矿产资源开发与保护中的法治问题.ppt

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1、矿产资源开发与保护中的法治问题,昆明理工大学法学院 曾粤兴 教授,知识结构,引言,一、矿产资源的战略意义,二、矿产资源开发与保护现状,三、原因探究,四、法治对策,我受命讲授此部分内容，但我必须说明，我的专业领域是刑事法学和理论法学。今天要讲的内容，主要是我院以杨士龙教授为学术带头人的研究团队的研究成果，只有少部分内容是我的观点。讲得对的地方，是同事的功劳；讲的有问题的地方，是我个人理解上有问题，由我本人负责。,引言,云南省地处中国著名的“三江”成矿带、扬子成矿区和华南成矿区等三大成矿单元的结合部，是天然地质博物馆。目前，全省共发现各类矿产142种，占全国己发现矿种的83，其中铅、锌、锡、铟和磷

2、等资源量居全国第一位。全省保有资源储量的潜在经济价值为3万亿元，排全国第9位。2004年，10种有色金属产量达到129.4万吨，矿业产值760亿元，占全省工业产值的36.4。云南有“有色金属王国”的美誉，矿业是云南省的五大支柱产业之一。云南矿业的兴盛，关系到云南经济的繁荣和小康社会的实现。,引言,引言,党的十七大报告:增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。转变发展方式取得重大进展，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到二0二0年比二000年翻两番。建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能

3、源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。到二0二0年,我国将成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家。,引言,京都议定书提出减少碳排放目标，低碳经济、低碳生活等概念开始进入我国。,哥本哈根全球气候大会，提出了在未来10年内使地球温度上升控制在2摄氏度内的目标。,2010年12月,1997年12月,引言,我国经济发展模式 2010年3月，第十一届全国代表大会第十三次会议提出到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。,资源依赖,资源消耗,高

4、碳经济,+,=,引言,国家将重点抓好以下工作：,加强规划引导，完善扶持政策,扎实推进节能减排，加强生态环保建设,组织开展循环经济、低碳经济试点,建立健全科技、统计、信息等支撑体系,启 示,1,发展低碳经济，必须改变经济发展模式，减少和降低对资源的依赖和消耗程度。,3,大力推广新型建筑材料，降低能耗。,2,云南宜大力发展水电、风电、垃圾发电、太阳能、沼气，限制乃至取消火电，减少煤炭消耗。,4,控、减矿产资源开采量，加大有色金属进口量。,一、矿产资源的战略意义,（一）矿产资源的属性 1.自然属性,预防说 源起,不可更新性,矿床形成需漫长的地质作用，相对于人类社会，矿产资源是不可再生的。,共生性 伴

5、生性,矿床一般非单一元素组成，往往由含量相当的矿物和元素共生，或者由一种矿物为主相伴生。,世界上没有地质赋存条件完全相同的矿床和矿体。矿产资源的开采具有可选择性,差异性开采的可选择性,难确定性,矿产存于地壳内，赋存状态隐蔽，人们可以通过普查、勘探，掌握其规模等情况。,矿产资源在地壳表面和地球的垂直空间都有广泛的分布，但其在地域分布上又极不均匀。,广延性局限性,一、矿产资源的战略意义,2.法律属性法律关系的客体 矿产资源，是指在一定的技术经济条件下,自然界中经过地质作用过程生成的，赋存于地表或地下，其有用组分的含量大大超过围岩，或者其物理、化学性能大大优于围岩，达到了可供社会现实利用的要求，能够

6、生产具有经济价值的矿物、岩石及其集合体、堆积体。矿产资源的地质表现形式为矿床、矿体和矿石。,一、矿产资源的战略意义,（二）可持续发展视野中的矿产资源 矿产资源是自然资源的重要组成部分，是人类社会发展的重要物质基础。我国92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源。可见，矿产资源是中国经济持续快速协调发展的重要保障，在可持续发展中具有重要的基础地位。矿产资源的不可再生、不可更新性，决定了矿产资源属于耗竭性自然资源，而经济与社会的发展，离不开矿产资源。经济与社会的可持续发展，要求人类节约矿产资源，追求有限资源与人类无限发展的高度统一；要求人类改变现有经济发展模式

7、，通过循环经济和寻求替代资源，实现可持续发展。,二、矿产资源开发与保护现状,（一）过度、无序的开发（二）粗放、软弱的保护,三、原因探究,多元原因,经济原因：经济落后与发展的需要,政治原因：脱贫与政府的急功近利,法律原因：宪法没有武装，人治让法治却步,社会原因：公民观念上的短视,三、原因探究法律原因,1.宪法（1982年）第9条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第12条：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家

8、保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”第51条：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”,三、原因探究法律原因,2.民法通则（）第81条:“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采,也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”宪法制定不久后的民法通则明确提出了合法采矿权。此外，没有任何法律、法规规定什么是“合法的采矿权”。在此情况下，胡耀邦同志来云南考察，出于对边疆地区人民群众生活状态的忧虑和关心，未经集体讨论，未经立法程序，即提出“国家、集体、个人一起上

