集体建设用地流转.ppt

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1、“集体建设用地流转”专题,集体建设用地的前世今生流转背后的原因法律政策关于流转的争论与变革,Content,农村集体土地,农用地,集体建设用地,宅基地,乡镇企业用地,公共设施和公益事业用地,：是指乡(镇)村各级农民集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村集体建设用地的使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村集体建设用地使用权，通过租赁、土地使用权作价入股等方式，有偿让与或转让给单位和个人使用的行为。,宅基地乡镇企业用地农村公共设施和公益事业用地,（1）“大”，即土地占用数量过大 主要是乡镇企业、农民个人建房占用土地面积过大，造成了土地的大量浪费。乡镇企业盲目铺摊子，圈

2、而不建。农民住宅大院子，一户多宅、空宅闲置的现象较严重。如山东省文登市2006年的统计，从1996年到2006年，一户多宅户数从6442户增加到9242户；全市“空心村”率达9.7%;宅基地超占面积累计758.4亩。,集体建设用地数量不断扩张,据国土资源部统计，目前我国农村存量集体建设用地有2.7亿亩，相当于5倍的城市建设用地。据统计，2005年全国农村居民点规模达到2.49亿亩，占建设用地总规模一半以上，远远超出城镇用规模。珠三角农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上。佛山市南海区接近50%,东莞市在40%以上,而深圳宝安区,比例高达80%。国土资源部规划司数据显示，19962007

3、年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。以浙江为例，1996年，浙江城市化水平32.8%，农村居民点面积35.7万公顷，人均用地122平方米；至2000年浙江城市化水平上升到49%，农村居民点面积上升到36.1万公顷，人均用地达到147平方米；2006年浙江城市化水平上升到56%，农村居民点面积进一步上升到36.9万公顷，人均用地高达165平方米。,（2）“散”，即布局零乱分散 这主要表现在农民个人建房无统一的规划，乡镇村企业用地无统一规划，布局分散。,根据浙江省平湖市的调查，全市自然村落达2340个，

4、平均每个自然村居住人数不足150人。其中自然村30户以下占49%，31至50户的占32%，50至100户的占15%，101户及以上的占4%。目前村企业用地也没有经过规划，散落在村庄周围，也不能形成集聚效益。,（3）“低”，即土地利用效率低,有些乡镇企业规模过大，还有的乡镇企业不经过充分论证就盲目上马，造成了厂房闲置和土地的荒芜，也不能形成集聚效益。,（4）“多”，即违法用地多,主要是农村中一些干部、群众的土地法制意识比较淡薄，干部越权批地，群众少批多用，抢占现象严重。,案例：河南省郑州市“五洲市场”违法建设案例,（1）集体建设用地流转现象普遍存在,根据国土资源部的调查，截止2001年6月底，深

5、圳市宝安区已建成的工业用地中有85.5%是集体建设用地。东莞市石褐镇的10平方公里建成区中，集体建设用地占2/3。苏州市已有一半以上的集体建设用地进人市场流转，涉及土地面积超过10万亩(国土资源部土地利用司调研组,2002)。2006年，广东省集体建设用地流转宗数约2100宗，面积达23250亩。从2003年1月1日至2008年8月31日，顺德区共办理流转1242宗，流转面积7939亩。2007年2008年，常德市已出租村办学校、村委办公楼及破产乡(村)办企业用地9500多亩。,（2）流转形式多种多样,目前，集体建设用地使用权流转形式涵盖了出让、一次性转让、出租、联营等多种形式，以出租为主，其

6、次是出让和一次性转让。例如，在北京市集体产业用地总量中，出租形式占到流转总量的90%以上。河南省新野县2007年流转面积约有4650亩，其中租赁大约3000亩和转让约1650亩。,（3）流转后主要作为生产经营性用地 集体建设用地流转后的用途主要为工业用地和商业服务业用地，在调研中我们也发现集体建设用地流转后用于房地产开发的案例。另外，流转后的用途在地域之间稍有差异，在经济发达地区主要用于乡镇企业用地和工业用地，经济欠发达地区更多的是用于住宅用地。,（4）流转收入已成为集体和农民的重要收入来源,北京市昌平区北七家镇郑各庄村，1998年在落实30年承包政策的同时推行股份制，农民把土地承包经营权以入

