社会政策的制定过程.ppt

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1、第六章社会政策的制定过程,社会政策是为了满足个人和社会需要，解决社会问题。但在一定的历史时期中，哪些需要和哪些问题能够得到政府的重视，得到多大程度的重视，不是简单地只有这些需要和问题本身的性质和程度来决定，而是还要通过决策者的选择。另外，一向社会政策的出台，除了有可观的社会背景以外，政策决策者对问题的判断也很重要。面对复杂的因素，为了使社会政策具有更好的针对性，能更好地发挥作用，就需要有一系列的程序来保证在社会政策制定过程中的信息准确和决策正确，这也就是得社会政策的决策过程变得很复杂。,所谓社会政策的制定过程，是指社会政策的主体（政府）为了满足全体或某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定

2、相应的社会政策的全过程。在这一过程中包括了收集和分析社会需求和社会问题的信息，政策方案的设计、论证和试点，最终政策的通过和发布等一系列的步骤。制定过程受到决策者主观因素和利益群体的影响。对于社会政策的制定过程，我们需要了解社会政策决策的一般程序，以及在每个步骤上相应的规则和惯例，另一方面也需要了解影响社会政策决策的各种内部和外部的因素。本章我们将重点介绍社会政策决策过程的一般程序，并结合我国的情况，简要分析影响社会政策制定过程的一些因素。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,一、社会政策决策的内容社会政策决策的内容是指社会政策的制定过程中所要决定的事项。社会政策决策的实质就是当社会具有一定需要

3、或出现社会问题时，政府在是否采取相应的行动和如何采取行动方面做出决定。从实践上看，社会政策决策的内容一般包括是否采取政策行动、政策涉及的范围和水平、资源调（diao）动方式、制度设计、组织设计以及其他配套政策等一系列的内容。1、决策内容之一：是否采取政策行动即决定是否制定、修改或取消一项或多项社会政策。在绝大多数社会政策的制定过程中，是否行动是其最基本的决策内容。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,2、决策内容之二：社会政策行动的受益者范围行动的范围是指一项行动所覆盖人群的范围，也即一项社会政策直接受益者的范围。许多社会政策行动的覆盖面是有限的：首先，一些具体的社会政策行动往往有其专门的对象

4、群体。另外，由于财政资源及管理等方面的限制，在一定时期中政府只为社会中的某些群体提供，而将其他群体排除在外。或者最开始时只覆盖部分群体，而后逐步扩大。在社会政策的制定过程中，决策者要根据社会需求情况和勘验利用的资源的情况来决定某项社会政策行动的覆盖面，即受益者范围的大小。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,3、决策内容之三：福利水平的高低福利水平是指在福利性的项目中由蒸发财政或其他公共资金给付的平均水平，也即福利性项目收益者的平均受益程度。比如最低生活保障线。福利水平的高低受到社会需求和政府财政资源的影响。在许多社会政策行动中，正负在社会政策的决策过程中往往会在覆盖面（受益者数量）和福利水平

5、（单位给付（ji fu）水平之间发生矛盾。因此，政府就必须在这两个方面之间做出平衡。持普遍主义倾向的社会政策体系倾向于增大覆盖面，让更多人受益；而持选择性倾向的社会政策体系则希望缩小覆盖面，以保证将有限的资金更多地涌到最需要的人群和最需要的地方。书中124页以儿童福利和教育政策为例来阐述两种倾向社会政策体系的区别。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,4、决策内容之四：资源调动方式政府要采取任何一项社会福利行动都必须要有足以保证完成该项行动所需要的资源。社会福利行动所需要的资源包括财政资源（资金）、人力资源和物质保证。最基本的是财政资源。在制定社会政策过程中，一般应该将实施该项政策行动所需要的

6、经费总量和经费来源做出规划，同时还需要对完成该项社会任务所需要的人员和物质做出计划安排。尤其是一些项目需要特殊的物质保障（如救灾物资）和专门的人员安排计划。5、决策内容之五：社会政策项目的运作方式运作方式是指一个社会项目的具体运行规则及实施方案。在项目设计时应该考虑到受益者资格、资金分配比例、资金给付方式或服务传递方式、社会服务的组织设计和社会福利项目的管理模式、与该项社会政策行动有关的配套政策体系等等。其内容包含基本运行方式及相关制度的设计，也包含一些具体实施细则及相关技术设计。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,二、社会政策的决策层次及决策模式1、社会政策的决策层次社会政策决策的内容往往

