环境资源法学-基本制度.ppt

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1、第三章基本制度,3.1 环境资源监督管理3.2 环境规划制度3.3 环境影响评价制度3.4 三同时制度3.5 环境资源许可制度3.6 环境资源税费制度3.7 清洁生产制度3.8 限期治理制度3.9 环境事故报告处理制度,YanHai 2006,3.1 环境资源监督管理,3.1.1 产生与发展,“以政府组织为主体的行政调整机制”、“以营利性的企业组织为主体的市场调整机制”和“以非政府非营利组织为主体的社会调整机制”相结合，国家对环境资源行政管理实行治道变革，政府组织与企业组织、第三部门协商与合作，发挥政府的服务、指导作用，重视公众参与，从环境统治走向环境治道，从环境善政走向环境良治，从国家统治走

2、向全球治道。,YanHai 2006,3.1.2 概念,广义上，环境资源监督管理是指运用行政、经济、政策法律、科学技术、宣传教育等手段，对各种影响环境资源的行为进行规划、调控和监督，以协调环境保护与经济、社会发展的关系，人与自然的关系和人与人的关系，达到保护和改善环境资源、保障人体健康、促进经济社会与环境资源可持续发展的目的。狭义上，环境资源监督管理是指环境资源行政监督管理，即环境资源行政监督管理部门对各种影响环境资源的行为进行规划、调控的监督管理活动。,YanHai 2006,3.1.3 环境资源监督管理体制,广义上，是指国家进行环境资源监督管理的组织结构、职权结构及运行方式；狭义上，专指环

3、境资源行政监督管理体制。公共资源理论效率原则公众利益与民主决策原则,YanHai 2006,国外经验,www.epa.gov,YanHai 2006,国务院的环境资源监督管理职责,执行环境资源法律；根据宪法和法律授权制定环境资源行政法规；向全国人大及其常委会报告全国环境资源状况和环境资源管理工作，提出环境资源议案依法设立环境资源机构，统一领导和监督国务院各部委及其直属机构和地方各级人民政府及其所属部门的环境资源管理工作负责将环境资源规划纳入国民经济和社会发展规划和国家预算，并采取有利于环境保护和资源合理利用的经济、技术政策和措施代表国家行使国有土地所有权、海域所有权、水资源所有权、矿产资源所有

4、权等直接管理重大环境资源事务，如审批特大型建设项目环境影响报告书，负责严重污染地区的流域治理和资源开发利用、批准责令中央直接管辖企事业单位停业、关闭等代表国家缔结环境资源的国际条约和协定等,YanHai 2006,环境保护行政机构沿革,1973年，国务院环境保护领导小组成立，主要职责是制定环境保护方针、政策和行政规章；拟定国家环境保护规划；织协调和监督检查各地区、各部门的环境保护工作；1982年，国务院环境保护领导小组撤销，业务并入新建的城乡建设环境保护部，内设环境保护局；1984年，环境保护委员会成立，城乡建设环境保护部内涉的环境保护局对外称，享有相对独立性。1988年，城乡建设环境保护部内

5、设的国家环境保护局成为国务院直属机关，同时作为国务院环境保护委员会的办事机构；1998年，国家环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，撤销了国务院环境保护委员会。,YanHai 2006,国家环境保护总局,YanHai 2006,自然资源行政管理机构沿革,YanHai 2006,YanHai 2006,YanHai 2006,YanHai 2006,YanHai 2006,其他具有环境资源监督管理权部门,国家发展和改革委员会商务部卫生部铁道部交通部建设部国家旅游局国家气象局军队环境保护部门,YanHai 2006,3.1.4 环境资源标准,环境资源标准是国家为维护环境质量、控制污染，促进环境资

6、源的永续利用，从而保护人体健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称，是具有法律性质的技术规范。是制定国家环境资源计划和规划的主要依据是环境资源法制定和实施的重要基础和依据是国家环境资源管理的技术基础是促进技术进步、产业结构调整、经济建设和社会发展的有效手段。,YanHai 2006,环境标准体系,为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素，制定环境质量标准确认环境是否被污染以及是否让排污者承担相应法律义务或责任的根据之一；为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素，制定污染物排放标准（或控制标准