7、股的方式交回集体，集体又将土地委托给村办企业宏福集团经营，成立了宏富创业园。园区规模1600亩，已吸引了24家企业入园，全部采取出租的形式，每年每亩5000-10000元租金。截至2005年底，村经济总收入实现7.6亿元，人均纯收入1.78万元。同时，北七家镇充分发挥土地流转的优势，大力发展教育、商业及休闲等配套产业，办学校，兴办了集餐饮、住宿、洗浴、娱乐为一体的旅游休闲项目。,（5）流转的主体多元化,流转的主体以乡镇政府和村集体经济组织为主。其中以村集体经济组织为主的土地流转宗数较多，但规模较小，每宗流转面积在几十亩到数百亩左右；以乡镇政府为流转主体次之，往往能集中较多的土地，统一建设乡镇工

8、业园区，每宗占地多数在千亩以上。,农村集体建设用地审批和收回方面的制度,（1）农村集体建设用地的使用范围 按照土地管理法第43条规定，有3种情况均可以使用农民集体所有的建设用地。-兴办乡镇、村企业使用本集体的土地。乡(镇)办企业、村办企业、村民组办企业、个人办企业均可使用所在农民集体组织的土地，而不允许使用其他集体所有的土地。但是农民集体组织用本集体所有土地与其他单位或个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，视为使用本农民集体所有土地，是允许的。-村民建住宅使用集体的土地。农村集体居民，经过批准回原籍落户的职工，退伍军人、离、退休干部以及回家定居的华侨，港澳台同胞住宅建设可以使用集体的

9、土地。,一般情况下，城镇居民使用农民集体土地，或农民建住宅使用其他集体所有的土地是不允许的。-乡(镇)村公共没施和公益事业建设使用农民集体的土地。包括农村道路、水利设施、学校、通讯、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委会办公室，不管是使用本集体所有的土地，还是其他集体的土地都是允许的。主要考虑一些道路、水利设施及学校等，在本集体土地内无法安排，需要使用其他村民小组土地的实际悄 况。因此，法律不能限制此类项目使用非本集体的土地。,（2）农村集体建设用地使用的原则 乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和农村村民建住宅，使用农民集体所有的建设用地都必须遵循以下原则：必须是乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公

10、益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设项目，方可使用农村集体建设用地。必须符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。乡（镇）土地利用规划是集镇、村庄建设用地的最高原则，一切建设都必须服从，对没有农用地计划指标或超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。,必须依法取得县级以上人民政府批准。不论是乡镇企业、公共设施、公益事业还是农民宅基地都必须依法取得批准。否则都被视为是非法占地，必须依法处理。如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续。建设占地与农村土地整理挂钩，严格控制占用耕地。原则上，农村建设用地的规模不得再扩大，如需扩大规模或占用耕地，必须对农村土地进行整理，增加耕地有

11、效面积。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建筑，但是符合土地利用总体规划并依法取得建没用地的企业，因破产、兼片等情形致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。,（3）收回集体土地使用权的条件 根据土地管理法第65条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经批准，可以收回土地使用权：为乡村公共设施和公益事业建设，需要使用的土地不按照批准的用途使用的土地 例如，农村居民利用政府批准的宅基地建设砖厂烧砖，单位或者个人将批准用于建设乡（镇）企业的土地用于建造住宅，将政府批准的建设用地非法出租转让等等。因撤消、迁移等原因而停止使用的土地,集体建设用地流转法律规定,集体

12、建设用地流转政策规定,现行法律政策规定,我国目前的法律对集体建设用地的流转限制是比较严格的。事实上，集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建住房，却不允许出让、转让或出租，这意味着集体建设用地在法律上是禁止流转的。,两种情况例外：农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。,集体建设用地流转的试点和实践,1999年，国土资源部法规司司长甘藏春在芜湖调研时谈到：“集体建设用地的问题是堵不住的，只有用疏的方法”。,芜湖市从1999年11月先期开展集体建设用地使用权

13、流转试点；2002年10月23日，安徽省人民政府出台了安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法；2001年，国土资源部又增加江苏省苏州市、河南省安阳市、浙江省湖州市、广东省佛山市顺德区和南海区等地作为集体建设用地流转的试点。2004年10月，国务院下发关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号），明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；2005年5月，广东省政府在全国率先出台广东省集体建设用地使用权流转管理办法，承认了集体建设用地流转的合法地位，并对集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押作出了明确的规定。,集体建设用地