7、是由不同层测的机构，在不同的过程中，以不同的方式来完成。一般来说，社会政策的决策过程有以下几个层次：（1）宏观政策决策这一层次的政策制定是政治领导人在大政方针层次上的决策。它包括对社会政策基本目标、大致的资源调动规模以及宏观政策架构（即基本的政策模式）等重大的问题做出决策。在这一层次上，对社会需求、社会问题和政策目标的价值分析的重要性要高于对问题和政策的技术分析。即政治领导人往往会从重大的经济与社会发展战略、解决重要的社会问题、保持社会稳定以及获取民心、赢得选举等方面去考虑社会政策问题，而不拘泥于一些技术细节。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,（2）技术手段设计（专家治国）社会政策能否有效

8、实施，不仅取决于领导人的决心和资源保障情况，还取决于是否具备有效的技术手段。社会政策的技术手段是指一项社会证词行动在服务、管理、资源调动、费用控制等方面能够采用的技术及物质条件。从社会政策制定过程的开始阶段起就需要有技术手段的设计。一般技术手段的设计师在大政方针的宏观决策完成以后，为落实社会政策的宏观规划而进行的。即需要通过严密而有效的技术手段来讲政治领导人所作的宏观决策转化为具体可操作的方案。技术手段设计一般是由技术专家来完成。一向社会正厕所需要的技术手段越简单越好，因为只意味着成本越低。通过比较好的技术设计可以在一定程度上解决宏观政策中存在的问题和漏洞，也可以弥补最初设计的漏洞。,第一节社

9、会政策决策的内容和决策模式,（3）运行方案设计社会政策的运行方案是指一项社会政策在具体运行过程的各个环节上所采用的具体操作方式。它应该包括一项社会政策行动的基本程序、运行机制（服务传递方式）、组织体制及管理方式、资源调动及费用控制的具体方式等方面的内容。运行方案的设计是在宏观政策决策之后，在技术手段可行的范围内对上述各个方面做出有关的规定。运行方案设计一般又分为两个层测，一是基本方案的设计，这是政策决策阶段的任务。二是实施细则的规定，这是政策实施决断的任务。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,2、社会政策的决策模式决策模式在各个国家级各类不同的政治体制之间有明显的不同，但在一个国家内部的各类

10、公共政策之间则没有明显的不同。社会政策的决策模式与其它公共政策之间没有太大的差别。因此，只介绍几种公共政策的决策模式。公共政策的决策模式是指一个国家在公共政策决策过程中的基本的决策体制、制订政策的基本程序和基本决策方法等方面的综合特征。一个国家的政策决策模式主要是由其政治体制（政党制度、选举制度、政府体制）、政治文化以及基本经济体制等方面的因素所决定。因此，各国公共政策的决策模式有很大差别。我们主要讨论按照决策的民主化程度来划分的集中型决策模式与民主型决策模式。这两种模式比较的基础在于：在公共政策决策过程中民众（包括个人和群体）参与的规模与程度。但在现实的公共政策决策中并不存在绝对民主化的决策

11、。一般来说各国在公共政策上的决策模式都是介于绝对民主与绝对集中之间的某种状况。因此，两者之间只是一个大致的划分，而不是非彼即此的截然区分。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,另外，公共政策的决策模式与决策体制有很大的关系。决策体制一般可以分为行政主导体制与议会主导体制。这种划分的基本标准是看政府行政机构和议会在公共政策决策过程中谁的作用更大。议会主导体制下的决策模式更加民主化，而政府行政主导体制下则会更加集中化。民主性决策模式与集中性决策模式各有其优缺点。民主型决策模式最大优点是它能够在最大限度上使公共政策代表广大人民的利益和愿望，在执行过程中也将更加顺利。而缺点是陈本偏高，效率较低。集中型

12、决策的优点是成本低、效率高，缺点则是在缺乏民众有效参与和监督的情况下更容易偏离真实的公共目标。,第一节社会政策决策的内容和决策模式,因此，当今各个在公共政策决策过程中都尽量综合两个方面的优点，由此出现了介于两个极端模式之间的“亚模式”，主要有以下类型：（1）代议制民主决策模式代议制是一种历史悠久的民主决策形式，它是通过由人民选举自己的代表，由这些代表来承担制订或审议公共政策的任务。这种民主形式可以在一定程度上降低民主决策的成本，并提高其效率。（2）民主集中型决策模式民主集中型决策模式最主要的特点是，在公共政策的决策过程中要广泛征求意见，但最后仍然是由少数领导人集中决定。成本低、效率高、民主。（

