下，会使整个市场不存在。旧车市场模型（Lemon model）外部性问题（环境污染、银行破产等）市场势力配置无效率：定价高于成本生产无效率：企业不会积极

4、改进技术，降低成本,政府管制的目的,维持正当的市场经济秩序限制市场势力提高资源配置效率提升全社会福利保护大多数社会公众的利益不受少数人的侵害,基础部门的管制与竞争的关系,市场竞争与政府管制并不是相互排斥的。为了矫正“市场失效”，需要政府对微观主体的管制为了避免“管制失效”，要求经济的运行以市场竞争为基础管制与竞争并存时现代市场经济的一个重要特征。,基础部门的管制与竞争的关系,包括通信业在内的基础产业的特点，决定了这些产业存在不完全竞争，要由政府对基础产业实施管制或直接经营。外部性、公共性、自然垄断性.传统的政府管制（独家垄断）管制低效；规制俘虏垄断经营的低效率基础产业部门引入竞争重复建设（资源

5、配置低效）过渡进入，造成破坏性竞争对产业发展的影响,管制？竞争？,制度选择的成本收益比较对竞争政策或管制政策本身的成本与收益进行比较。对引入竞争的成本与维持管制的成本进行比较。,竞争带来收益,竞争带来的成本,？,管制收益,管制失效损失,？,引入竞争成本,管制失效成本,？,管制竞争的三个阶段,管制与竞争关系的三个阶段 对应于非常贫穷的阶段（资金约束强）对应于发展中的阶段（资金约束放松）对应于发达阶段（摆脱了资金约束）管制与竞争并存是现代市场经济的一个重要特征，两者的有机结合决定着一个经济体的效率和福利水平。,第二节 电信管制的内容与实现方式,实行电信管制的必要性电信管制的主要内容及趋势电信管制的

6、实现方式,引入竞争后，实行电信管制的必要性,公平公正的需要全程全网的需要主要通信企业和通信网络都是全国性的，通信行业的行政管理体制必须与之相适应国家主权和信息安全的需要敏感性产业世界通行的做法多数国家通信由中央政府直接管理，政府把握国家的行业发展方向，进行宏观指导和制定基本准则，具体的市场管制交由独立的管制机构依法实施国际、国内间的网间互联和网间结算的需要实施普遍服务的需要法制建设的需要,电信管制的主要内容及趋势,世界电信业发展经历的三个阶段：垄断经营阶段（187820世纪80年代)国内竞争阶段（20世纪80年代初开始）国际竞争阶段（20世纪90年代开始）,垄断阶段,国内竞争阶段,国际竞争阶段

7、,管制,市场准入资费普遍服务服务质量,市场准入互联互通瓶颈资源的定价问题普遍服务电信资源技术标准和设备准入,市场准入互联互通普遍服务电信资源网络安全信息安全知识产权国际协调问题,电信管制的主要内容 I,市场准入管制电信业的规模特性、外部性和资源有限性要求的重点：根据业务实行许可证管理互联互通管制主导电信企业是监管的重点强化电信企业尤其是主导电信企业的竞争合作观念普遍服务管制消除数字鸿沟，让每个用户有权以承担得起的价格就近进行电信消费垄断经营情况下，通过地区补贴和业务交叉补贴实现引入竞争后，通过建立普遍服务基金是管制发展的方向,电信管制的主要内容 II,资费管制资费水平和企业收取电信资费的形式政

8、府定价-政府指导价-市场定价事前监督-事后监督电信资源管制源于电信资源的稀缺性和有限性，涉及资源的开发、规划、分配和有效使用分为码号资源管制、频率资源管制等突出资源共享性服务质量管制制定强制性的服务基本标准，并在此基础上发挥市场力量技术标准与设备准入管制制定体制、强调标准的统一性；强调设备的兼容性,电信管制的实现方式,宏观手段 法律手段：电信法和相关法规市场手段：运营者数量选择经济手段：补偿、罚款等微观手段主要是通过实施许可证制度进行电信管制其他：申报制、准许可制、政令或命令、合同制、临时措施,第三节 电信管制机构,管制有效性界定电信管制机构的职能电信管制机构的支撑与保障建立健全我国管制机构的

