公共行政伦理(MPA).ppt

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1、1,公共行政伦理,鄯爱红博士,北京行政学院 副教授,2 0 0 6年 1 月,2,一、导论 二、公共行政伦理界说 三、行政伦理规范与品德 四、行政伦理法制化,3,一、导论：研究行政伦理的意义,北京大学景观设计专家俞孔坚说：对圆明园的态度，我要问三个问题。第一，有钱缺什么，缺审美；第二，有技术缺什么，缺伦理；第三，有知识缺什么，缺文化。,4,一、导论：研究行政伦理的意义,“凡是想担任一邦中最高职务，执掌最高权力的人，必需要具备三个条件：第一是效忠于现行政体。第二是足以胜任他所司职责的高度才能。第三是适合于该政体的善德和正义。”亚里斯多德：政治学，第271页,5,行政伦理：行政体系的重要组成部分,

2、硬件 软件,行政人员 行政价值观,行政法律 行政伦理、行政道德行政制度 行政规范、行政品德行政机构 行政文化、行政惯例,6,从伦理的角度看行政,1、要重视伦理在行政体制中的作用2、从伦理的角度解释行政现象3、行政改革不仅要硬件改革，还要软件更新,7,导论：研究行政伦理的意义,法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。这样一来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。(美)库珀:行政伦理学：实现行政责任的途径,8,一、导论：研究行政伦理的意义,如果不顾一个国家的风俗，最有利的形势和可能最好的法律，也不能维持一个政体。托克

3、维尔 礼记中庸中说：“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿。”通过德与位之间关系的分析，阐发了官吏自觉接受道德约束的合理性。,9,一、导论：研究行政伦理的意义,1、重视行政伦理是实现三个代表的要求 先进生产力、先进文化、最广大人民群众的利益 2、重视行政伦理是市场经济发展的要求 市场经济是道德经济 市场经济是廉政经济,10,亚当斯密与“看不见的手,亚当斯密（1723-1790），英国著 名经济学家和伦理学家。1752年至1764年，任格拉斯哥大学道德哲学教授，他一生中留下两部传世佳作：国富论和道德情操论，并在其中分别提出“一只看不见的手”的著名论断。他认为，在现实世界中，不仅存在着协调不

4、同人的经济利益的问题，而且还存在着协调不同人的政治价值的问题。,11,1、亚当斯密与“看不见的手”,（富人）雇佣千百人来为自己劳动的惟一目的是满足自己无聊而又贪得无厌的欲望，但是他们还是和穷人一样分享他们所作一切改良的成果。一只看不见的手引导他们对生活必需品作出几乎和土地在平均分配给全体居民情况下所能作出的一样的分配，从而不知不觉地增进了社会利益，并为不断增多的人口提供生活资料。道德情操论,12,1、亚当斯密与“看不见的手”,他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的

5、。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。国富论,13,恩格斯论经济与道德,现代政治经济学的规律之一就是：资本主义生产愈发展，它就愈不能采用作为它早期特征的那些琐细的哄骗和欺诈手段。那里时间就是金钱，那里商业道德必然发展到一定的水平，其所以如此，并不是出于伦理的狂热，而纯粹是为了不白浪费时间和劳动。,14,二、公共行政伦理界说,法、道德与伦理（西方）法：客观性、外在性、普遍性、他律性(亚里斯多德：法律是无感情的智慧）道德：主观性、内在性、特殊性、自律性 伦理：法和道德的统一 道德与伦理（中国）德者，得也，内得于己，外得于人。孟子五伦说：“父子有亲，君臣有义，

6、夫妇有别，长幼有序，朋友有信”伦，辈份；理：治玉。伦理：乐者，通伦理也。礼记乐记,15,（一）法、道德和伦理,法 客观性、外在性、普遍性,道德 主观性、内在性、特殊性,伦理 客观与主观的统一 外在与内在的统一 普遍与特殊的统一,16,道德的本质,实际上,道德的基础不是对个人幸福的追求,而是对整体幸福的追求,即对部落、民族、阶级、人类的幸福的追求。这种追求和利己主义毫无共同之点。相反地，它总是以或多或少的自我牺牲为前提。普列汉诺夫选集（公共管理学实用教程第442页）,17,道德的本质,例题:普列汉诺夫认为,道德的基础是：（C）A.人们追求幸福的愿望；B.对个人幸福的追求 C.对整体幸福的追求；D

