国有银行改革：市场化与金融控制.ppt

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1、国有银行改革：市场化与金融控制的两难困局,一种难以解释的现象：,国有银行体系的营成本长期居高不下，据估计要比其他发展中国家平均高出4倍以上；持有存款准备金的成本自1999年以来持续增加，法定存款准备金率从6%的低谷升至14.5%（2007年12月25日），再到2011年6月21.5%的历史最高水平。国有银行体系的不良贷款比率曾经长期徘徊在25%40%之间，仅此一项就被认为需要33%66%的利差。人们长期以来一直为国有银行能够在运营成本与坏账比例极高的情况下仍能保持盈利感到困惑不解，从而在理论上形成了一个所谓的“国有银行盈利谜团”。,2004年新一轮市场化改革以来国有银行的“巨额盈利之谜”进行合

2、理解释。从总体上看，伴随资产与信贷的快速扩张，国有银行体系账面利润的增长十分惊人。中国人民银行的一项研究结果表明，在20012006年间，四大国有银行（包括中国农业银行）税前利润的复合增长率高达53.82。在国内前50家银行的税前利润总额中，四大国有银行所占比例从2003年的40陡然提升到2004年的75，2005年一度接近80的高位，2006年仍保持在75.32的水平。另据统计20012006年，五大国有银行平均净利润的年均增长率高达121.57；截至2007年6月，已经上市的国家绝对控股国有银行（包括交通银行）的净利润平均增长依然接近50。这种结果的确让人惊叹不已，在既有的制度框架中，看似

3、低效配置的国有银行资产竟然能够“挤出”如此丰厚的利润.,中国国有银行改革：市场化的历程1984年“拨改贷”政策，国有银行体制所提供的强有力金融支持，中国经济已经走过了将近20年的高速增长历程。作为支持改革的部分成本，在国有银行的账面上，积累了一笔数额不小的所谓“不良贷款”。,1993年开始，经历了20世纪80年代末期的短暂徘徊和90年代初期的快速“反弹”之后，最终进入了一个重要的盘整时期。这一年，货币化比率（M2/GDP）首次闯过1.0的关口，通货膨胀率达到21.7%这样一个前所未有的高水平。金融支持型经济增长可能触碰到了社会经济能够承受的某种“界限”。在1993年，为了实现13.5%的GDP

4、增长，国内信贷急速扩张了将近60，而当时的国有银行信贷规模独占国内信贷市场80以上的份额。尽快切断上述刚性依赖关系从而遏制国有银行体系的信贷扩张冲动就成为政策调整的当务之急。,1993年11月，在一项关于未来经济体制改革的决定中，决策者首次提出要将多年来由国有专业银行集于一身的政策性业务和商业性业务加以分离。作为对该政策主张的落实，1994年，成立了三家政策性银行。目的：四家国有专业银行可以 脱离原有的“刚性依赖”逻辑，其信贷行为转而遵循市场规则，进而形成自我约束机制。短期绩效初步表明，决策者对国有银行体系的政策性业务做出了过低的估价。这种业务所涵盖的范围并不仅仅局限于已经分离出去的诸如长期信

5、贷、农产品产销融资以及进出口金融等领域，从广义上讲，几乎整个国有经济都是政策性金融的“照顾对象”。而且，国有银行与国有经济的信贷牵涉是如此之深，如若鲁莽行事，恐会伤及渐进改革过程经济增长的基本支持机制，由此形成的外部性还将进一步危及社会稳定。,国家打算通过此次政策调整将原来的金融合约“一分为二”。也就是说，国家准备了两份金融合约，一份是与政策性银行有关的完全风险承诺合约，另一份是与原有国有银行有关的部分风险承诺合约。这两份合约一经签订，就意味着国家将原来给予四大国有银行的完全风险承诺“转移”给了新成立的政策性银行，而与原有的国有银行只维持有限的风险承诺。当然，后者仍然是一种过渡型合约，因为按照

6、国家的设想，随着金融体制改革的推进，风险承诺将逐步从四大国有银行完全“退出”。到那时，国有银行的市场化改革也就告一段落。随即将注意力放在梳理地方因素、国有企业与国有银行分支机构之间纠缠多年的复杂关系从而重建中央政府的金融控制权威上面。,1995年上半年，两部重要的银行法规相继出台。调整国有银行机构设置以及上收地方分支银行未经总行授权自行进行信贷活动的权力，削弱 地方政府对国有银行信贷过程的影响力。贷差规模在1995年陡然下降到1252.59亿元，1996年竟然“破天荒”地出现了1132.45亿元的存差，这种现象在建国以来尚属首次。相应地，通货膨胀率也由1994年的21.7%下降到1995年的1