13、3）精英决策模式精英决策模式的最大特点是专家在公共政策德决策过程中发挥重要作用。政治领导人具有较高的专业背景和广泛地邀请各类专家参与决策。成本低、效率高，并在决策过程中通过广泛利用专家的专业知识和技术在一定程度上避免了一般集中决策模式的缺点。以上各种模式都是从一定的角度反映出一个国家公共政策觉得的某种比较突出的特点。在很多现实的决策过程中都是多种模式交织在一起的。,第二节社会政策决策的主要影响因素,社会政策过程事实上就是在各种需要和各种主体之间做出有限性选择的过程。由于这种选择过程并不完全按照客观的标准，因此给政府的主观判断留下了很大的余地。各个群体也会自觉或不自觉地通过各种方式去影响政策制订

14、的过程，以使自身利益最大化。因此，不了解影响社会政策制定的各种复杂因素，就很难全面而深入地理解一项社会政策。,第二节社会政策决策的主要影响因素,一、影响社会政策决策的基本因素一项社会政策能否出台，首先取决于一组基本的因素，主要包括该项政策的需求情况、政府的目标、该象征才的预期效果以及社会政策行动的成本等。1、社会政策的需求情况社会政策的需求情况是指社会对政府的某项社会政策的需求情况，即社会成员是否有某种需要得不到满足，或者社会中是否存在着某种需要，需要政府通过制定一项社会政策去加以解决。社会成员的需要和社会问题存在的情况对政府社会政策的影响也是有一定弹性的。首先需要对这些需要和问题的严重性成都

15、做出评估，然后再决定是否采取行动，在多大程度上采取行动。,第二节社会政策决策的主要影响因素,2、政府和政党的目标在社会中存在着对社会政策的需求只是政府制定一项社会政策的必要条件，但还不是充分条件。政府的社会政策决策还要依据政府自身的政治、经济和社会发展目标。由于任何政府或政党同时还有其他的目标和职责，因此在更多情况下，对一项社会政策行动必要性或重要性的评估不得不服从政府更为基本的、更为紧迫的目标及任务。3、社会政策的预期效果在很多情况下社会中存在着各种需要和问题，要求通过政府干预来解决。但存在多样化的解决途径。因此，政府在评估各种政策方式的优先性时，不仅要考虑与自身基本目标的关联性程度，还要考

16、虑各种政策行动的成本与效果。重视社会政策的预期效果是知识要求政府不仅要有满足人民群众需要和解决社会问题的动机，而且还需要寻找有效的方法。,第二节社会政策决策的主要影响因素,4、社会政策行动的成本社会政策的成本是指实施一项社会政策所需要的财政开支（经济成本）和需要付出的其他各种代价。一向社会政策所需要的财政投入也是影响该政策方案能否得到批准的重要因素。政府对社会政策成本的重视程度与其社会政策的基本倾向有关。在现实的社会政策决策中，社会政策的成本一般是与社会政策的需求及预期效果联系在一起考虑的。在其他条件不变的情况下，成本低、收效好的项目会受到优先考虑。在面临高成本困难时，政府可能采取节约资金达变

17、通方法等等。从广义上看，社会政策的成本还包括政治与社会成本。对这些问题的考察江孜阿本书的“社会政策的政治和社会分析”一章中加以讨论。,第二节社会政策决策的主要影响因素,二、社会政策的可行性社会政策的可行性，从总体上看是指一项社会政策能够有效实施的可能性。它包括了“可能性”、“合理性”、“有效性”和“可接受性”等若干方面的意义，并且可以分为经济可行性、政治可行性和技术可行性。1、社会政策可行性的实质内容社会政策可行性的实质性内容主要是指社会政策所需要的条件能否被满足，能否达到预期目标，其手段是否合理，以及实施此项政策的后果能否被接受。具体来说包括：（1）政策的可能性：在财务、技术、人员和组织方面