7、.人类善良的天性,18,二、公共行政伦理界说,行政伦理与“为政以德”周人提出“修德配命”和“以德配天”。“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星共之”。“君子喻于义，小人喻于利”。论语 1、出发点:为人民服务与“以德配天”2、依据不同：性善论与性恶论3、约束方式不同:他律与自律,19,二、公共行政伦理界说,例题:“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星共之”这句话出自：（B）A.孟子；B.论语；C.荀子；D.老子,20,二、公共行政伦理界说,行政伦理与个人德性1、主体不同（个人人格与行政人格）2、影响不同（风与草）3、约束方式不同（自律和他律）4、评价标准不同（动机和效果）行政伦理与行政职业道德 1、

8、产生的时间不同 2、内容不同：内容稳定而明确；行政领域的道德冲突与悖论，没有明确的答案,21,二、公共行政伦理界说,行政伦理与惩治腐败 行政伦理建设的方案有两种：积极建设和消除其消极因素。惩治腐败是行政伦理建设的一个重要方面。行政伦理的概念 行政伦理就是伦理在行政关系、行政活动中的体现。是指政府行政人员在履行公务活动中形成的一种应然关系，以及调节这种应然关系的行为规范和道德要求。,22,二、公共行政伦理界说,公共行政伦理学的基本问题：权力与利益的关系问题 权力代表谁的利益；公共利益与个人利益确立公共行政伦理基本问题的依据1、社会公仆的地位2、正确处理伦理关系（权力责任的关系）3、行政伦理价值观

9、（权力、利益、地位）,23,二、公共行政伦理界说,例题：判断正误：1、行政伦理的基本问题是善与恶的关系问题）2.权利与利益的关系问题是公共行政伦理的基本问题。（对）,24,二、公共行政伦理界说,综合分析题：课本：443页问题：从这段文字中，包含以下观点：（A、C、E）A、特定的权力总是与责任联系在一起的。拥有某种权力，得到了与这一权力相联系的权利，同时也就承担了相应的责任。只有正确认识权力与责任的关系，才能正确对待权力，正确运用权力，增强公仆观念，更好地利用手中的权力为人民服务。,25,二、公共行政伦理界说,综合分析题：课本：443页问题：从这段文字中，包含以下观点：（A、C、E）B、一些公务

10、员权力观念扭曲，既有自身主观原因，也有社会客观原因。要消除和防止公务员的权力扭曲，首先必须强化管理监督。管理监督是制约权力的必要环节。C、党和国家机关及国家公务员手中的权力，不是自己谋取的，也不是某个利益集团赐予的，而是来自于人民，是人民赋予的；党和国家机关及公务员手中的权力，只是代表为人民服务的职责，是实现、维护和发展人民群众根本利益的手段，而不是为自己谋取利益的工具，更不是抬高自己身价和地位的砝码。,26,二、公共行政伦理界说,综合分析题：课本：443页问题：从这段文字中，包含以下观点：（A、C、E）D、造就一支为群众公认的、能正确地看待和行使人民赋予的权力，政治坚定、勤政廉洁、政绩突出的

11、干部队伍，是保证人民赋予的权力始终用来为人民服务，保持党同人民群众血肉联系的核心和关键。E、现实社会生活中各种各样缺失责任、滥用权力的表现，都是从根本上割裂和颠倒了权力和责任的关系，背离了党的宗旨所造成的。,27,三、行政伦理规范与品德,行政伦理规范 行政伦理品德及其构成 公务员品德的形成机制,28,行政伦理规范,1 行政伦理规范的概念 2 行政伦理规范的特点 3 行政伦理规范的内容,29,1、行政伦理规范的概念,1）规范“规范”就是指约定俗成或明文规定的标准，是一种既定的、公开的、被大多数人认可的限制性要求。作为一种制度形式，规范指人们行为的标准或规则，是一种客观的社会要求和人们的主观意识相