7、4.8%，1996年的6.1%。当时国家针对国有银行体系改革的基本思路逐步变得清晰起来，即一方面通过进一步制度调整强化中央政府的金融权威，以便清除地方行为等非经济因素对随后展开的市场化改革的干扰；另一方面在国有银行内部逐步确立信贷约束机制，以实现国有银行市场化转型。,不过，国家在风险承诺转移方面的收获却十分有限，几近无功而返。问题恰好在于，政策性贷款的实际转移比例要比预想的低出许多。到1998年初，政策性银行的贷款仅占四大国有银行贷款的6%，而据粗略统计，在四大国有银行的总贷款中，政策性贷款的比例一度高达35.25%。这意味着，在新的金融合约签订之后，四大国有银行与国有经济的政策性金融联系并未

8、松弛。这一结果多少有些出乎国家的意料，但却在国有银行体系的预想之中。国有银行体系在此次金融合约调整中还获取了巨大的额外收益在卸掉了部分政策性贷款责任之后，国有银行自身的相对信贷自主权有了提升；同时，由于大部分政策性贷款义务并未退出，因此国家依然被迫保持着对国有银行的风险承诺。,由于在此轮金融合约调整中，国家未能在有效削弱地方等因素干扰的条件下同步实现风险承诺的转移，导致了国有银行市场化改革对金融控制的“内生需求”。从此，风险承诺与金融控制很快呈现相互胶着的状态，而兼顾市场化与金融控制抑或推进有控制的国有银行市场化也就被迫成为国家的基本政策诉求。据保守估计，四大国有银行当时无法履行的贷款比例高达

9、20%25%，而净资本充足率在1995年一度仅为-7.39%。1997年特别要求国有银行在随后的7年里，每年将无法履行的贷款减少2%3%。东南亚金融危机，极大地加速了国有银行改革政策调整的节奏。,1998年，通过发行2700亿元特别国债筹措的资金被计入国有银行的“负债账户”，这是改革以来国家首次为国有银行补充资本金。紧接着，1999年国家采取了更为大胆的改革行动，通过对口成立的四家资产管理公司陆续接收了从四大国有银行剥离出来的近1.4万亿元的问题贷款，国有银行的“资产账户”为之一变。当时，在20世纪即将结束的最后几个月里，似乎很少有人怀疑，四大国有银行从此便可“轻装上阵”，顺利踏上市场化改革的

10、成功之路。1998年，通过发行2700亿元特别国债筹措的资金被计入国有银行的“负债账户”，这是改革以来国家首次为国有银行补充资本金。,紧接着，1999年国家采取了更为大胆的改革行动，通过对口成立的四家资产管理公司陆续接收了从四大国有银行剥离出来的近1.4万亿元的问题贷款，国有银行的“资产账户”为之一变。当时，在20世纪即将结束的最后几个月里，似乎很少有人怀疑，四大国有银行从此便可“轻装上阵”，顺利踏上市场化改革的成功之路。不幸的是，人们的乐观期望有些为时过早。问题的要害仍然在于，在此番改革中，前述金融合约所包含的风险承诺能否得到妥善处置。与之前的简单“转移”方式不同，在此次金融合约的调整中，国

11、家尝试通过“赎回”的方式来与国有银行体系彻底“清算”风险承诺问题。决策者不无天真地认为，只要将原有因政策性原因造成的问题贷款剥离出来，同时再给些资本金补偿，国家便可“买断”此前的风险承诺。从今往后，如果出现新的问题贷款和资本金侵损，则与国家无关，而概由国有银行自己负责。,理论上讲，这的确不失为一种便捷的政策路径。不过，进一步的问题在于，在没有其他承担更大金融责任的出资人出现的情况下，国家通过“独立身份”注资来“赎回”风险承诺的行动注定是无效的。原因很简单，不管国家给国有银行注入多少资本金，国家依然是唯一的出资人，也就必须继续履行完全风险承诺。最终，风险承诺实际处于赎而不回的尴尬境地，而国有银行