9、对策,发达市场经济国家中的标准组织结构,管制有效性界定,管制机构独立于所管制的行业；管制者（独立于政府）不受政治压力的影响；管制者有权对经营者实施必要的管制；管制机构必须有可靠的收入来源；管制政策具有公平性和透明性。,电信管制机构的职能,电信管制机构在由垄断走向竞争过渡期内的任务促进竞争放松管制保护用户通信业务和技术的普及促进创新推进竞争的全球化 电信管制机构在未来充分竞争环境下的核心职能 普遍服务、用户保护和信息透明 促进国内外通信市场的全面竞争频率管理,电信管制机构的支撑与保障,财力支持与保障由国家拨款、日常劳务所得、其他科研和技术支持在电信管制机构中设立有明确的科研机构。没有设立单独的科

10、研机构，但管制机构自身承担部分政策法规方面的研究。管制机构纯粹是执行机构，本身没有科研部门。全球与电信管制有关的科研机构的设置不尽相同，但管制部门都需科研机构作支撑是无疑的。法律支持与保障其他部门或协会的支持,建立健全我国管制机构的对策,电信管制的三个层次立法层次的监督行政层次的监督行业协会和中介组织的行业自律及监督活动建立健全我国电信管制机构的相关对策加快电信立法，完善执法体系国家电信的立法地方法规的制定强化国家和省级电信监管机构建立国家独立监管机构，强化省级监管职能省应在地市尽快设立派出机构，或在地市设置办事处建立适应高效运行的监管激励机制发挥省、市通信行业协会和中介机构的积极作用,第四节

11、 电信管制的演变,电信管制的演变轨迹近年来国外电信行业管制的趋势,电信管制的演变轨迹 I,管制模式或形态 垄断引入自由化引入不对称管制和频率许可机制信息基础设施拍卖规划自主特性市场结构 自然垄断引入竞争全球化竞争价格管制 公正报酬率、回报率管制资费再平衡价格上限管制非绑定网元定价管制,电信管制的演变轨迹 II,新出现业务 数据业务移动通信融合业务电子商务和IP电话基于微电子、集成电路的各种业务社会目标 电信普遍服务数据保护和数据安全数据保密信息安全和无处不在的接入国际协调,近年来国外电信行业管制的趋势,独立的电信行业管制机构加速出现在实施电信行业管理时，被管理的重点对象是电信市场的主导运营者对

12、电信业务市场的管理，管理对象的重点目前仍然是基本电信业务内外有别电信越发展，电信普遍服务越受重视对电信网络设备管理越来越淡化行业协会和民间组织积极参与行业管理,第五节 电信业的非对称管制,非对称管制(asymmetrical regulation)非对称管制是政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营者予以区别对待，制定有利于新通信经营者的倾斜政策和法规，在一定时期内，人为地制约处于支配地位的通信经营者对市场的控制力，而放宽对新通信经营者或处于非支配地位的通信经营者的管制，以达到进入通信市场的所有经营者能公开、公平竞争的目的。管制的主要对象：主导运营商（拥有市场势力）,非对称管制的原因,不平等

13、的初始条件限制妨碍竞争的行为，扶持新进入市场者有利于促进通信技术进步有利于增强通信企业在国际市场上的竞争力,非对称管制的措施,价格上限管制资费上涨率（PCI）等于物价上涨指数（CPI或RPI）减去企业效率提高系数（X）。普遍服务网间互连支配地位通信经营者的义务互连方式、互连协议互连费市场准入,非对称管制的发展趋向,总体管制电信管制的总趋势是非对称管制将随着竞争市场的不断发展，力度将逐步减弱。资费管制仅对处于支配地位竞争者实施资费管制对支配地位竞争者的资费管制主要采用上限管制 互连管制因特网管制的总趋势是解除非对称管制，逐步由市场决定,案例 欧盟：统一进行管制,欧盟为建立其统一市场，正在逐步建立

14、并实施欧盟范围内统一的电信管制框架。欧盟的电信改革始于1987年，先后经历了三个阶段。欧盟各国电信业改革与日本的作法接近，其特点是，保持原有的国家主体电信企业，继续在全国经营各类电信业务，但实行政企分开，进行公司化和股份制改造，并同时发放一批新的经营许可证。国家通过立法对主体电信企业进行监管，以扶植竞争对手，逐步形成有效竞争。欧盟各主要国家的电信改革进程英国电信改革 德国电信改革法国电信改革芬兰电信改革 有研究者认为，芬兰是目前世界上电信市场最为开放的国家之一。,电信管制问题研究中国农村电信普遍服务研究,通信业的普遍服务问题,“普遍服务”是电信（邮政）产业政策的重要组成部分普遍服务的由来190

