《公共管理学》PPT课件.ppt

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1、3.3 事业单位,事业单位,概述,事业单位改革,3.3.1.1 概述,事业单位是我国在计划经济时期形成的社会组织类型，在西方国家并没有“事业单位”这个概念，也没有与之相对应的组织类型。事业单位是中国特有的组织形式，对社会公共事务进行管理的实际承担者。“事业”是指没有生产收入，所需经费由国库支出的社会工作。“事业单位”通常是指上述社会活动形成的部门或行业。,3.3.1.2 事业单位的含义,（1）事业单位是指受国家行政机关领导，没收生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。例如：学校、医院、研究所、卫生防疫检疫事业单位、血液事业单位、公路维护监理等,整个

2、社会组织的划分,行政单位社会组织 事业单位 企业单位,知识拓展1 行政单位,行政单位是进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位,主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。例如：地税局、文化局、工商行政管理局、国土资源局、房管局、安监局 等,行政单位和事业单位的区别,（1）内涵不同行政单位是国家机关，而事业单位是实施政府某项公益服务的部门，是社会服务组织。（2）担负的职责不同行政单位是负责对国家各项行政事务进行组织、管理和指挥；而事业单位是为了社会的公益目的从事教育、文化、卫生、科技等活动。（3）编制和工资待遇的来源不同行政

3、单位使用行政编制、由国家行政经费负担。事业单位使用事业编制，由国家事业经费负担。事业单位由全额拨款的，有部分拨款的，还有事业单位企业化管理的。行政单位人员的工资按公务员法由国家负担，而事业单位则根据不同的管理模式实行不同的待遇。,知识拓展2 企业单位,企业单位是以盈利为目的独立核算的法人或非法人单位。它的特点是自收自支，通过成本核算，进行盈亏配比，通过自身的盈利解决自身的人员供养，社会服务，创造财富价值。例如：中国银行、中国移动、中国石油、铁路、钢铁、粮油、发电等集团,企业单位和事业单位的区分,最主要的区别：企业单位：经济效益 事业单位：非经济效益,3.3.1.3 事业单位的基本特征,（1）事

4、业单位活动的非经济性和政治性（2）事业由政府主办并主管（3）事业单位经费由公共财物供给（4）整个事业单位系统具有行政性,3.3.2 事业单位改革知识拓展3 我国事业单位现状,事业单位的规模在我国很庞大，有130万个事业单位，从业人员有3000万人，相当于国企职工人数的2/3，占公共部门就业人数的34%，国家用于事业单位的财务支出占财政支出的30以上。事业单位的分布广泛，主要分布在教育、卫生、科技、文化、农技服务等领域，种类极其繁杂，属于第二大社会法人。事业单位在GDP中的比重约占5%10%。规模最大的教育、卫生、科研和文化四个行业，约占GDP的5.1%。国家对事业单位进行了大量的资源投入，如6

5、0%的受过高等教育的劳动力、每年经常性财政开支的约1/3、非经营性国有资产的大部分、大量国有土地等。随着市场化经济的发展，事业单位现有的体制已经阻碍了事业单位的经营和发展。主要表现为：政事不分，职责不清；管理模式单一，管理机制僵化；管理自主权不到位；机构性质行政化；价值取向偏离；管理不规范；人员无法进行合理流动；分配激励机制不健全；等等。,3.3.2.1 事业单位改革的必要性（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。改革开放以来，与经济改革相适应，对事业单位及其管理体制进行了一系列的改革，例如，针对事业单位管理体制高度集权所造成的各种弊端，分别采取了不同形式的“

6、简政”、“搞活”等改革措施，逐步扩大了各类事业单位的人权、事权、物权和财权等；逐渐出现全额拨款的事业单位、差额拨款事业单位和经费自理事业单位等不同形式。但是，全额拨款的事业单位占绝大多数，事业机构和人员的快速增长，使各级财政不堪重负。,（2）社会效益不高。由于事业单位总体上仍然由公共财政供给，且与行政管理部门的隶属关系没有根本改变。因而，一方面，国家对事业单位统得过多，管得过死，导致事业单位内部机制不完善、影响活力和效益的情况仍然存在。在我国财力紧张的情况下，事业单位得不到足够的经费，缺少必要的资金，从而使事业单位在从事本职工作时积极性不高，导致了事业单位服务社会的功能不断弱化、萎缩。另一方面