18、在多大程度上具备实施此项政策的条件。（2）政策的合理性：从政治、经济、文化等方面看，测向政策是否是最合理的方式。（3）政策的有效性：此项政策在多大程度上能够达到预期的社会目标。（4）政策的可接受性：实施测向政策会带来哪些新的问题，其结果对社会各方面的负面影响有多大，这些负面影响在多大程度上可以被公众、领导人和相关组织所接受或容忍。但不能要求社会政策同时在上述几个方面都是最好的，甚至不能要求它一定要在某一个方面最突出。一个可行性最高的方案可能在以上几个方面均不是最佳的，但应该是在这几方面的综合效果最佳的。,第二节社会政策决策的主要影响因素,2、社会政策可行性的主要方面社会政策所需的条件和所产生的

19、影响会超越狭义的社会领域，而与政府和社会的政治、经济和其他社会方面都密切相关。因此，社会政策的可行性分为政治可行性、经济可行性和技术可行性。经济可行性即财政上的可能性及政策可能对经济运行带来的后果。政治可行性即社会政策可能对政府、政党或领导人产生的政治影响。如引起对政府的不满等等。技术可能性即社会政策在技术上的可实施性，其中包括在项目的管理、服务及配套行动的过程中所需要的各种技术设备、有效的制度安排及合格的专业人员。如养老保险需要的保险精算技术、电脑管理网络等等。,第二节社会政策决策的主要影响因素,三、影响社会政策决策的其他因素 1、社会政策的信息系统社会政策的制定依赖于充分和准确的信息。社会

20、政策所需要的信息包括关于社会成员基本生活各个方面需求的信息、关于社会问题状况的信息、关于公众对社会政策态度的信息、关于现有政策与制度及其运行情况的信息等。首先，最初阶段对社会问题的发现实际上是一个收集和传递信息的过程。其次，在政策设计阶段，需要有足够的信息来支持各种方案的设计。虽然当代许多国家都已经建立了庞大的信息收集和信息传递网络，但在现实的社会政策决策过程中仍经常出现信息不充分或信息不准确的情况。既有客观障碍也有主观因素。信息对社会政策决策的影响一般主要有以下一些方面：信息不及时，导致社会政策不能对需求和社会问题及时做出反应。缺乏有效的信息或信息不完整，导致决策者难以做出决策。信息被扭曲，

21、可能导致真实的情况被忽略，或者被夸大，从而导致决策者者做出错误的政策判断。信息被一些集团或个人利用，他们通过控制信息而在很大程度上影响政策的走向。因此，信息的准确与及时对于社会政策的决策具有重要的作用。,第二节社会政策决策的主要影响因素,2、利益集团对社会政策的影响社会中各个利益集团将会以各种方式对社会政策的决策过程施加影响，以维护本群体的利益。社会政策的决策可能会在复杂的利益冲突中进行。本书社会政策的政治学分析将有重点的讨论。3、公众舆论及大众传媒的影响公众舆论是民众对社会中各类组织、公众人物及公共事件的评价、意见和建议等方面的表达方式。其中最主要的是对执政党和政府各项政策的态度。既有正面肯

22、定也有负面批评。公众舆论有各种不同层次的表达方式。最基本层次：非正式议论及态度交流，然后发展为非正式场合和小范围内的公开表达，以至于在局部出现对政府政策的公开批评。大众传播媒体会加入进来，使得这种讨论和态度一方面更加集中，另一方面在更大范围中扩散。当大众传媒与社会舆情相结合后，会大大加强社会舆情的程度及其对政府社会政策的影响。,第二节社会政策决策的主要影响因素,当政府的政策与公共舆论不一致时，政府会受到各种压力。在最低的层次上，政府领导及相关工作人员会在不同程度上受到心理压力；再严重一些，政府会失去公众的信任；更严重的情况是，公共舆论还可能引发群体性的示威抗议和有组织的政治行动，给政府和执政党

23、带来更加实质性的压力。政府在制定社会政策的过程中也要重视大众传媒的作用（对大众传媒的应用，政府与大众传媒的互动关系）：一方面通过大众传媒和公共舆论来了解民众的需要及他们对有关问题和社会政策的态度，染红主动调整政策以满足更多民众的需要和更符合社会的公共利益；另一方面通过大众传媒解释和宣传政府的政策主张，使民众更多地了解某向社会政策的意义，以促进政府与民众之间的沟通和相互理解。第三，政府有时也对各种媒体实行控制和施加影响，以使他能够更多地位政府所用，并抵消某些利益集团对媒体的操纵。中国制定政策的试探绿坝软件,第二节社会政策决策的主要影响因素,4、领导人偏好及主管部门的影响各级领导人、政府的各个职能