15、7年：AT&T的口号“One network,One policy,Universal service”1934年，美国通过电信法并成立以普遍服务为目标的联邦通信委员会，“普遍服务”成为美国政府电信政策的一部分。1934年电信法第1款第1条：电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能对合众国所有国民提高迅速高效的全国和全世界的有线及无线通信业务。60年代，长途领域的竞争使建立在交叉补贴基础上的“普遍服务”政策受到震撼1983年，美国开始通过建立“普遍服务基金（USF）”来资助高成本地区和地收入人群的普遍服务。,通信业的普遍服务,1996年，美国新电信法第254款：普遍服务是国家通信系统的一个

16、柱石；并且重新定义，普遍服务，不再是传统意义上的电话服务，而是“电信服务的演进水平”；1997年5月FCC宣布了普遍服务的新法令，规定了8种普遍服务电信业务。而在1993年，克林顿提出的信息基础设施计划中，将普遍服务概念扩展到信息服务，是大众以便宜的价格获得信息。,通信业的普遍服务,20世纪80年代，国际经济合作开发组织在普遍服务和电信资费改革报告中，对电信普遍服务的阐述为：无论何地都能提供服务任何人都能承担得起的服务价格一视同仁的服务质量统一的资费标准美国1996年电信法中对普遍服务的定义：尽可能的以合理的资费、完美的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通信服务，不

17、论是什么种族、肤色、宗教、原籍或性别都一是同仁。英国普遍服务咨询文件中：为居住在任何地方的居民的合理要求提供可负担得起的基本电信服务。,电信普遍服务的定义,普遍服务世界各国对普遍服务的定义略有不同，但总体看，就是要对任何人都要提供无地域、无质量、无资费歧视能承担的起的（基本通信）电信服务。其核心要素包括三方面：可接入性：无论何时何地，只要有需求，都应该有全面覆盖的（基本通信）电话服务。(任何时间、任何地点、任何人）非歧视性：用户在价格、服务和质量方面得到的待遇应一视同仁。（价格相同、质量相同）可购性：（基本通信）电话服务的定价应让大部分用户承担得起。（可以承受的价格）,Universal Se

18、rvice-The services can be provided for anyone in anywhere and at anytime at an affordable prices.,（ITU）电信普遍服务发展的五个阶段,（ITU1998）电信普遍服务发展的五个阶段（续）,我国通信普遍服务,邮政普遍服务国家邮政局成立之时提出的两大目标之一法律依据是宪法有关公民通信秘密、通信自由权利的规定。主要内容是人人能享受在任何地方发出和收到信件的邮政服务。（信函、明信片）电信普遍服务2000年电信条例第44条：电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应当电信普遍服务义务。,需要研究的问题,在适

19、应各国通信发展阶段的前提下：普遍服务的内容普遍服务的成本普遍服务的补偿机制普遍服务的运营模式,电信普遍服务质疑（1）,普遍服务的必要性：公民基本需要？范围接入还是业务（话音、因特网）每人、每家、每村责任政府：社会公众利益企业：利润资金来源：政府税收、专项基金、交叉补贴数量：企业承受能力、影响竞争（税收）分配：主导（垄断）企业产权,电信普遍服务质疑（2）,普遍服务政策垄断条件下：交叉补贴竞争条件下：？我国主要的不均衡表现在东、中、西部的不均衡和城市与农村不均衡，而后者更为严重，因此，我国电信普遍服务的重点地区是西部农村地区 垄断时期的普遍服务政策:中国电信依靠国家优惠政策和企业内部交叉补贴弥补亏

20、损 竞争时期的普遍服务政策:无人愿意承担核心问题：普遍服务还是普遍借口阻碍竞争还是促进竞争,电信普遍服务质疑（3）,政府可以进行从富人到穷人的收入再分配操纵产品和服务的相对价格以进行收入再分配是低效率的政府不应该为消费者决定他们要消费的产品和服务对某些产品进行补贴、对其他产品征税实际上是将消费选择强加于消费者,电信普遍服务基金的研究,基金的征收征收方式征收比例需求额基金的运用补贴顺序补贴内容,普遍服务补贴机制的研究,补贴机制的类型及关系成本补贴收入补贴价格补贴随市场竞争环境而变化的补贴机制,实现普遍服务不同方案之间优缺点比较,交叉补贴优点：旧体制下盛行的传统方法，呦长期的国内外操作经验缺点：阻

