经济效益审计第四讲公共组织绩效审计.ppt

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1、电 子 讲 稿,南京审计学院 审计系,制作人：陈希晖,公安部门平衡计分卡,客户,公安部门平衡计分卡,公安部门平衡计分卡,公安部门平衡计分卡,财务,第四讲绩效审计,背景,（一）悉尼总声明1986年 最高审计机关的两大任务,西方发达国家已达到70%-80%，美国85%,合规性审计,绩效审计,财务审计,合法性审计,（二）审计署五年规划（2003-2007）效益审计（单位、项目、投资绩效审计）要上升到50%左右，目前?%新五年规划(2006-2010)“每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,？发展不平衡；？中国产生落后民主发展的阶段,杨时展

2、：民主发展的三个阶段,启蒙时期，人民只要求“取之于民”至于如何花费不过问,一切“取之于民”的必须“用之于民”不按人民意志使用，人民可追究政府的政治责任,一切“取之于民”的必须经济 有效地“用之于民”，若未能有效地“用之于民”，人民可追究政府的政治责任。,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,1.关于公共资源责任问题,广义：包括森林、土地、矿山、海洋等生态资源和公共资金,狭义：国有资产及财政预算资金;与绩效审计关系密切,公共资源同样存在两权分离,公共资源,所有权：人民（现代政府体制下）,管理使用支配权：政府机关、事业单位,代表：民选立法机构,（1）公共资源,第四讲绩效

3、审计,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,1.关于公共资源责任问题,公共资源责任：与两权分离密切相关,是受托经济责任的特殊形式,公共资源责任,财务责任：使用中保证资源安全完整,管理责任：通过有效控制实现管理目标,报告责任：定期向所有者报告资源使用情况,（2）公共资源责任,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,1.关于公共资源责任问题,政府和事业单位管理和组织行为不当，引起公共资源发生三种不利影响,风险,损失、浪费,无效使用,不恰当报告,（3）公共资源责任风险,公共资源责任没有很好履行,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,1

4、.关于公共资源责任问题,两种方法,全民检查,所有者授权某检查机构检查后向民选立法机构报告,该检查机构就是具有专业能力和执业标准的审计机关从而产生政府绩效审计,（4）公共资源责任的检查,降低交易成本,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,2.绩效审计产生和发展的过程,纳税规模扩大，纳税人有点“心疼”,预算制度改革：滚动预算发展到零基预算,零基预算与上年预算脱钩，需提出花多少，达到审计目标。,（1）二战后产生,民主意识的增强：社会发展的客观规律,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,2.绩效审计产生和发展的过程,政府：竭力反对，“要将自己放在

5、被审人的位置,议会：一般是拥护，否则其资格将取消,最高审计机关国际组织：半民间机构，有一定的权威性,（2）产生后的不同态度,两者争论数十年，到1986年有了阶段性成果,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（一）产生和发展的客观基础,2.绩效审计产生和发展的过程,行政型发展较缓,立法型、独立型发展较快,可行性建议：垂直管理体系：人员、经费、报告,（3）绩效审计的发展与国家审计体制密切相关,我国现行体制制约了绩效审计的发展,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,1.绩效审计定义,主体：主要是审计机关，西方可委托民间机构,对象：政府机关和事业单位,效果性：强调法定目标的完

6、成程度,国家审计机关对政府机关和事业单位有关活动的经济性效率性和效果性所进行的评价或审计活动,目的：经济性、效率性和效果性,经济性：投入产出关系，依赖于资源的经济合理利用,效率性：管理行为的有效性,对机关单位是法定职责,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,1.绩效审计定义,效果性：强调法定目标的完成程度,法定目标,预算项目：法定目标,机关、单位：法定职责（管理目标）,预算目标：零基预算 我国：资金规模预算,人大立法；决策目标；专家推荐；可行性研究报告等,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,2.绩效审计的分类,(1)政府投资的绩效审计；如海

7、上田园风光旅游区项目（2）专项资金绩效审计；如福利彩票公益金绩效审计（3）公共服务的绩效审计；市政公园建设和管养的绩效审计；(4)部门预算的绩效审计；如环保局预算的绩效审计（5）资源利用的绩效审计；市大工业区建设和管理的审计调查；（6）部门行政效率的绩效审计,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,3.审计风险及其所引起的局限性,院长：工作效率,营养学家：健康营养,（1）被审项目机构管理目标难以确定,员工：隐形福利,解决：法定文件；决策文件；章程：宗旨,经理：就业,医院食堂亏损100万,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,3.审计风险及其所引

8、起的局限性,企业：往往比较固定和成熟,绩效审计则不然,（2）评价体系和审计程序不确定,解决：审计组内部、审计人员与管理层充分协商,对同一对象不同审计人员设计的体系不一致,审计人员和被审单位管理层的指标体系不一致,借鉴国际或国外的审计准则或指南,尽快制定我国的绩效审计指南,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,3.审计风险及其所引起的局限性,审计法真实合法效益性：财政财务收支的效益审计绩效审计,（3）缺乏法律依据,补充授权,立法型国家一般是完全授权，我国是“非完全授权”,修订法律,延伸审计（从现有职责中寻找突破口）,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的

