比较子行政制度.ppt

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1、第六章 比较行政制度,政府就像钟表，动力来自于人民，因为政府是由人民建立并推动的，因此人民也可以毁灭政府。由此可以说，不是人民依赖政府，而是政府依赖人民。威廉佩恩政府明确的职责是，殚精竭虑以新的社会管理手段应对新的社会问题。富兰克林罗斯福,第六章 比较行政制度,第一节 行政与行政制度第二节 西方国家的行政制度第三节 中国的行政制度第四节 中西方行政制度的主要差异第五节 中西方行政制度的发展,第一节 行政与行政制度,一、行政的基本概念左传“行其政事”、“行其政令”孟子梁惠王上：“为民父母，行政，不免于率兽而食人，恶在其为民父母也？”史记殷本纪：“帝太甲既立三年，不明，暴虐，不遵汤法，乱德，于是伊

2、尹放之于桐宫。三年，伊尹摄行政当国，以朝诸侯。”,第一节 行政与行政制度,一、行政的基本概念威尔逊的著名论文行政之研究（1887）和古德诺的名著政治与行政（1900）中提出的政治与行政两分法的观点。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”；与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属“国家意志的执行”。古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动”。,第一节 行政与行政制度,一、行政的基本概念行使国家权力的活动。行政是行政主体对国家

3、事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律的行为。国家行政机关等主体为实现国家目标和统治阶级利益，依照宪法和法律的规定，组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动。,第一节 行政与行政制度,二、行政制度的基本内涵与特征（一）行政制度的内涵行政制度,是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。行政制度是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。,第一，行政制

4、度的核心内容是行政权力体制的法定性规则。第二，行政制度内含着相互关联、有序组合的多层次结构。第三，行政制度与行政思想（观念）、行政主体既有区别又有联系。,第一节 行政与行政制度,第一节 行政与行政制度,（二）行政制度的特征行政制度作为人类社会的一种政治现象，与其他社会现象相比，具有如下基本特征：1环境制约性。2、鲜明阶级性。3效力强制性。4形式多样性。,第一节 行政与行政制度,三、行政制度的地位和作用行政制度是一个国家政治制度的重要组成部分。这就使得它在社会政治生活乃至整个社会生活中具有广泛而重要的功能。归纳起来，行政制度的重要功能表现在以下四个方面：（一）规范行政权力运作（二）维护统治阶级利

5、益（三）促进社会经济发展（四）实现公共管理职能,第二节 西方国家的行政制度,一、西方国家行政制度的基本类型（一）内阁制政府制度内阁制政府制度，也称为议会制政府制度或责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。它是西方国家及他一些中、国家由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。其起源于英国。其主要特征是：1强调议会至上2、内阁组成独特4内阁总揽行政权力5政府对议会负责,1.构成英王首相枢密院内阁及其直属机构政府各部,背景资料：英国的中央政府制度,第二节 西方国家的行政制度,（二）总统制政府制度总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。这种政府制度由18世纪末的美国所创

6、建，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。其主要特征是：1总统独立于国会之外2、总统一人兼任国家元首和政府首脑3政府与国会完全分离4政府成员与总统是僚属关系5政府不对国会负连带责任,总统的办事机构,总统的办事机构是对服务于总统的若干幕僚机构和办事机构的总称，通常指构成所谓“总统府”的各种单位。1939年罗斯福总统根据改组法正式建立起总统的办事机构。既充当总统的智囊和幕僚，为总统出谋划策；又代表总统监督和指导各行政部门的工作，是总统权力的延伸。,总统的亲信、专家、顾问和行政人员组成，由总统任命，不经参议院的批准。,主要职能：,为总统提供各

7、种信息、提供管理国家的咨询、拟定决策的预选方案；帮助总统检查各部门工作，推行政令；为总统处理来信，接待来访，起草文件和演讲稿；安排总统的工作日程。,构成：,白宫办公厅：它是总统处理日常事务的办公机构，是总统个人的办事班子，也被称为“白宫班子”，是总统办事机构中的中枢和核心单位。其高级官员由总统的竞选班底以及少数的专家和学者担任。,新白宫办公厅主任,拉姆.伊曼纽尔,前白宫办公厅副主任,卡尔.罗夫,国家安全委员会,根据1947年的国家安全委员会法和1949年对该法的修正案而设立。由总统任主席，法定成员有副总统、国务卿和国防部长，法定的情报顾问是中央情报局局长，法定的军事顾问是参谋长联席会议的主席，