7、，由于在对事业单位“放权”、“搞活”时对事业单位的根本性质缺乏明确的、符合当代公共管理发展的定位，因而使不少事业单位热衷于通过各种方式甚至利用手中所执掌的行政权力去“营利”、“创收”，弱化了公共服务，使社会对他们缺乏认同。,（3）与经济建设结合部紧密由于没有改变计划经济体制下事业单位的非经济领域定位，使科研单位的成果难以转化为生产力，或者使科研单位难以有必要的经费支持从事虽不是之间但却是经济建设基础性的研究工作，事业单位长期游离于经济建设之外的情况没有得到根本改善。,知识拓展4 事业单位改革的三个阶段,第一阶段是1979-1986年，这是初步探索改革的阶段这一阶段改革的背景是，党的十一届三中全

8、会确定全党工作重心的转移。中央作出经济体制改革的决定后，事业单位的改革也被提到议事日程。这一阶段改革主要集中在事业单位机构地和人事制度改革方面，重点是试图改变事业单位一些制度上的弊端。这期间的工作重点主要有：对在“文化大革命”时期遭受破坏的事业管理机构以及相关的法律、法规制度予以修复；理清科、教、文、体等事业部门的机构设置，推进相关部门的机构改革；推行专业技术职务聘任制，恢复职称评审工作，推进机关后勤社会化的试点工作，同时，对事业单位组织内的人事管理权限也做了适当的下放。,第二阶段是1987-1995年，全面推进改革的阶段这一阶段的改革重点就是开始探索与社会主义市场经济体制相配套的事业单位管理

9、体制，同时还将事业单位的管理纳入了法制化的轨道。改革的内容：逐步下放相关权力，扩大事业单位管理自主权；推进事业单位人事制度改革，推行聘任制、辞职辞退制、特殊津贴制；对事业单位的工资分配制度进行改革，强化分类管理；在建立完备的人才市场的同时，启动公共事业社会化、产业化建设；以社会公共需要为标准，重新确定国家财政中公共事业的财政拨款范围；同时对国家机关所属单位进行清理、整顿，并实行归口管理。,第三阶段是1996-2001年，改革深化和各事业领域多元化发展的阶段这一阶段改革的指导思想是：遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律的事业单位管理体

10、制、运行机制和自我约束机制。改革的主要内容：推行多元化得分类管理模式；聘任制为事业单位的基本用人制度；以岗位业绩为基本分配依据，打破人才单位所有制，鼓励人才自由流动；将民办非企业单位作为对国家兴办事业的一个重要补充；在分配、社会保障、考核等方面进行综合配套改革试点。,3.3.2.2 事业单位改革发展的目标取向,（1）事业单位的社会化事业单位的社会化有两层含义，即社会公共事业社会办和事业单位的资源配置与服务社会化。社会公共事业社会办，强调的是社会公共事业兴办的主体多元化，通过国办、民办和社会办等多种形式，建立事业单位参与公共服务提供的新格局。必然要调整事业单位与国家的关系，对事业单位自身性质重新

11、定位，根据事业单位性质和服务的基本内容，按照政事分开的原则，分清政府行政管理部门与事业单位的责、权、利，正确确定和理顺事业单位与政府行政管理部门的关系。资源配置和服务的社会化。由于事业单位是政府的附属物，条块分割、部门分割的政府管理体制必然造成事业单位管理的分割局面。各个主管通过行政手段配置资源，也只是为本部门、本地区、本行业服务，不对其他部门、地区、行业服务，更不对社会服务。因此，事业单位管理体制改革就必须打破资源的行政分割和部门单位所有制，面向社会提供公共服务。,（2）事业单位运行的法制化和民主化在原有的事业单位管理体制下，事业单位的发展主要取决于国家和政府领导人的重视程度，缺乏必要的法律