7、）认定排污行为是否违法环境是否被污染以及是否让排污者承担相应法律义务或责任的根据；为监测环境质量和污染物排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术，制定国家环境监测方法标准制定其他环境标准的依据之一；为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品，制定国家环境标准样品环境监测数据合法有效的根据；对环境保护工作中，需要统一的技术术语、符号、代号(代码)、图形、指南、导则及信息编码等，制定国家环境基础标准标定环境监测仪器和检验环境保护设备性能的法定依据。,YanHai 2006,YanHai 2006,环境标准的制定,国家环境标准，由国家环境保护总局制定、审批国家质量监督检

8、验检疫总局编号并联合发布；需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时，应制定国家环境保护总局标准，由国家环境保护总局编制计划，组织草拟，统一审批、编号、发布，并报国家质量监督检验检疫总局备案；省级政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准，并报国家环境保护总局备案（例外，地方制定严于国家排放标准的地方机动车污染物排放标准，须报国务院审批）。,YanHai 2006,1993年，ISO 成立TC207

9、，专门负责制定环境管理方面的国际 标准，即ISO14000系列标准，1996年正式公布ISO14000环 境管理系列标准，包括环境管理体系、环境审核、环境标志、生命周期分析等，旨在指导各类组织取得和表现正确的环境行为。1997年，国办函199727号文批准成立中国环境管理体系认证指导委员会，指导委员会由国家环境保护局局长担任主任，国家技术监督局副局长担任第一副主任，国家商检局、国家计委、国家经贸委的有关领导担任副主任，委员会由33个部门和单位的代表组成。指导委员会下设我国的环境管理体系认证机构认可委员会和中国认证人员注册机构委员会环境资源管理专业委员会。1997年，国家技术监督局将ISO140

10、00系列标准中已颁布的前5项标准等同转化为我国国家标准，标准文号为GB/T24000-ISO14000。,YanHai 2006,国土资源标准,国土资源标准是指土地资源、矿产资源、海洋资源管理的技术标准、规程、规范。国土资源工作领域内，需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准；需要在国土资源相关行业范围内统一的技术要求，应制定相应行业标准；尚无国家标准和行业标准，而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的国土资源技术要求，应制定相应地方标准。国土资源国家标准及行业标准分为强制性标准和推荐性标准。国土资发2003137号国土资源标准化管理办法,YanHai 2006,3.1.5 环境资源监

11、测调查,是指由法定机构进行的间断或连续地测定代表环境质量的各种标志数据和测量、收集、统计、分析各种资源活动状况的活动内容：环境监测、自然资源监测调查目的：研究性监测、监视性监测、特定目的监测,YanHai 2006,环境监测,环境质量监测和污染源监测环境监测机构（四级监测站）环境监察员环境监测网（三级网）环境监测报告制度,YanHai 2006,自然资源监测调查,土地管理法土地调查统计矿产资源法矿产资源普查和区域地质调查海域使用法海域使用状况监视、监测水法水资源的动态监测和水资源综合科学考察和调查评价森林法森林资源清查和档案制度草原法草原资源调查和草原基本状况的动态监测水土保持法水土保持监测和

12、水土资源调查野生动物保护法野生动物资源调查野生植物保护条例野生植物资源调查,YanHai 2006,3.1.6 环境资源管理系统,环境资源统计环境资源信息的发布与交流环境资源信息化标准体系,YanHai 2006,3.2环境资源规划制度,3.2.1 基本概念环境资源规划是指国家或各地区的环境资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围环境资源的开发、利用、保护和改善活动的目标和行动进行的总体安排。环境资源规划行为环境资源规划成果环境资源规划制度,YanHai 2006,3.2.2 分类,性质：国民经济和社会发展规划、国土规划、环境保护规划、自然资源规划等；内容：总体规划、多项规划和专项规

13、划；时间：长期环境资源规划（10年以上）、中期环境资源规划（5年规划）、短期环境资源规划（年度计划）；制定批准机构：国家规划；部门规划；地方规划；约束力：资讯性规划、指导性规划和指令性规划。,YanHai 2006,3.2.3 国民经济和社会发展规划,1979年环境保护法（试行），“全面规划、合理布局”，“在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排”，“对已经造成的环境污染和其他公害，必须作出规划，有计划有步骤地加以解决”。1989年环境保护法，“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划”。扩大发展的内涵和范围，维护和健全发展的基础，为环境资源保护提供有力保障。,