8、总统国家安全事务助理负责日常工作。,主要职能：,作为总统的顾问机构，向总统提出关于国家安全的内政、外交和军事的总体政策和建议，因而是美国政府关于外交、国防事务的最高决策机构。,中央情报局,它是美国最大的情报机构，接受总统和国家安全事务委员会的领导。,主要职能：,除了协调政府各情报系统的情报工作以外，主要是在世界范围内从事搜集情报和进行政治颠覆活动。,国务院：,位居联邦政府各部中首席地位，1789年由美国的联邦外交部改组成立，是美国政府主管外交并且兼管部分内政事务的行政部门。,国务院的行政首长是国务卿，是内阁成员中的首席阁员，其地位仅次于副总统，是总统外交事务的总顾问。由总统提名，经参议院同意后

9、任命，对总统负责。,职能：主管美国在全世界的大使，主管美国一切涉外官员和事务，协助总统与外国商谈和签订条约与协定，安排总统接见外国使节，为总统的对外事务和对外政策提供咨询和选择方案。,前美国国务卿：赖斯,美国国务卿：希拉里,第二节 西方国家的行政制度,（三）半总统制政府制度半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。采用这种政府制度的国家主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。20世纪90年代初以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。其主要特征是：1形式上设有两名行政首脑（总统和总理）2、政府不对总统负责而对议会负责3总统掌握实际的统治

10、权，成为国家权力的中心,背景资料：法国的中央政府制度,1.构成总统和总统直属机构总理及总理直属机构中央各部,法国的中央政府,作为法国的最高行政机关，负责在执行总统的对内和对外政策的前提下，制定向议会提出的法律草案，并根据已经颁布的法律制定具体的政策法令；有权力决定并指导国家的对外政策；掌管行政机构和武装部队；根据宪法规定的条件和程序对议会负责。,总统与总理的权力划分政府首脑是政府总理，尽管总统掌握着国家的最高权力，但权力的行使还主要是通过政府内阁掌握的行政机关。“总理领导政府活动。总理对国家防务负有责任。总理保证法律的执行。”总理由总统任命，并根据总理提名任命部长，组成政府，总统主持部长会议，

11、掌握和行使国家最高行政决策权。总理领导政府，处理日常事务，负责国防，确保法律的执行。总理和政府并无决策权，只是总统的咨询、执行和办事机构。,中央政府的运作,内阁会议,参加成员：总理作为内阁会议主席，总理、各部部长、部长级代表、国务秘书。职能：执行和实施总统决策的工具。,会议议题：,讨论国内、国际的重大问题；讨论和通过向议会提出的法律草案；批准限制性内阁会议或者部际会议通过的文件；通过高级官员的任命等。,会议职责：,一方面向总统提出建议和意见，另一方面去协调政府各部的行动。,限制性内阁会议：在总统府举行，由总统主持，相关的部长参加，主要是讨论特定的、技术性强的问题，并且经常为内阁会议准备文件。,

12、部际委员会会议：在总理府举行，由总理或者总理指派的部长主持，相关的部长、国务秘书、高级官员、专家和办公厅主任参加。任务是就一些专门的问题向内阁会议提供文件和资料。,第二节 西方国家的行政制度,（四）委员会制政府制度委员会制政府制度也称为合议制政府制度，它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府制度。瑞士是实行这种政府制度的最典型的国家。其主要特征是：1议会至上2、委员会成员权力相当3合议决策,联邦委员会是国家最高行政机构，由名委员组成，分任个部的部长，实行集体领导。设主席和副主席，由联邦委员轮任，任期年，不得连任。,2010瑞士联邦委员，

13、多丽丝洛伊特哈尔德(Doris Leuthard 右二)是2010瑞士联邦总统。从左至右：迪迪尔布尔克哈尔德(Didier Burkhalter)，联邦总秘书Corina Casanova，艾维琳维德默-施龙普夫(Eveline Widmer-Schlumpf)，乌里毛勒(Ueli Maurer)，米什琳卡尔弥-瑞(Micheline Calmy-Rey)，汉斯-鲁道夫梅尔茨(Hans Rudolf Merz)，多丽丝洛伊特哈尔德(Doris Leuthard 2010联邦总统)，莫里茨洛伊恩贝格(Moritz Leuenberger)。(Keystone/Handout Bundeskanz

14、lei/Alex Spichale),第二节 西方国家的行政制度,二、西方国家的中央政府（一）中央政府的组成1、内阁2、行政机构3独立机构4、政府企业机构,1、内阁内阁的由来内阁的原意为密室，早期是国王与顾问和助手开会的地方。1714年即位的乔治一世出生于德国，不懂英语，对英国的事务也不感兴趣，甚至不出席内阁会议而让大臣们去料理国事。大臣们有事就自己先商定对策，然后再提交国王，内阁制由此得以形成。国王也就逐渐成为“统而不治”的国家元首。内阁承担实际行政职责。1721年，罗伯特沃尔波尔事实上成为英国历史上第一任内阁首相。,第二节 西方国家的行政制度,美国政府的内阁,不是中央政府的一级组织，作为总