24、部门及其负责人和工作人员都可以在不同的程度上对社会政策的制定产生影响，从而使社会政策的制定过程具有更大的不确定性。在社会政策制定过程中处于权力中心的领导人包括一个国家和地区的政治领导人和政府行政部门的主要官员。这些人在社会政策的制定过程中具有不同程度的个人权力空间。并且对于什么是公共利益的理解存在着差异，他们可能按照自己对“什么是公共利益”的理解去处理公共事务，由此导致社会政策带有个人倾向。另外也存在着个人偏好的趋向，指领导者个人在理解和处理公共事务时的主管倾向。其中包括领导人的价值倾向、社会态度、处理事务的原则，有时还包括个人性格等方面的综合特点。另外，政府有关的职能部门及其负责人在社会政策

25、的制定过程中也会发挥很大的作用。这些人的表现如何将直接影响到社会政策的制定与实施。主管部门负责人及工作人员的工作积极性和创造性、社会责任心、理论和知识水平、经验和能力，以及他们的价值立场、个人偏好等方面都会对其主管的社会政策产生不同程度的影响。,第二节社会政策决策的主要影响因素,5、突发事件“非典”“甲型流感”“新疆7.5事件”突发事件是指事先没有预料到的，在很短的时间里发生的比较严重的事件。包括突发的自然事件和社会事件。突发事件从其形式内容上看是一种偶然事件，但其本质上看却又必然的原因。它一般会暴露出我们社会中体制或政策方面的一些严重的薄弱环节。其对社会政策的影响主要在以下几个方面：突发事件

26、可以暴露出社会中已经存在的社会问题，从而促进公众重视这些问题和政府制定相应的社会政策去解决这些问题。突发事件通常可以暴露社会政策体系中的薄弱环节，而这将有利于提出改革和强化政策体系。在突发事件的影响下，政府往往受到更大的压力要去解决一些社会问题，公众也会比平时更加赞同政府在某一领域中的特殊行动。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,一般情况下，制定社会政策的步骤只是过去多年的政策实践中逐步形成的一种惯例，但有的也是正式规定的正规程序。多说情况下，社会政策的制定过程一般要遵循一定的步骤，并且有一些还需要严格按照规定的程序办事。这样做的最大好处就是能够在更大程度上保证社会政策制定过程的严肃性和规范

27、性，避免草率行事或少数个人的任意决定，并最终有利于社会政策符合社会的公共利益。由于各国的决策模式不同，社会政策的决策过程也有较大的差异。比较复杂的、社会影响面大的和资源调动规模较大的社会政策，其政策制定过程也相应更加复杂，而比较简单的政策往往会省略一些程序，以节省决策成本。研究社会政策的程序和步骤只是从一般情况下去分析政府社会政策制定行动的大致规律。制定过程大致包括确立决策议程、设计政策方案、可行性研究与视点、审批与通过社会政策、发布政策文本等阶段，并在每个阶段中都有一些具体的步骤。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,一、确立社会政策议程社会政策制定过程的第一步是确定社会政策的议程。哪些社会

28、成员的需要能够优先得到满足，或者哪些社会问题能够优先得到有效的解决，要看他们当中哪些能够首先进入政府社会政策的决策过程。1、“社会政策议程”的基本含义社会政策议程一般特指政府根据各项任务的轻重缓急而安排的制定社会政策的计划。政府社会政策议程的实质是政府对解决各种问题的优先性安排，即哪些问题应该优先解决。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,从内容上看包含两层含义：一是政府在制定各种社会政策中的时间安排：将急需的和比较重要的政府放在前面；二是决策过程的资源配置结构：对重要的政策行动投入更多的资源（财力和人力等），以集中力量尽早完成政策制定过程。从形式上看，政府社会政策的议程体现在政府各部门有关社

29、会政策规划的文件中，包括中长期发展规划、年度计划等，同时也体现在其日常工作的安排中。第三，主要领导人重要的视察和讲话、政府的重要会议、官方媒体中的重要文章等方面都能体现出政府及其领导人对某些问题的优先重视和社会政策的议程安排。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,广义的社会政策议程还包括公众的议程，即公众对哪些问题应该优先解决的态度。从一般意义上讲，公众的议程是通过社会成员的广泛参与和讨论而形成的相对的共识。从根本上讲，社会政策的公众议程代表大多数书社会成员对问题的认识和态度。从公众议程形成的过程上看，人们对某一问题的重视首先从与该问题有直接关联的群体中发生，然后逐步扩散到所有的社会成员。这一