12、统一的结果。本质上，规范是内容的客观性与形式的主观性的有机结合。2）伦理规范伦理规范是社会对人们提出的道德要求和行为准则，是一定的社会伦理关系的反映。本质上，伦理规范是主客观因素相统一的结果。伦理规范作为上层建筑中的重要意识形态，在内容上具有客观性；作为客观的伦理关系和道德要求的反映，在形式上具有主观性。3）行政伦理规范行政伦理规范产生于社会公共生活领域中，是社会对从事行政管理职业活动的行政人员所提出的道德要求的体现，是专门用来规范行政人员及其行政行为的伦理规则和道德标准。它以协调与规范行政人员之间的关系和行为为主要内容，是行政人员处理个体之间以及与组织之间相互关系的行为准则。,30,1、行政

13、伦理规范的概念 行政伦理规范,从广义上说,是指国家公务员在任职期间必须遵循的从政指导思想和执行公务时必需遵循的基本准则,是国家为公务员规定的活动原则、工作程序、办事规则、言行标准和行政纪律等。这些规则，既是公务员进行职业行为选择的价值依据，也是对公务员职业行为进行善恶评价的标准。,31,1、行政伦理规范的概念,行为规范的特点 普遍性：同样的事应受到同样的对待；公开性：只有被人们了解才能被遵守;明确性:表述明确才不至让人钻空子;适度性:要求既不能过高也不能过底.,32,行政伦理规范与法律规范的区别（1）内容上：道德义务与责任；法律权利和义务（2）形式上：规定、准则；成文法（3）程序上：非正式与正

14、式（4）实施上：有或没有专门的机构和人员来实施（5）制约上：非强制性与强制性,33,（二）行政伦理规范的特点,强列的政治性：高度的强制性：广泛的示范性“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃。”“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”较强的可操作性,34,行政伦理规范的本质 行政伦理规范是主观与客观的统一（1）行政伦理规范根植于客观行政伦理关系中（2）行政伦理规范是对客观要求的主观认识（3）行政伦理规范内容是客观的，形式是主观的 行政伦理规范是自律与他律的统一（1）他律是指伦理规范的外在约束性和导向性（2）自律是指主体自身的意志约束，表现为良心（3）道德自律既是一种约束方式，也是一种境界,3

15、5,行政伦理规范的他律性主要指行政人员及其行政行为选择需要根据行政伦理规范做出。行政人员的活动受到来自社会、政府、行政机构、行政职责等外在要求的支配和约束。行政伦理规范的自律性表现为行政伦理规范他律性的认同，表现为行政人员自己为自己的行为立法，表现为行政人员自我意志对自身行为的把握，是个性化了的社会理性。,36,行政伦理规范有三类：一是国家权力机关制定的法律；二是政府制定的有关公务员行为标准和活动的政令、政策、条例、制度、规定、守则等；三是长期存在于社会活动中并被大家公认，公务员内心认可的纪律、习惯、规矩等。前两类是成文的，第三类可以是成文的，也可以是不成文化的，以习惯和文化的形式存在。,3、

16、行政伦理规范的内容,37,宪法与各项法律 有关公务员的各项法律法规，如中华人民共和国公务员法的有关规范所在领域的特殊规范要求，如中华人民共和国警察法的有关要求。有领导职务的公务员要遵守标准更高的规范。如领导干部廉洁从政若干准则（试行）,公务员行为规范的层次,38,品德是伦理文化个体化的结果，是特定社会伦理规范在个体思想和行为中的体现，是一个人在一系列道德行为中所表现出来的比较稳定的特征和倾向。行政伦理品德是行政伦理规范在公务员个人职业心理和职业行为中的体现。是公务员在行政职业活动中所表现出来的比较稳定的道德行为特征和倾向。,行政伦理品德及其构成,39,行政伦理品德的结构,个体心理结构 社会伦理