9、”的口号，数月后，中央以文件形式肯定了耀邦同志的主张，很快引发了全国范围的无序采矿。,国有粮仓里有粮，领导人允许大家交点钱，办个许可证就可以到粮仓里取粮食啦！,三、原因探究法律原因,3.云南省矿产资源地方法规群 云南省形成了以云南省矿产资源管理条例为中心、由地方法规、地方政府规章和民族自治条例构成的矿产资源法规群。,云南省矿产资源管理条例（1997年12月）云南省盐业管理条例（2000年月）云南省地质环境保护条例（2001年7月）,云南省矿山地质环境保护规定（1998年9月）、云南省探矿权采矿权管理办法（2006年7月）、云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法（2006年7月）,红河哈

10、尼族彝族自治州矿产资源管理条例（1995年3月）怒江傈僳族自治州矿产资源管理条例（1995年月）西盟佤族自治县矿产资源管理条例（1995年月）,三、原因探究法律原因,这一系列地方法规对云南矿产资源开发利用、保护管理都起到了一定的作用，对治理整顿矿业秩序也取得了一定的成果。但是，矿产资源开发仍然存在许多问题，如在一些地区开发秩序比较混乱，矿业活动中违法行为屡禁不止。再如矿山企业经营粗放、浪费资源等。大多数问题的出现主要是法的执行问题，无疑也与地方立法中存在的不足有关。,三、原因探究法律原因,地方立法中存在的问题主要有:,矿产资源的立法内容不完善，不能完全适应社会主义市场经济以及西部大开发的需要，

11、也未能完整体现可持续发展战略。,鼓励矿产资源地质勘查的法律规定不足。,对采矿权人、探矿权（被许可人）的监督制度不健全。,地方立法对矿产资源行政管理体制的规定不具有可操作性。,四、法治对策,矿产资源所有权 纵观我国民法通则和矿产资源法的规定，可以将我国矿产资源所有权的特点归纳为：,四、法治对策,采矿权 采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。采矿权的以矿产资源为客体。采矿权人可以开采矿产资源和获得所开采的矿产品，直接享受矿产资源的利益，而无须他人的意思或义务人的行为介入。采矿权具有排他性，并且在同一矿区不存在两个以上的采矿权。采矿权具有物权的属性，

12、并且采矿权的行使将矿产资源（不动产）变成了矿产品（动产），采矿人取得了矿产品的所有权，采矿权人对矿产品这一不动产有处分的权利。采矿权的行使就是矿产资源所有权的实现，而矿产资源所有权得以实现也就是矿产资源所有权和采矿权的消灭。这是由矿产资源的耗竭性和不可再生性所决定的。,杨士龙教授等人指出：在我国矿产资源法中不应仅仅规定矿产资源的国家所有权，而且应当规定矿产资源可以流转，这不仅不会削弱国家所有权，而将有利于国家所有权的实现，使得矿产资源的有偿性通过市场进行评价实现其收益最大化。矿产资源作为一种特殊物，其资源性和资产性并存、自然属性与社会属性并存，我们强调其资产管理和资源性管理并存。对矿产资源进行

13、资源性管理最有力的手段仍然是法律手段。,我个人认为：法律上应当明确矿产资源所有权与采矿权的界限、属性和分离制度，切断采矿权与矿产资源处分权之间的联系。其意义在于：第一，取得采矿权不等于可以自由处分矿产品实质为矿产资源，因此，矿产资源的出口必须纳入国家监控。第二，征收矿产资源保护费或者矿产资源占用费，使国家所有权能够充分转化为财产权益，有效遏制少部分人凭借采矿权暴富而导致社会财富分配失衡问题。,取得矿业权的行政许可，是国家行使公权力的行为还是国务院代表国家行使所有权的一种形式？探矿权的客体具有多样性、层次性和复合性即不特定性，甚至有可能并不存在，“探矿权没有特定的物，其最重要的权利是优先取得其所

14、探明矿藏的采矿权，物权特征不大明显，应该是一种行政特许权。”采矿权人取得采矿许可证同时也就取得矿产资源的处分权。采矿权可以定位为行政相对人依法经行政机关行政许可而取得的行政特许权。国家以外的矿产资源的所有权人取得所有权，这种所有权的行使或实现都必须经行政许可受到公权力的限制。,行政主体对矿产资源的资源管理围绕以下三个方面：,三、刑罚体系的特点,探矿权的行政许可,矿产资源规划管理,否定评价说,采矿权的行政许可,行政主体对采矿权主体的资格依法进行审查，对被许可人进行监督，建立健全矿产资源核算制度。,对尚未经发现或查明的矿产资源进行管理，加强公益性地质调查，保证探矿权行使的国家利益性和社会公共利益性。,通过矿产资源规划对矿产资源勘查开发利用实施宏观调控，实现矿产资源的可持续利用。,Thank You!,昆明理工大学法学院 曾粤兴 教授,