14、YanHai 2006,3.2.4 国土规划,国土规划是指国家根据社会经济发展总的战略方向和目标以及自然、经济、社会、科学技术等条件，从宏观角度对一个国家或地区较长时期内国土的综合开发、利用、保护和整治所做的总体安排。区域规划流域规划,YanHai 2006,3.2.5 环境保护规划,环境保护规划是指一定时期内的环境保护目标以及实现目标的措施和手段所作的总体安排，目的是发展经济的同时，防治环境污染，保护和改善环境，维护生态平衡。环境保护法第12条，县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批

15、准实施。,YanHai 2006,3.2.6 自然资源规划,自然资源规划是指根据一个国家或地区自然资源的特点和社会经济发展的需求，对一定时期内的自然资源开发、利用、保护、恢复和管理所作的总体安排。土地管理法土地利用总体规划水法水资源规划海域使用管理法海洋功能区化草原法草原保护、建设、利用规划矿产资源法矿产资源的勘查、开发实行统一规划森林法林业长远规划、植树造林规划,YanHai 2006,3.3 环境影响评价制度,3.3.1 概念环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。,YanHai 20

16、06,3.3.2 产生与发展,国外：1969年美国国家环境政策法1969年瑞典环境保护法1974年澳大利亚联邦环境保护法1976年法国自然保护法1993年日本环境基本法1994年台湾环境影响评估法,国内：1979年环境保护法（试行）1989年环境保护法1986年建设项目环境保护管理办法1998年建设项目环境保护管理条例 2002年环境影响评价法（2002年10月28日通过，2003年9月1日起施行）,YanHai 2006,3.3.3 规划环境影响评价（战略环境评价）,国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划

17、，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。专项规划中的指导性规划，按照前者规定进行环境影响评价。,YanHai 2006,国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境

18、影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查；未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。,YanHai 2006,设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在

19、审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。,YanHai 2006,3.3.3 建设项目环境影响评价,国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。,YanHai 2006,2006年5月国家环保总局有关负责人通报无极剧组破坏云南香格里

20、拉碧沽天池生态环境的调查情况。据调查，2004年5月至6月，无极剧组进入云南省香格里拉县碧沽天池进行外景拍摄。该地位于风景名胜区千湖山片区，属于“三江并流”世界自然遗产地。剧组搭建3个临时工棚、1座取名“海棠精舍”的钢筋水泥建筑物，铺设一条长100米、宽4米的沙石路，1座长约100多米、宽2.7米的木桥，1条长约20米、宽4米的栈道。为修建沙石道路、栈道及“海棠精舍”，剧组共毁坏并占用高山草甸及灌木林地500平方米。2005年8月，剧组委托地方有关部门进行场地清理和拆除恢复工作，但因种种原因，直到2006年4月底，清理工作因环保部门介入和媒体曝光才开始进行。按照中华人民共和国环境影响评价法、建

21、设项目环境保护管理条例 和建设项目环境保护分类管理名录，剧组修建的道路、房舍属于建设项目，应提交建设项目环境影响报告表，报送云南省环境保护局实施环境管理。环保总局责成云南省环保局根据国务院建设项目环境保护管理条例第25条规定，对剧组为拍摄活动修建的道路和建筑物造成生态破坏的行为进行处罚，限期责任单位恢复拍摄地的生态植被。,无极破坏生态事件,YanHai 2006,建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影

22、响评价的结论。涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施,YanHai 2006,环保风暴,2005年初，经常被视为“橡皮图章”和“弱势”部门的国家环保总局陡然发力，以严重违反环保法律法规的名义，叫停了30个总投资达1

23、179亿多元的在建项目。1月18日，国家环保总局宣布金沙江溪洛渡水电站等30个违法开工项目停建。这些项目，在环境影响评价报告书未获批准的情况下就已开工建设，有些工程已基本完成，属于典型的未批先建的违法工程。环保总局宣布将对停建项目予以处罚、不定期进行检查和抽查并向社会公布；对直接责任人员，建议有关部门依法给予行政处分。1月24日，环保总局通报，22个违法开工项目已经停建，8个未停工项目中包括三峡总公司承建的3个项目。环保总局还向长江三峡开发工程总公司、内蒙古自治区交通厅等5家企业和单位发出行政处罚事先告知书。2月2日，环保总局再次宣布，剩余的8个违法开工项目已经全部停工整改。,YanHai 2