14、流转的试点和实践,天津宅基地换房重庆的“地票”南京农房抵押,隐性流转、私下流转大量存在，交易秩序混乱流转收益低，存在集体土地资产流失现象纠纷多，流转各方权益得不到保护耕地保护受到严重威胁,问题,(1)隐性流转、私下流转大量存在,2007年9月至2008年1月国土资源部曾组织开展了全国土地执法“百日行动”活动，结果发现，实际中的土地违法违规形式多样，包括“化整为零式、以租代征式、强制抛荒式、征少占多式、征此占彼式、规划变性式、旧址改造式、招商引资式、先占后批式、联合开发式”十种形式。这次执法活动共清查出“以租代征”案件1.87万件。,(2)流转收益低，集体土地资产流失,第一类是村集体经济组织利用

15、集体预留的机动地或原有的乡镇企业用地进行流转，不涉及农民土地承包权；第二类是村集体经济组织与农民签订协议，将农民承包的土地收回后进行流转；第三类是以乡镇政府为主体进行土地流转，一般由乡镇政府先与村集体经济组织签订协议，将土地集中，统一进行开发和流转，村集体经济组织再与农民签订协议。从集体建设用地流转的主体看，以村集体经济组织为主的土地流转宗数较多，但规模较小，每宗流转面积在几十亩到数百亩左右。,(3)纠纷多，各方权益得不到保障,根据国土资源年鉴的统计，1999-2002年，本立案年的土地利用违法案件达1256117件，其中，个人违法用地案件占75.8%，企事业单位违法用地案件占14.8%，村（

16、组）集体违法用地案件占6.1%，省及以下政府违法用地的案件占3.3%。违法主体范围也在不断扩大，有农村集体，有农民、居民个人，有国家的厂矿企业、党政军机关、各类事业单位，有外资，有私营企业，有各级政府部门。,(4)耕地保护受到冲击，威胁粮食安全,根据国土资源部统计资料显示，1996-2003年耕地减少的总量中，建设占用耕地占耕地减少总量的14%，2004年这一比例上升到22.63%，2006年达到38.4%，2007年占到了79.6%。江苏省苏州市城乡结合部耕地全部转为建设用地的“无地队”达58个，加上下属县市，“无地队”多达200多个,经济发展建设用地供求矛盾土地制度安排和执行实践倒逼,原因

17、,(1)经济发展,2000-2008年城市土地价格水平,(2)建设用地供求矛盾,根据调查，一些省份五年用完了10年的计划指标，有的省份2000年就用完了2010年的指标。从19972010年，中央给东部某省农地转为建设用地指标100万亩，而20002004年该省每年平均使用建设用地50万亩，最高达70万亩。西部某省会城市的农地转用和建设用地指标是13.5万亩，到2003年已经用去了17.13万亩。城市快速膨胀和国有建设用地供给的严重不足。,(3)现行土地制度和管理存在缺陷,制度法规不完善,中央与地方政府目标不完全一致,监督激励不够,市场作用和供需利益的驱动,集体建设用地利用和管理问题产生的原因

18、,全民节地和保护耕地意识薄弱,(4)实践的倒逼,-灰市泛滥。全国违法供地数量已经占到了依法审批用地的1/10。根据北京市的典型调查，目前郊区各乡镇集体建设用地流转面积占农村产业用地总面积的比重在80%左右,农村集体建设用地的数量已经接近于全市建设用地总量的50%-地方政府政策创新。,周其仁VS光明观察,社会争论的热点问题,改革思路,城乡建设用地需求,集约节约利用,市场媒介,规划和计划,构建统筹管理的格局,改革思路,统一流转管理,建立城乡建设用地统一市场。实现国有土地和集体土地两种产权、一个市场、统一管理。实现同地同价。建立集体建设用地价格体系。仿照国有土地市场建立集体建设用地价格体系，实现两个体系有效衔接。为集体建设用地交易提供依据。,统一流转管理,建立集体建设用地供应体系。明确集体建设用地流转条件、方式、数量，同城市土地储备制度以及土地征用制度有效衔接。建立集体建设用地流转收益分配体系。依法明确流转主体关系，做到收益的合理公平分配，体现土地权利分配。,相关配套制度改革,产权制度改革征地制度改革收益分配制度改革行政制度创新社会保障制度财税金融制度,谢 谢！,