17、结构 行政道德理念 团结行政道德能力 公正行政道德习惯 诚信 廉洁 勤政,40,行政伦理品德的个体心理结构,行政道德理念 理念是指支配人们一切活动的内在精神和信念。行政道德理念是公务员具有的理想、信念、价值观 行政道德理念是公务员内在精神力量和统帅。,41,行政伦理品德的个体心理结构,行政道德能力 行政道德能力是直接影响公务员的活动效率、使行政伦理活动得以顺利实施的心理特征。道德认识能力;道德意志能力;道德行为能力 行政道德习惯 行政道德习惯是指公务员一贯地按照一定的行政道德原则和规范行事，从而反复习得的行政道德自觉。重复性;习得性;一贯性;稳定性,42,行政伦理品德的社会伦理结构(心理结构是

18、形式;伦理结构是内容),团结:合作精神;集体意识;纪律意识 公正:公平意识;正直品格;办事公道 诚信:诚恳老实;有信无欺;实事求事 廉洁:清廉不贪;洁身自好;不为利动 勤政:忠于职守;尽职尽责;精业进取,43,公务员品德的形成机制,教育培养机制 有组织有计划地对公务员进行教育与培养.习惯形成机制“对伦理事物的习惯,成为取代最初纯粹自然意志的第二天性.”(黑格尔语)良心调控机制“即使在一个法纪最松弛的国家里,一个有良心的人也不会胡作非为的;他会为自己订出立法者所忘记订的法律”.(黑格尔语),44,公务员品德的形成机制,例题：多项选择题：1.公务员品德的形成机制主要有：（A、B、C）A、教育培养机

19、制B、习惯形成机制C、良心调控机制D、法律惩罚机制,45,四、行政伦理法制化,(一)制度反腐败的一个环节(二)国外行政伦理法制建设概述(三)当代中国行政伦理法制建设,46,行政伦理立法与“法治”“德治”行政伦理立法：国际行政伦理实践的趋势 集体性的道德裁决,行政过程中建立的最低道德标准 传统行政伦理：重德治轻法治,强调“德主刑辅”.现代行政伦理：“依法治国”与“以德治国”结合 以德治国的核心：加强行政伦理建设 行政伦理建设:注重自律与他律的结合,(一)行政伦理法制化制度反腐败的一个重要环节,47,行政伦理立法:预防腐败的重要途径,行政伦理法的特点:预防性的法律“惩防并重”:反腐败战略的转变“反

20、对腐败”到十六大“反对和防止腐败”传统方法:灌输法仿效法警示法 基于伦理自觉,依靠自律行政伦理立法的特点:权威性强制性;明确性稳定性,48,国外行政伦理法制建设概述,水门事件与美国的行政伦理命令性规则禁止性规则选择性规则“犯错误是不可怕的，可怕的是“掩盖错误”尼克松,49,国外行政伦理法制建设概述,美国的行政伦理法制化 1958:政府工作人员伦理准则 1978:美国政府伦理法 1989:布什发表“本届政府决心维护公共行政伦理”讲话,通过了美国政府伦理改革法,50,美国公共行政伦理学会的道德法典(一),(1)公务员执行公务，应表现出清廉、真诚、正真、刚毅等特质，以激发民众对政府的信任。(2)公务

21、员个人不能运用不当的方式，去执行职务而获得利益。(3)公务员不应有抵触职务行为的实际行为。(4)公务员要支持、执行、提升功绩用人及弱势优先(affimative action)计划，确保社会各阶层人士，均能获得服务公职的平等任用及升迁机会。,51,美国公共行政伦理学会的道德法典(二),(5)公务员要消除所有歧视、欺诈、公款管理不善行为，并负责对主管此事的同仁，在困难时予以肯定支持。(6)公务员要以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度，为民服务，公共服务要高于为自己服务。(7)公务员要努力充实个人的专业卓越，并鼓励各类公务员的专业发展和服务公职的意愿。(8)公务员要用积极的态度，及建设性的具有开放、创造