24、006,建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的

25、，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。,YanHai 2006,建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。,YanHai 2006,3.3.4 环境影响评价中的公众参与,国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。2006年国家环境

26、保护总局环境影响评价公众参与暂行办法专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位

27、报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。,YanHai 2006,圆明园防渗漏工程事件回顾,2004年9月，圆明园开始湖底防渗工程，计划2005年4月中旬完工。2005年3月22日，甘肃省植物学会副理事长张正春到圆明园游玩，发现铺膜后提出质疑。3月31日，防渗工程被国家环保总局叫停，责令依法补办环评审批手续。4月份，圆明园管理处找到北师大所属环评机构，希望对该工程进行环评。4月 13日，环保总局就圆明园湖底防渗工程环境影响问题举行公众听证会。5月份，北师大环评机构提出不愿牵头做该工程环境影响评价。5月10日，环保总局下发关于“圆明园管理处限期补办环评报告”

28、的通知，意味着圆明园必须40天内上交环评报告。5月11日，环保总局副局长潘岳点名批评北师大环评机构惧怕承担责任，导致环评工作延误。5月中旬，清华大学承接环评工作。北师大负责人向环保总局道歉，表示愿积极协助清华大学做好环评工作。6月30日，环保总局受理圆明园管理处提交的圆明园东部湖底防渗工程环境影响评价报告书。7月7日，环保总局同意该报告书结论，要求圆明园防渗工程必须全面整改。,YanHai 2006,3.3.5 环境影响的跟踪评价,对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。环境保护行政主管部门

29、应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，依法追究其法律责任；属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依法追究其法律责任。,YanHai 2006,3.4 三同时制度,3.4.1 概念和意义一切对环境有影响的建设项目，必须依法执行环境保护设施与主体设施同时设计、同时施工和同时投产使用的制度。三同时制度是防治新污染和生态破坏产生的有效措施，是加强建设项目环境管理的重要手段。环境影响评价是决策阶段，三同

30、时是实施阶段，作为整体贯彻“预防为主”原则。,YanHai 2006,3.4.2 产生与发展,1972年国务院批转国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告1973年国务院关于保护和改善环境的若干规定（试行）1979年环境保护法（试行）1989年环境保护法1998年国务院建设项目环境保护条例,YanHai 2006,3.4.3 基本内容,凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。同时设计：建设项目的初步设计，应当按照环保设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实环保的措施以及环保设施投资概算。同时施工

31、：在项目施工中将环保方案付诸实施。同时投产使用：建设项目主体工程需要试运转的，其配套环境保护设施必须与主体工程同时投入试运营；建设项目竣工后，应当将主体工程与环境保护设施同时验收；建设项目只要在配套的环境保护设施经验收合格后，才能投入生产和使用环保设施必须正常运转，不能擅自搁置和拆除。,YanHai 2006,3.4.4 管理机构,各级环境保护主管部门：负责初步设计中环保篇章的审查及建设施工的检查；负责环保设施的竣工验收；负责环保设施运转和使用情况的监督检查。建设项目的主管部门：负责初步设计中环保篇章和环保设施竣工验收的预审；监督建设项目设计与施工中的环保措施的落实；监督项目竣工后环保设施的正

32、常运转。,YanHai 2006,3.4.5 法律责任,试生产建设项目配套建设的环境保护设施未与主体工程同时投入试运行的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。建设项目投入试生产 超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的，由 审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期办理环境 保护设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体

33、工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。,YanHai 2006,2005年10月国家环保总局紧急叫停4个违反环保“三同时”制度的建设项目,YanHai 2006,3.5 环境资源许可制度,3.5.1 概念和分类环境资源许可是指国家有关环境资源管理机关，根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予从事某项对环境资源有影响的活动的行为。防止环境污染许可证防止环境资源破坏许可证综合环境保护许可证,YanHai 2006,3.5.2 意义,2003年行政许可法第12条，直接