15、统的咨询机构而存在，无权作出任何行政命令，内阁会议只是“应卯和汇报”的会议。由总统召集并主持，会议讨论的议题由总统决定，内阁成员可以在会议上发表自己的意见，但是否被采纳完全取决于总统。,第二节 西方国家的行政制度,二、西方国家的中央政府（一）中央政府的组成2、行政机构,第二节 西方国家的行政制度,二、西方国家的中央政府（一）中央政府的组成3独立机构,美国政府的独立机构,美国的独立机构是独立于联邦政府的其他部门，直接由总统领导，向总统负责的行政管理机构，由国会通过专门的立法而成立。是政府为了适应管理社会经济事务的需要而逐渐发展起来的，地位低于内阁部。,独立机构,独立管制机构（管制性委员会）,行政

16、或事务性 独立机构,美国国家科学基金会人权委员会人事管理局行政服务总局,联邦通讯委员会联邦能源管制委员会原子能管制委员会证券与交易委员会,第二节 西方国家的行政制度,二、西方国家的中央政府（一）中央政府的组成4、政府企业机构田纳西河流域管理局、联邦储蓄保险公司、铁路客运公司、邮政服务局,第二节 西方国家的行政制度,（二）西方国家中央政府的职权1执行法律权2、行政立法权3立法参与权4行政领导、监督权5官员任免权6经济社会事务管理权7行政司法及司法行政权8军队统帅权9外交权10其他方面的权力,第二节 西方国家的行政制度,三、西方国家的地方政府（一）西方地方政府的一般特征1、西方各国的地方政府制度有

17、着共同的理论根据“一个城邦的活动一部分出于执政人员，一部分出于被统治的大众。执政人员的职责在于断案、决事和发号施令，被统治者的本分则在于选举执政人员。一个城邦为了要解决权利纠纷并按各人的才能分配行政职司，必须相互熟悉各人的品性。”亚里士多德“民族庞大、国土辽阔，这是人类不幸的主要根源。”卢梭“在民主政体下，人民会合在一起，亲自管理政府；在共和政体下，他们通过代表和代理人组织和管理政府。所以，民主政体将限于一个小小的地区，共和政体将能扩展到一个大的地区。”汉密尔顿,三、西方国家的地方政府（一）西方地方政府的一般特征2、西方各国有着共同的分土而治的历史传统“英美以地方自治为主，而以国家行政附之，欧

18、洲大陆主要以国家行政为主，而以地方自治附之”吕复,英国1830、1888地方政府法将行政体的郡改为地方自治单位，设郡议会；1894城乡分治1972地方政府法，郡与市几次变更，集权1997-2000年地方政府法。该法对英格兰和威尔士地方政府机构作了重大改革，加强了执行机关，目的在于提高地方政府决策的效率、透明度和工作责任心。,三、西方国家的地方政府（一）西方地方政府的一般特征3、西方各国地方政府都具有独立的法人地位所谓法人，是指具有独立的民事权利主体资格的社会组织，有独立的财产所有权或管理权，并以自己的名义取得财权，承担义务及法院的起诉、应诉。,第二节 西方国家的行政制度,（二）西方国家地方政府

19、的类型1、依附型所谓依附型地方政府，是指职权范围较小，主要遵照中央指挥、指令行动并主要向中央政府负责的地方制度形式。第五共和国创始人戴高乐曾说：“高度中央集权国家长期以来一直是法国统一不可缺少的条件。”第五共和国宪法第七十二条规定：“共和国的领土单位为市镇、省和海外领地”。,18世纪 中央集权制 将全国划分为省、区、市三级省长、市长双重身份，权力较大（弊端）1982年3月2日市镇、省和大区的自由和权利法，1983年1月7日市镇、省、大区和国家权限划分法，1992年的地方行政指导法：1在省上设大区政府（委员会）议会主席共和国专员2省议会负责省行政工作，省议会主席省长,第二节 西方国家的行政制度,

20、2、自主型自主型的地方政府制度，主要是指实行联邦制的国家中的州和地方政府，它们享有立法、人事、财政、司法、警察等多种不受中央管辖、干涉的权力，主要向选民负责。根据美国宪法，联邦政府享有种种“列举权力”。凡属未赋予联邦政府及未禁止各州行使的权力都属于州和人民。这些权力称为“保留权力”，其范围没有确定，无论在国家或州宪法中都没有完全列举，数目不详，新权力随时出现并付诸实施，州权与联邦权一样，与日俱增，不断扩大。,第二节 西方国家的行政制度,3、中间型中间型的地方政府制度，是指那些既要向中央负责，又要向选民或议会负责，受到上、下双重制约的政府形式，这主要是指英国和日本的情况。战后日本国宪法规定，都道