12、则等于从国家那里获得了一次免费的无风险融资。既然如此，国有银行不良贷款的增长注定依然故我，刚刚修复的资本结构转眼之间又会变得破损不堪。问题的复杂性在于，无论是剥离问题贷款还是重新注资，都无法有效改变国有银行“轻率”信贷行为赖以产生的制度基础。就国家而言，原有金融合约中始终潜存着一个“可置信威胁”，那就是存款人可能的挤兑行为。,国家显然十分清楚其中的轻重利害，因此从一开始就拿出了最有分量的保证，那就是以国家声誉为代价为国有银行的债权人（存款人）提供流动性保险。从此，国家声誉就被牢牢地凝结在了国有银行的资本结构之中。国家声誉是一种无形资本，不存在明确的成本收益边界，这种资本一旦注入银行体系，则会立

13、刻形成所谓的“软预算约束”，这意味着国家从此要对银行体系承担无限责任。已经给出的完全风险承诺与巨额的金融剩余需求，在国有银行体系长期相互纠缠，最终形成一个巨大的改革“死结”。,国家仍未放弃赎回无形资本的努力。2003年12月底，在中国履行加入WTO过渡期金融开放承诺的关键时刻，国家悄然拿出450亿美元（外汇储备）为国有银行体系中的中国银行和中国建设银行再次注资2005年4月，另外一笔高达300亿美元的巨额资金进入中国工商银行的资本金序列，与此同时，2460亿元的不良贷款由这间银行转移到一个“共管账户”。这是经济改革以来国家在金融领域施行的最为“昂贵”的一组制度调整，但最值得关注的是，在紧随其后

14、的政策操作中，国家对赎回方式做了重大调整，即开始寻找“其他出资人”。国家的改革逻辑是通过引入非国有性质的出资人改变国有银行单一资本结构，以出资人的多元化削减国家的风险承诺，最终促使无形资本的有效赎回。,不少人认为，国有股份背负着如此巨大的风险承诺（还有数额不小的问题贷款），大多数潜在的理性出资人恐怕会选择“敬而远之”。实际情形则出人意料。自2004年8月交通银行引入汇丰银行等投资者，到2005年末，短短一年多的时间，中国建设银行、中国银行和中国工商银行先后向美洲银行、苏格兰皇家银行、美国高盛集团等国内外投资者成功出让比例不等的“国有股份”。在随后的一年时间里，这几家国有银行又陆续成为上市公司，

15、其中中国工商银行还一度创造了全球IPO 的新记录。国有银行股份的最诱人之处仍然在于其资本结构中所特有的国家声誉这个“无形资本”。,可以设想，就在巨额有形资本陆续进入国有银行账户的同时，国有银行和“其他出资人”一定在暗自庆幸自己又获得了一笔免费资本。进一步地，既然无形资本继续“滞留”于国有银行，那就意味着国家先前做出的风险救助承诺依然有效，从而国家也就不能贸然放弃对国有银行的金融控制。不出所料，经过短暂的政策徘徊，2006年初，金融改革最高决策层最终不得不明确宣示国家对国有银行拥有“绝对控股权”，从而默认了历时将近10年赎回无形资本改革努力的无果而终.,由于国家在提供大量有形资本的同时并未等额赎

16、回原有的无形资本，结果就在国有银行的资本（负债）账户上形成了一种奇特的“双重资本”格局。结果，一种可能导致金融资源长期低效配置后果的信贷机制被人们精心包裹于极富现代商业银行制度色彩的绚烂外壳之中。这样，当改革中必将获得越来越多金融权力的国有银行不能同时感受到与之对称的责任和压力时，轻率的信贷决策和粗疏的管理流程将在所难免。特别是，国有银行经理层及其“其他出资人”在此过程中会想方设法套取银行红利，从而迅速侵噬“有形资本”，最后将资本“窟窿”甚至一具商业银行“空壳”甩给国家这个握有绝对控股权的初始出资人.,若循着本文讨论的逻辑，要让国有银行的市场化改革走出两难困局，其要害并不在于通过人为方式追求资本充足率的短期提升和不良贷款率的快速下降，而在于重建国有银行市场化的基本条件。具体来说，需要着眼于以下两个方面，一是减少居民存款对于无形资本的依赖(对于第一个方面，构建无形资本的替代性制度安排,如建立存款保险制度和推进居民金融资产多样化)，二是降低国有银行体系针对国有经济的信贷比例(逐步削减国家直接控制的国有企业的数量当为题中应有之义),