34、涉及生态环境保护等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。利用经济激励手段，调动开发利用者保护和恢复环境资源的积极性，保证环境资源的合理利用和持续发展。是实现我国环境管理战略思想从末端控制到全过程控制、由单一的浓度控制到浓度与总量双轨控制、由分散治理向集中控制三个转变的具体手段。有利于群众参与环境资源管理，特别是对损害环境资源的活动的监督。,YanHai 2006,3.5.3 程序,YanHai 2006,3.5.4 排污权交易,排污权交易，指在实施污染物总量控制的场合，通过颁发排污许可证的方式分配排污指标，并允

35、许指标在市场上交易的制度。传统的治理责任分配方式为命令控制式。由于企业之间的激烈竞争以及环境污染的外部不经济性，企业虽然对自己的情况了如指掌，却缺乏治理动机，因为这必然会增加成本，削弱自己在市场中的竞争力。相反他们为减少治污费用，会想方设法超标排污或逃避治理责任，使管理机构在花费大量人力物力的同时，环境质量依然没有得到好转。而排污权交易市场的建立改变了这种局面，工厂控制污染的费用差别很大，如果排污指标可以通过市场来转让，那些治理污染费用低的工厂，就愿意通过治理，大幅度地减少排污，然后通过卖出多余部分而获利。,YanHai 2006,20 世纪70 年代美国国家环保署将排污权交易政策用于大气污染

36、源及河流污染源管理，并逐步建立起以气泡（bubble）、补偿（offset）、银行（banking）和容量节余（netting）为核心内容的一整套排污权交易体系，在实践中取得了较好的经济环境效益。2001年国家环保总局与美国环保协会在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州七省市以及中国华能集团公司开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的研究项目”，即著名的“”项目，由此拉开排污权交易在中国推广的序幕。,YanHai 2006,我国首例跨行政区域SO2排污权交易,2003年夏，一股罕见的热浪席卷我国南方地区，空调等降温设施的大量使用，使得城市的电力供应紧张，江苏、上海等省市在电

37、力紧缺的情况下不得不一度拉闸限电。江苏太仓港环保发电有限公司就是因苏州市电力需求缺口较大而兴建的重点发电工程。由于公司需要扩建发电供热机组，每年将增加2000吨SO2排放量，虽然建立SO2的脱硫装置，仍然有1700吨SO2排放量指标的缺口。而南京的下关发电厂由于引进先进的芬兰治理技术，使每年排放的SO2实际量比环保部门核定的排污总量指标减少3000吨。一个因扩建将造成排污量突破许可指标的上限，一个因脱硫成功而实现了排污量指标剩余，经江苏省环保厅牵线，两家企业经过几轮协商，最终达成了SO2排污权的异地交易。按照协议，从2003年7月至2005年7月，太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂购买1

38、700吨的SO2排污权指标，并以每公斤1元的价格，向下关发电厂支付170万元的交易费用。双方还商定到2006年之后，将根据市场行情重新决定交易价格。,YanHai 2006,3.6 环境资源税费制度概念和分类,环境资源税：是指税务部门依法向开发利用环境资源的单位或个人强制无偿地征收的一定财产，是国家取得财政收入的重要手段。环境资源费：是指环境资源管理部门依法向开发利用环境资源的单位或个人征收的一定费用。,环境税费：是指对排放污染物占用环境容量、污染环境或者生产、销售和使用有害环境产品的单位或个人依法征收的税和费。资源税费：是指对开发利用自然资源的单位或个人征收的税和费。,YanHai 2006

39、,3.6.2 原理和实践,外部性是指在没有市场交换的情况下，一个生产单位的生产行为（或消费者的消费行为）影响了其他生产单位（或消费者）的生产过程（或生活标准），即是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果。其中，对受影响者有利的外部影响被称为外部经济，或称为正外部性，对受影响者不利的外部影响被称为外部不经济，或称为负外部性。环境外部不经济性内部化，就是使生产者或消费者产生的外部成本，进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”。福利经济学之父庇古认为，存在外部不经济效应时，政府应向企业征税就可以实现外部效应的内部化，这种政策建议被称为“庇古税”