12、保障和民主监督。事业经费要靠争取，事业机构的建立和撤销变化无常，完全缺乏稳定的发展机制。因此，事业单位管理体制改革在改变对政府行政管理部门的隶属关系、使其成为独立进行公共事务管理与服务主体的同时，还必须加强立法，建立和完善包括科学技术立法、教育法、文化法、卫生法、体育法等在内的法律法规体系。事业单位这种民主化得运行还必须向社会公开，接受政府行政管理部门的监督和社会的监督。,3.3.2.3 事业单位改革的基本原则,基本原则是：实行政事分开政事分开是解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，具体事务则完全由事业单位自主解决。（1）实行职责分开。是指原来在政事一体化得体制下由事业

13、单位承担和行使的政府职能，应交回政府由政府履行；而原来各级政府机构承担和行使的一些技术性、服务性的工作，应交给事业单位去完成。（2）实行管理方式及手段的分开。政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督与管理；而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等具体事务的运作与安排上，由事业单位自己管理。在福利制度、单位名称等方面要与行政机关严格区别。分清在立法、行政授权需要使用非行政手段，在进行社会公共事务管理和提供公共服务时应运用非行政手段。,知识拓展5 概念,公共物品是具有非排他性和非竞争性的物品.按照公共物品的供给、消费、技术等特征，公共物品可以

14、被划分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是由政府提供的。纯公共物品一般具有规模经济的特征。纯公共物品消费上不存在“拥挤效应”，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用，否则代价将非常高昂。国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯公共物品.。准公共物品范围十分广泛,它介于私人物品和纯公共物品之间。一类准公共物品的使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的如地方公共物品(并不一定具有排他性)；一类准公共物品是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而，出于私益,它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，物品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题,这类物品如地下

15、水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉渠道等。另一类准公共物品具有明显的排他性,由于消费“拥挤点”的存在，往往必须通过付费才能消费，它包括俱乐部物品、有线电视频道和高速公路等。,知识拓展5 概念,准政府组织是指那些虽不属于政府系统但却承担着某些公共职能的、半自治非政府组织。包括两类，一类是属于事业单位性质但又具有某种行政职能的机构,即政府直属事业单位;一类是从事教育、科技、文化、卫生等涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的社会事务，即通常所讲的事业单位.。,3.3.2.4 事业单位的分类改革,目前我国事业单位的社会服务和管理范围非常广泛，既包括纯公共物品和准公共物品，也包括纯社性事务和经济事务。可

16、按如下三类进行改革：第一类，具有准政府组织性质的事业单位，包括社会科学联合会、社会科学院基础理论研究所、图书馆、博物馆、直接为政府决策和行政管理提供咨询和技术职称的机构、计划生育协会等一类的事业单位，提供的是纯公共物品。第二类，具有一定经济效益的公益性的事业单位，包括养老院、大专院校、中小学校、重要的医疗卫生单位、疗养院、考试管理中心等一类的事业单位，提供的准公共物品。第三类，具有生产经营性和能力的事业单位，包括从事应用技术研究的科研院所，广播电视台、报社、杂志和出版社，城市公用事业方面的市政管理单位、房产管理单位、园林设计单位等一类的事业单位。这些单位 实际上与企业的性质相同，对这些单位的改

17、革应促使其企业化，由于这类单位又从不同的角度涉及公共利益，提供的是准公共物品和服务。因此，还要纳入公共管理的范围。,补充案例：深圳事业单位的改革,改革基本思路 深圳事业单位改革 普遍建立“法人治理结构”在事业单位中普遍建立法人治理结构，理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制对于可由社会提供的公共服务，政府将采用“购买服务”的方式，由有资质的社会组织完成财政供给方式告别“按人头拨款”，从过去的“养人”转变为“养事”,深圳17家市政公园管理处被作为首批事业单位改革试点,3.4 公共组织的变革,公共组织的变革,科层制组织与反思,公共组织的变

18、革,知识拓展6 科层制,科层制（又称官僚制）是建立在马克斯韦伯的组织社会学的基础上的。官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。韦伯对组织理论的最大贡献是对官僚制组织的分析。他在分析导致复杂的社会组织产生的历史因素的基础上，用“理想型”的方式叙述官僚制组织的特征。他首先区分了权威的三种类型，描述了三种不同的组织形态，认为“合理合法的权威”存在于官僚制组织中。官僚制组织是现代社会中占主导地位的权威类型和组织形态。,3.4.1 科层制组织与反思,3.4.1.1 科层制组织的基本特征1.专门化在科层制组织中，