9、理论结构,3.审计风险及其所引起的局限性,会计资料：可通过审计确认,（4）依据的资料缺乏可靠性,其他资料：可能无法确认，如统计资料,绩效审计以财务审计和合法性审计为前提,科学设计搜集资料的方法；注意现象之间的相互联系,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,4.审计对象,（1）政府机关或事业单位（公共资源的使用管理支配者）,（2）预算支出项目或投资项目（项目管理和实施单位）,预期目标是管理目标或法定职责,预期目标是项目的法定目标,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,5.审计范围,（1）政府机关或事业单位,公共资源的利用效益,机构的管理目标（法

10、定职责）的实现（履行）情况,机构管理控制的有效性,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,5.审计范围,（2）项目,法定目标、可行性研究设定的目标、决策文件目标、专家推荐目标等,项目预期目标的实现程度,项目管理的有效性,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,6.审计对象的选择标准,（1）公共责任风险的大小,固有风险：资金拨付层次的多少,审前调查，风险评估排序,退耕还林：,控制风险：管理部门对实施单位的监管是否有效,资源有限；非常规审计。,管理部门：财政、林业、计委,实施部门：县、乡、镇、村、户,是否拨付到位、有无配套资金、可行性研究、招投标制度

11、、达到标准？,第四讲绩效审计,一、绩效审计理论概述,（二）绩效审计的理论结构,（2）重要性,（3）议会和新闻媒体的关注程度,（4）节约和改进的空间（潜力）,对象众多，资源有限；非常规审计。,金额：预算支出金额大小；,性质：对使用者判断的影响，对国家政策和地 方经济发展的影响,公众资源所有者人民民选立法机构人大政府,（5）对审计风险的初步评估（含审计主体的能力和资源）,6.审计对象的选择标准,第四讲绩效审计,二、审计程序和方法,第四讲绩效审计,（一）概 述,一个完整的效益审计过程，可以包括以下步骤：1.战略规划选择效益审计的项目（领域）2.初步研究审前调查 意义：是否立项（开展全面审计）的依据；

12、编制审计方案（计划）的依据。3.审计方案（工作计划）-确定效果及目标体系 4.信息收集与分析测算指标、评价效果 5.报告和传递审计结果 6.后续审计,第四讲绩效审计,二、审计程序和方法,（二）初步研究（审前调查）,1.初步研究的目的：确定开展全面审计的前提是否存 在，为编制审计计划提供依据。2.初步研究的内容（亚审附件3）（1）被审项目的管理、实施机构及权限；（2）项目的效益目标；（3）有关部门和单位的责任关系；（4）项目和利益关系方的内、外环境；（5）影响项目执行的限制因素；（6）管理过程和运作情况；（7）项目有关的公共资源等。,第四讲绩效审计,（二）初步研究,3.审前调查的渠道（INTOS

13、AI）（下列渠道的选择应考虑成本效益原则）（1）法律文件或政府决策文件；（2）近期的审计报告和评估结果；（3）科学研究和相关调查；（4）项目可行性研究报告和机构章程；（5）年度报告和管理层会议记录；（6）与被审项目（机构）管理层或利害关系 人的讨论；（7）管理信息系统等。,第四讲绩效审计,（三）编制项目计划（方案）,1.审计实施方案的理论实质（1）实施审计的事前规划；（2）选择耗用资源少而效用大的最优方案。2.实施方案的基本内容：（1）确认审计目的和审计范围（时间和事项）；（2）开发审计框架和筹划（包括准则、方法、标准、数据收集等）（3）确定审计的质量保证、时间表和资源配置。,第四讲绩效审计,

14、（三）项目计划（方案）,4.编制审计方案的步骤（INTOSAI）（1）收集被审项目的信息（知识和问题）；（2）确定审计目标、范围和标准（使用者的需 求）；（立法中心和客户中心使用者不同）（3）初步分析，确定需采取的方式和审计测 试的范围和性质；（4）人员分工、经费预算和时间安排；（5）与被审项目管理层就目标、范围和标准进 行讨论协商。,绩效审计,第四讲绩效审计,（四）效果和目标体系,1.案例背景 为了达到公共卫生法所规定的医生人数比例，美国议会通过对医学院学生实施资助的支出法案。具体目的：一是提高进入医学院的学生人数和质量，二是鼓励毕业生到缺少医生地区就业,三是从低收入家庭中吸收更多的卫生专业

15、学生。项目措施：一是奖学金，二是低息贷款，三是免除部分偿贷责任。项目实施十年后审计机关开展效果审计。,第四讲绩效审计,（二）程序和方法,A 内部效果：针对项目实施单位，采取措施的效果,B 外部效果：针对项目对象受资助的学生,是否促使学生到缺医少药地区工作（人数）申请入学和招生人数质量是否提高,C 社会效果：项目对社会产生的影响,本案例没有，原因是医疗卫生健康水平的提高的影响因素与项目的相关性难以确定,2、确定效果目标和指标体系,将取消贷款的规定通知学生的方式和时间 确定资助对象的资格和条件、选择资助的方式,（1）确定项目效果,第四讲绩效审计,A 项目总目标：缓解将要出现的医卫人员短缺的状况,B