40、。1972年OECD的PPP原则1988年瑞典世界第一个生态税,YanHai 2006,3.6.3 征收环境资源税制度,绿色税制：各种环境资源税；原有税种采取有利于环境资源保护的调整。我国环境资源税，狭义上是指矿产资源税，广义上包括城市建设维护税、车船使用税、土地使用税、耕地占用税、土地增殖税等。,YanHai 2006,资源税暂行条例,纳税人：在我国境内开采矿产品或者生产盐的单位和个人。纳税范围：原油、天 然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。税目和税额：税收减免：开采原油过程中用于加热、修井的原油，免税；纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等

41、原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税；国务院规定的其他减税、免税项目。,YanHai 2006,3.6.4 征收环境资源费制度,2003年国务院排污费征收使用管理条例征收对象直接向环境排放污染物的单位和个体工商户区分：排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费。,YanHai 2006,类型,依照大气污染防治法、海洋环境保护法的规定，向大气、海洋排放污染物的，

42、按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。依照水污染防治法的规定，向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。依照固体废物污染环境防治法的规定，没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所，或者工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的，按照排放污染物的种类、数量缴纳危险废物排污费。依照环境噪声污染防治法的规定，产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的，按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。,YanHai

43、 2006,法律效力排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。排污费的征收责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门，应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。排污费数额确定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，到指定的商业银行缴纳排污费。商业银行应当按照规定的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库。,YanHai 2006,排污费的减免缓,排污者因不可抗力遭受重大经济损失的，可以申请减半缴纳排污费或者

44、免缴排污费。排污者因未及时采取有效措施，造成环境污染的，不得申请减半缴纳排污费或者免缴排污费。排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的，自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费；环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内，作出书面决定；期满未作出决定的，视为同意。排污费的缓缴期限最长不超过3个月。批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单由受理申请的环境保护行政主管部门会同同级财政部门、价格主管部门予以公告，公告应当注明批准减缴、免缴、缓缴排污费的主要理由。,YanHai 2006,排污费的使用,排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行

45、管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：重点污染源防治；区域性污染防治；污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；国务院规定的其他污染防治项目。,YanHai 2006,3.7 清洁生产制度,3.7.1 概念、意义和内容清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。（2002年清洁生产促进法第2条）“末端治理”控制考虑对环境资源的影响时，把注意力集中在污染物产生之后如何处理，以减少对环境的危害；“清洁

46、生产”要求把污染物消除在其生产之前，将污染预防上溯到源头和扩展到生产过程及消费环节，彻底改变过去被动、滞后的污染控制策略。清洁的能源清洁的生产过程清洁的产品,YanHai 2006,3.7.2 清洁生产管理体制,国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。国务院环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府负责领导本行政区域内的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府环境保护、计划、科学技术、农业、建设

47、、水利和质量技术监督等行政主管部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作。,YanHai 2006,3.7.3 清洁生产的推行,将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划。制定有利于实施清洁生产的财政税收政策。制定有利于实施清洁生产的产业政策、技术开发和推广政策。制定清洁生产的推行规划。合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。组织和支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系，向社会提供有关清洁生产方法和技术、可再生利用的废物供求以及清洁生产政策等方面的信息

48、和服务。定期发布清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录。组织编制有关行业或者地区的清洁生产指南和技术手册，指导实施清洁生产。制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。根据需要批准设立节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志，并按照国家规定制定相应标准。指导和支持清洁生产技术和有利于环境与资源保护的产品的研究、开发以及清洁生产技术的示范和推广工作。将清洁生产技术和管理课程纳入有关高等教育、职业教育和技术培训体系。组织开展清洁生产的宣传和培训，提高国家工作人员、企业经营管理者和公众的清洁生产意识，培养清洁生产管理和技术人员。优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与

49、资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。,YanHai 2006,3.7.4 清洁生产的实施,新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价，对原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。企业在进行技术改造过程中，应当采取以下清洁生产措施：采用无毒、无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害严重的原料；采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备；对生产过程中产生的废物、废水和余热

50、等进行综合利用或者循环使用；采用能够达到国家或者地方规定的污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的污染防治技术。产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。,YanHai 2006,生产大型机电设备、机动运输工具以及国务院经济贸易行政主管部门指定的其他产品的企业，应当按照国务院标准化行政主管部门或者其授权机构制定的技术规范，在产品的主体构件上注明材料成分的标准牌号。农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品