19、作业是根据工作类型和目的进行划分的，具有很清楚的职责范围，它科学地划分每一工作单元和强调删除那些无用的重复工作，以及考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。2.等级化在科层制组织中，拥有一大批官员，其中每个人的权威与责任都有明确的规定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列。部属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按等级划定。3.规范化在科层制组织中，组织运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说，每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。所以说，科层制组织所采取的手段能最有效地实既定的目标，领导人一时产生

20、的错误想法或已经不再适用的程序，都不大可能危害组织的发展。,4.非人格化在科层制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策；公事与私事之间具有明确的界限；组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，确保组织目标的实施。5.技术化在科层制组织中，组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职，保证组织效率的提高。6.公、私分明化官僚制的设计把官员与其管理的物资和生产资料完全分开，官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资。,3.4.1.2 科层制

21、方法的主要内容,1.组织标准化为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。分工专业化 工作秩序化 人员统一化,2.工作秩序化秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间相互协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。3.管理规范化科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。第一，组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、感情的、偶然的因素和不良人际关系的影响。第二，对所有人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。第三，明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员

22、正确行使职权减少摩擦和冲突。,3.4.1.3 传统科层制组织的缺陷与困境,1.传统科层制组织的缺陷传统科层制组织的缺陷主要表现为：（1）科层制管理早就了一种刚性的官僚系统，像一部机器没有灵活性和主动精神只是被动的运转。（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。（3）排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，墨守成规，得过且过，不负责任。（4）依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。,2.传统科层制组织面临的困境（1）从组织环境来看，政府组织的“内环境”与“外环境”均发生了急剧的、复杂、和不可预料的变化：一是科层制弘扬的“官僚精神”即非人格化

23、、理性化与制度化，妨碍了个人的成长和个性成熟。二是信息技术的高速发展使得经济和社会的节奏加快，陈旧的层级管理和控制系统、照章办事循规蹈矩的传统方式已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求。三是全球的趋势使国内外的联系日益紧密，使得封闭的科层制组织建构与新时代格格不入。（2）从组织结构上看，在严格的非人格化的金字塔结构中，官员的职位是由上级权力当局任命的，并在公共机关的等级制度系统中实行终身制，而公职人员从政首先是一种谋生手段，有着自身的利益要求，（3）从组织方式上看，行政控制是传统科层制行政的关键。,3.4.2 公共组织的变革,3.4.2.1 公共组织变革的目标沃伦.本尼斯曾提出四个

24、组织有效的标准：适应性解决问题以及对环境要求的变化的灵活反应能力组织身份的认同感从组织本身出发，对组织存在的目的、目标以及组织的下一步任务的了解程度。对现实的认识能力搜寻、精确感知和正确解释环境，尤其是那些关系到组织功能的因素的能力。整合性使组织中各个部分都服务于组织目标的整合程度。,公共组织变革的目标,1.提供公共组织适应环境的能力2.提高公共组织自身的稳定性、协调性（1）理顺公共组织自身的工作秩序（2）提高公共组织自身的稳定性、协调性3.提高公共组织的工作绩效,3.4.2.2 公共组织变革的内容,1.组织结构的变革在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，由

25、重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。加强咨询、信息、监督部门的地位和力量，使其职能与社会环境发展的要求相适应。在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔形的结构形式向着分权式、扁平型的结果形式发展的趋势。,2.公共组织权力关系的变革（1）公共组织向社会组织还权。（2）横向分权。（3）在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共3.技术变革在公共组织运作过程中，普及网络化，通过现代网络技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享。,4.产品和服务的变革基于服务对象的需要，持续尝试发现更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品和服务。或者通过创新公共服务方式，使公共组织更好地满足顾客的需求。5.人力资源改革（1）投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术能力。（2）将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规。（3）改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工。（4）持续改进对多样化的员工所施行的晋升与奖励（5）对高层管理团队进行改革，改善组织学习与决策制定。,谢谢！,