30、过程的快慢和最终引起公众重视的程度，除了由问题本身的性质和程度决定以外，还受到重要的利益集团、知识分子及技术专家、大众传媒的影响。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,2、社会政策议程的产生方式一个社会问题能否进入社会政策的程序，最终要通过相应的政府议程来完成。但政府议程的形成过程又与公众议程有密切的关系。政府议程与公众议程两者相互关联、相互影响。许多国家采取通过媒体和群体领袖来表达公共议程，同时还广泛采用民意调查的方式直接地了解公众的各种需要，以及他们对各种社会问题和各项社会政策的态度。当先出现公众议程时，政府采取的行动包括：（1）组织调查研究，广泛收集相关的信息；（2）对各种信息进行分析，

31、以掌握确切的情况；（3）初步评估该问题可能在社会各个方面产生的后果，以及对执政党和政府基本目标的影响程度。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,3、社会需要和社会问题进入社会政策议程的影响因素。社会政策议程的形成过程实际上是政府和公众对满足各种社会需要和解决各种社会问题优先性的选择过程，而在这一过程中有各种因素起着重要的影响作用。（1）从客观事实上看，社会成员的某种需要或某个社会问题是否能进入社会政策议程。取决于以下四个方面：A是否存在某种尚未得到满足的需要？后者某种社会问题是否真正存在，其严重性如何？这是影响社会政策议程的最基本的因素。B上述情况是否被公众或政府所清楚认识。C一定的社会结构影

32、响着政府及公众对某些群体的需要或社会问题的重视。D政治体制影响着相关信息在体制内的传递速度和保真程度，以及在社会上的公开传播程度，同时影响着政府对某种社会问题反应的灵敏程度。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,（2）从社会成员方面来看，有以下五个因素影响着人们的某种需要和某种社会问题进入社会政策的议程：A普通公民：普通公民对自己的比例境况是如何定义的，并做出何种反映。政治活跃群体容易受到重视（最近人大通过的按城乡人口比例分配人大代表名额的政策落实），而政治不活跃群体则更容易受到忽略。B政治家：公共价值观或社会使命感的强弱程度，以及相关政策问题与自己或本党派的利益一致程度。C研究者：研究者的选

33、题和研究结论受本人价值立场、学术偏好的左右，并常常受政府和利益集团的影响（通过政治影响和财政资助影响等方式房地产商举办研讨会结论：房价不高）。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,D利益集团：社会成员的某种需要或某项社会问题进入社会政策议程是否与本集团的利益有关。E大众传媒：一项社会问题是否具有“炒作”的价值，是否会提高媒体的收视率和发行量。总之，各种客观和主观的因素对社会政策影响主要集中在社会政策的制定阶段，而在这一阶段中，又更加集中在能否将社会问题纳入政策议程的过程中。而且，社会政策议程的形成过程中往往有着更多的利益冲突。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,二、社会政策的方案设计社会政策

34、方案是指社会政策行动的具体的行动计划，包括政策行动的基本内容、规模和水平、受益对象、资源调动方式、运行机制、组织方式及具体的实施方案等内容。在方案设计阶段也有不同的步骤，其中包括基线调查、初步方案设计、多个方案的比较、可行性研究、试点和最终方案的确定等一系列的步骤。1、基线调查基线调查是指在一项政策行动开始之前，就该行动所要解决的问题以及其他相关问题的现状做详细调查。基线调查的意义主要有两个方面：一方面是收集当时当地与该项目主要行动有关的数据，以便为项目设计提供基本的数据。“前测”另一方面是掌握在项目开始时所及区域中与项目有关的主要问题的现状，以便将来与项目执行后某一时点的情况进行比较，以评估

35、项目执行的效果。“后测”,第三节社会政策制定过程中的主要环节,2、初步方案设计 在方案设计阶段，首先要根据社会政策的目标和实施条件，经过研究设计而拿出初步的方案。在项目初步方案的设计中，一般要解决以下六个问题：社会政策的总体目标。比如教育事业发展、居民健康水平等；社会政策具体行动极其目标：比如校舍建设项目、师资培养项目、学术奖学金计划等。可调动的资源：经费、人力、物力等。社会政策的基本体制和项目运行机制：社会政策行动或具体的项目采用何种方式运行。受益者及预期后果分析。社会政策行动的组织管理：主管部门及其责任。总之，在初步的方案设计阶段中，一般都会尽可能地将社会政策行动的具体内容极其相关的条件和