22、、奉献、怜悯等精神，去推动行政组织及其运作的职责。,52,美国公共行政伦理学会的道德法典(三),(9)公务员要自尊并保守公务机密。(10)公务员在法律授权内进行行政裁量，增进公共利益。(11)公务员要有随时处理新问题，以专业能力、公正无私、效率及效能去管理公共企业的能力。(12)公务员要支持、研究有关行政机关、公务员、服务对象、全国民众四者相互之间关系的联邦和各州的宪法和法律。,53,美国行政伦理管理及其机构,政府伦理办公室 1、调整。制定有关的规章条例；2、审查。审查财务公开报告；3、预防：为政府培训道德官员，4、解释性的建议和指导；5、执行：对政府部门的道德计划进行监督；6、评价：对道德法

23、和道德条例进行评价，并建议采取合适的立法行动。,54,美国行政伦理管理及其机构,政府伦理教育办公室 伦理教育办公室是政府伦理办公室的一个下属机构。目的是确保美国行政系统近500万员工接受高质量的道德教育。伦理教育办公室负责为白宫、行政系统的各个部门、首都华盛顿地区的训练和受训人员开办道德教育的课程，还负责出版政府道德通讯以及其它道德教育和宣传材料。还负责协调一年一度的道德调查，调查结果是每两年向国会进行一次的汇报内容之一。,55,韩国行政伦理建设,56,本人保证以一名公职人员应有的荣誉和良心，为国家和国民奉献自己的一切。现宣誓如下：本人决心遵守法令，服从上级的指挥和命令；本人决心站在国民一边，

24、以正直和诚实的品质投身于公务；本人决心以创新的工作和主动的精神去履行应尽的职责；本人无论是在担任公职人员之时，还是在不担任公职人员之后，决不泄露在履行公务的过程中所掌握的机密；本人作为一名正义事业的实践者，决心在根除腐败的斗争中起表率作用。,韩国公务员誓词,57,1、行政伦理法制化2、重视可操作性,韩国行政伦理建设措施,58,廉政准则:法制建设的初步成果 1:廉洁从政行为规范 2、“实施与监督”,(三)中国行政伦理法制建设,1,59,收入申报规定（1995）：重要步骤 第一,早期警示作用：收入水平与消费水平如不符合，即应要求解释；第二,作为起诉根据：明知贪污，没有确凿证据，可以此作为起诉的根据

25、。惩治和预防腐败体系:新起点 2010年前建立反腐败法规制度体系 中国共产党党内监督条例(试行)2004年 中国共产党纪律处分条例 把监督“一把手”的违纪行为放在的首要的位置,(三)中国行政伦理法制建设,1,60,制度反腐败中的问题,行政伦理制度化与行政制度伦理化 伦理制度化:伦理规范纳入法律规范体系 制度伦理化:行政制度要公正公平合伦理 行政伦理法规的层位要提升 党章:一级;准则:二级;条例细则:三级,61,行政伦理立法要与体制改革并行,纪律检查委员会如何发挥监督作用?权力来源于同级党委;同级党委和上级纪检机关双重领导监督重点不明确,多为对下级监督;保证纪委监督权的独立性和权威性纪律检查部门

26、要重视自身的建设,62,行政伦理立法 要与行政伦理文化相适应,行政伦理立法的利1、为行政人员解决伦理冲突设定了一般性的限制。2、对不负责任的行政人员的狡黠、贪婪和骄横进行法律制裁是确立人民主权，并使人民意志得以实现的方法。3、以反面教材的方法告诉行政人员应当如何做。,63,行政伦理立法 要与行政伦理文化相适应,行政伦理立法的弊1、伦理立法对具体问题缺乏确切的指导，只能解决一般性的问题。2、伦理立法通常很难实施。行政伦理法漏洞的存在，举证的困难以及举报同僚的不情愿都给伦理立法的实施带来困难。3、严格执行伦理法会危及政府雇员间的工作气氛。,64,行政伦理立法 要与行政伦理文化相适应,内部控制的利1、内在的价值观有不受外在条件制约，以不变应万变的优势。2、有助于产生一个更为负责任的和更具创新性的行政制度。,65,行政伦理立法 要与行政伦理文化相适应,内部控制弊1、现代社会价值观的相对性使统一的职业价值观的形成不再可能。2、价值观是一种私秘的、隐藏在观点背后的东西，公众很难对行政人员的价值观进行审察。3、价值观本身也存在着冲突的可能性。,66,谢 谢！电话：010-电子信箱：shan,