16、 二级目标,提高入学人员的数量和质量：申请入学人数、录取比例,鼓励学生到缺医少药地区工作：人数、比例、工作年数,2、确定效果、目标和指标体系,医卫人员占全部人口的比重（19631973)应是先下降后上升,（2）确定项目目标和指标,来自低收入家庭学生的增加：低收入家庭学生所占的比例,第四讲绩效审计,（五）信息收集方法,1.采访（讨论）：以项目管理层、委托人、项目受益人、专家和其他人为主要对象。案例A中，访问了大多数学校的官员都认为，资助卫生专业学生项目未能对学校招生数量产生影响。他们认为：医学专业受到青睐，是因为属于人道主义职业，并能够提供取得高收入的机会。,第四讲绩效审计,（五）信息收集方法,

17、2.调阅资料：包括以前审计报告、行业统计资料、被审机构（项目）的绩效资料等。案例A中，调阅了全美医学院联合会公布的信息，从资助项目实施第五年起，申请进入医疗专业 的人数已经翻了一倍，当年的录取人数提高了 50%.案例A中，对五年间取得项目贷款的三万 名医疗专业毕业生统计资料进行调阅,只有86 名医生和133名牙医到缺医地区工作，而取消 了偿还贷款的责任。,第四讲绩效审计,（五）信息收集方法,3.检查：主要针对项目的管理程序、计划 与控制、外部环境等。案例A中：检查了某学校毕业的60名医学专业毕业 生的贷款档案，有25人没有离校前被告知项 目规定的记录；检查其他几所医学院的毕业 生档案，也发现类

18、似的情况。（说明到缺医地区工作的毕业生增多，与项目 取消贷款偿还责任的规定关系不大。）,第四讲绩效审计,（五）信息收集方法,4.分析：主要针对现象变动的趋势和变动的原因。案例A中，对影响医学院毕业生选择工作地点的 重要因素与人数分布情况进行了分析。在9个影响因素中，处于前三位的是：地理优势、工作机会和家庭或朋友的影响，项目关于贷款责任取消的规定 仅列第6位。,第四讲绩效审计,（五）信息收集方法,5.调查表法。主要针对项目实施单位、管理人员和项目对象案例A中：项目实施单位是各医学院，管理人员是各医学院的官员，项目对象是学生或毕业生。案例中多处使用调查表方法，调查问题 涉及资助项目对申请入学人数的

19、影响，以及资助对象的家庭收入背景等。,第四讲绩效审计,（五）信息收集方法,（6）利用专家的工作：主要针对一些技术性、专业性较强的审计事项。包括：特定资产的评估；工程项目的评估；产品和服务质量问题；信息技术问题；衍生金融工具问题；舞弊、安全和法律问题；风险管理问题。案例A中未使用。注意责任的划分。,第四讲绩效审计,（六）审计结果的报告,绩效审计报告的内容一般包括：1.审计概况2.审计标准：对项目目标的确认以及审计中 使用的评价体系3.审计评价：对被审项目、机构管理和资源使用 经济、效率、效果性进行评价4.审计发现和建议5.项目管理部门的反映6.供审计结果使用者考虑的问题,第四讲绩效审计,（七）我

20、国绩效审计的几种模式,1.深圳市审计局独立绩效审计模式,第四讲绩效审计,2.青岛市审计局的综合审计模式,3.天津市审计局的“2+1”效益审计模式,4.江苏省审计厅的“建设项目跟踪审计”模式,三、综合案例医院的绩效审计,第四讲绩效审计,四、非盈利组织绩效评价,第四讲绩效审计,（二）经济性评价,第四讲绩效审计,四、非盈利组织绩效评价,（三）效率性评价,效率性的涵义：资源利用程度和管理控制的效率，侧重于管理控制程序的充分、有效性。1、内部控制和管理效率评价，包括：（1）风险管理机制评价；（2）内部控制程序和五要素的监控；（3）信息的取得、生成和沟通等2、资源利用效率，例如：（1）业务用土地（建筑）面

21、积所占比重；（2）汽车、电脑等设备业务用比重；（3）差旅费等经费支出业务用比重；（4）工作时间的出勤率、作业率等。,第四讲绩效审计,四、非盈利组织绩效评价,（四）效果性评价,效果性的涵义：目标、预算、计划、职责的完成程度。1、业务发展计划完成程度；2、经费收支预算的完成程度，评价时注意：（1）一般应接近100%为好，（2）按收支项目分别测算评价；3、项目概预算指标的完成情况，包括：提供使用价值、单位造价、投资回收、现金流量；,第四讲绩效审计,四、非盈利组织绩效评价,（四）效果性评价,4、职责履行程度评价（1）注意职责（目标）的确定（权威性）；（2）指标设计的适当（谨慎）性；（3）评价中注意证据的相关性。注意：评价有效性应关注效果的相关性。例如：林木非法砍伐面积占全部砍伐比重；不合格药品销售占全部销售比重；招生乱收费金额逐年变动率等。,第四讲绩效审计,四、非盈利组织绩效评价,