36、配套措施做出比较全面和细致的安排。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,3、各种方案的比较和最优方案的初步选择初步方案的设计很可能是在不同的地区同时展开，或者是委托不同的机构同时进行设计，并且同一机构也可能同时提出多个方案。因此，初步方案就不可能是一个。决策者需要对多种方案做出评估和选择，并且要依据一定的价值原则和技术标准。在初步方案的比较过程中，政策制定机构可能将各种方案交给各个方面的专家加以讨论，并可能通过各种方式在不同程度上征求社会各界，尤其是利益相关者的意见。以此来选择一个或少数最优方案。对于一些比较简单的社会政策行动，就可以直接提交最高决策层审批，而后进入正式的实践。但一般的社会政策

37、方案则要进入其政策制定过程的下一个阶段：可行性研究和试点。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,三、社会政策的可行性研究可行性研究是指运用各种社会调查及其他的技术和方法，分析社会政策方案是否可以实施，确定社会政策方案在实践中获得成功的可能性。社会政策的可行性研究比其他大多数政策体系的可行性研究更加复杂。1、可行性研究的一般内容社会政策的可行性分析一般从政治、经济和技术等方面进行深入的调查和分析。（1）政治可行性分析内容：A社会政策方案与现行的法律、法规、执政党的主导意识形态有无矛盾。B方案可能将在社会上产生何种后果，会对执政党带来什么样的影响。C其对社会中各个群体产生什么样的利益关系，会招致各

38、党派和利益集团什么样的反应。在政治方面的可行性分析实际上就是对一个社会政策方案的政治风险的评估。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,（2）经济可行性分析内容：A资金评估，看政府的财政能力是否能够支持社会政策项目；B对社会政策将给经济发展带来的影响做出分析。C需要分析实施一项社会政策将对整个社会的经济权力的分配产生何种影响，而这种影响又会带来什么样的经济及政治影响。（3）技术可行性分析内容：主要分析社会政策方案需要哪些管理和技术手段，当前社会中的技术水平能否满足其需要，以及采用各种管理和技术手段的成本和效果等等。另外，比较复杂项目的可行性研究内容还会扩展到社会文化、历史分析、国际因素等更宽广的

39、领域。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,2、可行性研究的方法特点（1）实证性研究与规范性研究相结合。不仅要求从经验事实的角度来分析社会政策是否可行，并且还要从价值判断的角度来分析社会政策是否可取。（2）定量分析与定性分析相结合。定量方法主要对社会政策方案的实施及其各种影响因素做出分析，并且还可以在此基础上建立社会政策的动态模拟模型；定性方法用来深入分析个案，以具体把握社会政策与各种不同人、群体与组织之间的关系。（3）民众的意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合。是为了了解各个方面对该项社会政策方案的态度，以分析它在实施过程中可能得到的支持和遇到的障碍。（4）多学科和多种具体方法的集合。

40、多学科的知识与多种方法如问卷调查、个案访谈、小组访谈以及文献资料分析、社会试验等。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,3、可行性研究的结果可行性比较高的方案是那些在各个方面的可行性比较均衡的方案，他们可能并不是在所有方面都具有最高的可行性，但一般不能在某一方面有特别低的可行性。大多数可行性研究报告都会对所分析的方案的修改、完善和增加配套措施等方面提出具体的建议，以供决策者参考。在社会政策的制定过程中，可行性研究报告对政府决策者起着重要的参考和咨询作用。政府一般会根据可行性报告的结论和建议而做出相应的政府回应。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,四、社会政策的试点对于影响范围加大、较为复杂的

41、社会政策行动，在正式审批和实施前一般还需要先在局部地区进行试点。有时候试点过程还可能反复进行。1、社会政策试点的含义与意义社会政策制定过程中的“试点”是指决策者为了验证社会政策方案的可行性，发现其存在的缺陷，而在正式实施该方案之前先在局部区域或组织内将社会政策的方案作试验性的实施，并在此过程中掌握有关社会政策实施过程及其效果的实际情况，以便为进一步的修改完善及正式实施做好准备。社会政策的试点是一种局部的社会试验。主要目的有三：一是为了检验某向社会政策方案的可行性；二是为了发现该方案存在的缺陷，以便进一步地修改；三是为了发现该项社会政策方案的实施可能带来的社会后果，尤其是其负面的后果，以便在正式