21、止竞争者进入被补贴市场，导致效率低下接入费优点：计算方法简单，易操作缺点：不利于企业降低成本，有可能刺激网络的重复建设；易对新厂商造成过高的进入门槛重新平衡费率优点：如增加高档次业务收费，降低低收入者费率等可直接使低收入用户受益，刺激普及率的提高缺点：使价格背离价值规律，因为用户收入水平的高低与业务成本的高低间并无正相关关系公共财政优点：依赖财政税收解决普遍服务资金，实行累进制的收入税或税率递减的销售税都有利于公平目标的实现缺点：在目前的宏观预算条件下开发类似的新税种难度会非常大,实现普遍服务不同方案之间优缺点比较,电信销售税或从价税优点：指根据运营商的业务帐单收税，能达到在短期内筹集资金的目

22、的缺点：不仅新税种的开发难度大且界定征收对象也是难点电信公司财产税优点：对公司的固定资产而非变动成本征税的好处是，因为税收固定，因而对生产经营的损害最小缺点：容易打击企业为技术进步和改进质量而增加投资的积极性，不符合效率原则综合性的电信增值税优点：对所有公司（包括经营增值业务、电信设备等公司）征税体现公平性缺点：仍无法避免增加新税种所带来的操作上的难度长途附加费及初装费收入优点：许多国家的通行做法，具有较多经验，可获得教稳定的资金流缺点：造成不公平竞争，变革资费易引起抵制,实现普遍服务不同方案之间优缺点比较,许可证条款、频率拍卖收入优点：管理简单易操作，透明度高，被广泛使用缺点：对新运营商造成

23、负担；只能保证一次性资金收入，缺乏稳定的现金流政府政策性低息或无息贷款优点：针对性强，计划性强，可对最困难地区提供直接帮助缺点：对促进竞争无利，缺乏公平性，易形成依赖倾向按号码资源收费优点：公平的考虑了负担和收益缺点：仅能收取很有限的资金普遍服务基金优点：透明度高，公平合理，有利竞争，可做到定向、定量的补贴，被广泛应用，实践证明效果较好缺点：需要专门的机构，基金运作成本较高，基金收缴额的计算和补贴饿得确定较复杂，会对上市公司股票带来一定影响狭义的，仅指根据一定标准向电信运营商收取普遍服务费的机制,我国的普遍服务政策经历了垄断时期的交叉补贴、政策真空期、分片包干等阶段，现在正进入一个向普遍服务基

24、金过渡的时期考虑到我国的综合国力水平、电信普及程度、信息和通信技术发展水平、促进社会福利及公共利益和安全以及加速信息化等，根据“总体规划，分布实施”的原则，我国通信主管部门从可操作性角度出发，相继提出了普遍服务发展目标：“十五”目标（2005年）定位在95%的行政村通电话“十一五”目标（2010年）定位于基本实现行政村村村通电话2020年基本实现“家家通”的全面小康发展目标“村村通”是我国分阶段实施电信普遍服务的目标，也是在我国农村地区实现通信保障的最低阶段性目标。基本实现“家家通”是新的发展阶段上更高层次的电信发展目标,我国普遍服务的发展阶段,国外电信普遍服务综述,随着电信技术的发展和社会对

25、电信服务需求的增长，电信产业的自然垄断特性逐渐弱化，如今更多的国家设立了普遍服务基金，作为电信普遍服务的补偿机制典型的是，在美国、法国、澳大利亚、秘鲁等国家，运营商按照运营收入的一定比例交纳基金。在智利，政府甚至从国家预算中筹措普遍服务基金。波斯瓦那和尼泊尔则综合利用了上述两种方式。在基金使用中，运营商往往需要通过投标/竞标实施普遍服务项目，最低报价者才能获得补贴，以确保普遍接入/服务成本最低。如在智利、哥伦比亚、秘鲁和马来西亚等国家，普遍接入/服务补贴额就是通过竞争性的选择过程来分配的美国电信普遍服务介绍 澳大利亚的电信普遍服务介绍印度的普遍服务 智利电信普遍服务,政策性建议,减少预期带来的损失，尽快推出普遍服务基金 确定合理的普遍服务目标 较高的资费水平较低的通信质量水平 法律规范普遍服务 多种途径并存的融资机制与补贴机制 将普遍服务市场化，逐渐实现招投标的方式 各方协作，联合竞争完成普遍服务任务 获取政府支持 吸引外资进入中西部地区，承担普遍服务任务,