42、全面实施该项政策方案之前做好相应的准备。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,2、社会政策试点的一般程序和要求社会政策试点的程序包括选点、展开试点工作、试点工作的总结及效果评估等环节。但试点工作的范围、时间长短及安排方式等方面每个社会政策都有差别。社会政策试点工作的一个基本要求是在其各个环节中都应该注意保持客观性、真实性和科学性。（1）选点过程中，应注意所选出的点具有典型代表性，即在其主要的社会特征方面能够在最大限度上与更大范围的社会相一致。（2）在试点过程中，应该尽量保持客观、真实的社会条件，以使社会政策的方案能够在真实的条件下得到真正的检验，并发现问题。不允许提供优惠条件和动员过多的力量去

43、完成任务。（3）对于试点工作的总结和评估，更应该实事求是，全面总结和评估试点工作的结果，尤其要充分总结和分析试点过程中发现的社会政策方案的不足之处。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,3、试点工作的评估结果无条件通过、有条件通过，细节需要修改、被否定一般情况下是需要根据试点的结果来进行一定的修改，然后进入下一个阶段，即政策最后审批阶段。五、社会政策的审批与文本发布1、社会政策的审批社会政策的审批就是将经过前面各个阶段而得到的社会政策方案交给最高决策层讨论，以决定是否批准实施的过程。它决定这一项社会政策方案最终能否被确立并进入实施。社会政策的审批是在各种不同的意见中选择一种统一行动。在审批过程

44、中会有大量的外部影响因素，而这些因素会围绕着审批者、审批模式和审批程序等各个方面而展开。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,（1）审批过程中的基本要素研究社会政策的审批过程，一般要关注审批者、审批模式和审批程序等基本要素。审批者即负责审查和批准一项社会政策的机构和个人。我国的社会政策审批长期以来具有明显地行政主导特点，政府行政机构在社会政策的最后审批中具有很大的权力。审批模式指在社会政策审批过程中集中各种意见的基本方式。社会政策的决策模式主要体现在其对社会政策方案的最后审批模式上。包括个人审批模式、领导集体审批模式和民主审批模式。在我国，社会政策及其他公共政策的审批模式比较多样化，其最主要的

45、模式是领导集体审批的模式。政府领导人个人意见往往起到很大的作用。审批程序在不同的审批模式下，社会政策的审批程序有所不同。行政主管部门、国务院常务会议、全国人民代表大会常务委员会等。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,（2）社会政策审批过程中的影响因素A社会政策草案的成熟程度对是否得到批准具有重要的基础作用。B在社会政策过程中，政府主要领导人起着关键性的决策作用。C政府职能部门在社会政策的审批中仍起着重要的作用。D专家学者在社会政策的最后审批阶段仍然会发挥重要作用。E各个利益集团会希望在最后审批阶段以各种方式来影响社会政策的走向，因此导致在政策审批阶段中各种影响的“白热化”。,第三节社会政策制

46、定过程中的主要环节,2、政策文本的发布在此过程中，一是确定社会政策文本的形式，二是社会政策文本发布的方式。（1）社会政策文本的类型在国家法律和政策文本体系中，不同类型的文本具有不同的法律地位和不同的行政强制性。我国社会政策方面主要有以下一些常见的两大类文本类型：国家正式的法律文本、政府行政机关发布的政府法规文件（国务院发布的条例、中央或地方政府行政机关及其职能部门发布的各种“实施细则”和“规定”等文本、各种“通知”、“意见”、“讲话”、等类型的政策文本）。任何一个比较重要的、长期性的社会政策领域中都需要采用国家法律文化或政府条例等形式来对有关政策做出规定。同时，在社会政策的动态发展过程中，也需要有大量灵活和简便的政策文本来对社会政策行动随时做出调节。,第三节社会政策制定过程中的主要环节,（2）社会政策文本的发布过程及范围国家立法机构通过的法律文本经国家主席签署后，以国家主席令的方式向全社会公布。发布方式是在主要报刊上全文登载法律文本，并在主要电台、电视台上报道有关新闻。国家法律和政府行政法规一般要规定开始实施的时间。,