21、府县和市町村的行政长官都由居民直接选举产生。地方政府有权管理财产、分理事物，有权在法律的范围内制定条例，国会通过的仅属某一地方的法律，需经当地半数以上的居民同意方能实行。日本地方自治法规定，地方政府有权处理不属于全国范围的各种地方性事务，具体包括三十二项，主要有征税、年度预算、管理财产、经营农牧渔业，经营电气、煤气、自来水，管理交通、教育、科研，维持地方秩序，兴办社会福利事业等等。,第二节 西方国家的行政制度,（三）西方国家地方政府的机构设置与职权1、地方政府层级设置普遍实行两级制或三级制,第二节 西方国家的行政制度,第二节 西方国家的行政制度,2、地方政府管理幅度具有逐步扩大趋势例如，美国设

22、有51个一级行政区（50个州和1个特区），二级行政区仅县和市就多达22000个，平均每个州政府下辖有440多个县和市。法国本土设有22个大区、96个省和36000多个市镇，其中省是最重要的地方政府，每个省平均下辖有370多个市镇。日本的47个都道府县下辖有3273个市町村，平均管理幅度为69个。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个。德国16个联邦主体下辖有660个二级行政区，其中管理幅度为40个。,第二节 西方国家的行政制度,3、大都市区实行多中心合作的治理体制20世纪70年代以来，发达国家的大都市区迅速发展起来。许多大都市地区并未建立有统一的政府机构，而是存

23、在着多个政治实体，中心城市和郊区市镇在行政上互不依属，都是平等的政治实体，分别独立行使自治权。例如，美国的旧金山大都市区有102个市镇，还有485个特别区。,第二节 西方国家的行政制度,4、实行以行政分权为核心的主体制度主要是实行地方行政团体的法人制度。地方行政团体组织的地方事务有道路、公共秩序、环境卫生、城乡计划、公用事业和福利服务等。,第二节 西方国家的行政制度,5、地方政府内部行政权与立法权合一第一种即行政权、立法权集中于议会，英国是议会至上的国家，议会行使行政权具有长久的历史。第二种形式，即立法权和行政权趋集于行政系统。,第二节 西方国家的行政制度,6、地方政府的职能不断扩大联邦制国家

24、一段时间的集权趋势使中央包袱沉重，效率低下，倾向于将部分中央权限和事务还权于地方政府。单一制国家战后经济的发展也促使中央政府将大部分管理公共事务的职能下放给地方政府，使地方政府成为为社会提供服务和管理的主要机构。,第二节 西方国家的行政制度,四、西方国家中央与地方政府的关系（一）西方国家中央与地方政府关系的类型西方国家中央与地方关系，从静态角度看，其国家结构分为单一制和联邦制两种形式。其中央与地方权限划分为集权制和分权制，结合国家结构和中央与地方的权限划分，西方国家中央与地方关系大致有联邦分权模式、单一集权模式、单一分权模式三种形式。,第二节 西方国家的行政制度,1、联邦分权模式联邦分权模式是

25、一种实行时间最长的、已相当成熟的联邦制的典型模式，以现代的美国、德国为典型。联邦分权模式的共同特点是：(1)中央(联邦)与地方(州)权力范围划分的法律化。(2)中央与地方的纵向权力结构是一种分权协作型的结构。(3)中央与地方权力运行机制的灵活性。(4)中央和地方关系的调整呈现出一个双重的过程：一方面是联邦政府权力的扩张，另一方面则是州政府和地方政府职能的扩张。,第二节 西方国家的行政制度,2、单一集权模式法国是一个历史上以中央高度集权为特征的传统单一制国家。其特点在于：（1）中央与地方的权力关系是一种委托代理关系。（2）中央通过行政监督和司法监督的方式对地方代议机关和地方行政长官实施控制和影响

26、，保证国家的一体化，从而显示出明显的中央集权特征；（3）地方政府的法律地位、行政地位和财政地位呈现出一种不断提高的发展趋势。,第二节 西方国家的行政制度,2、单一分权模式这种模式以现代英国、战后日本为典型。单一分权制基本政治理念在于地方自治。其中央与地方关系特点是：（1）地方政府职权范围确定的法律化和程序化；（2）政党组织在协调中央与地方关系中发挥越来越重要的作用；（3）中央与地方关系存在一种内在的相互依赖关系，中央政府与地方政府是相互独立、相互依赖、相互需要和相互协商的关系；（4）总体趋势是走向集权。,第二节 西方国家的行政制度,（二）西方国家中央与地方政府关系的特点1、集权和分权难以求得比

27、较稳定的平衡，集权和分权的矛盾普遍存在2、中央集权化和地方分权化始终贯穿于西方国家中央和地方关系的发展过程3、西方国家协调中央与地方关系的基本手段是法制和财政控制,第三节 中国的行政制度,中国历史传统和文化因素对行政制度的影响中国的封建制度,第三节 中国的行政制度,中国历史传统和文化因素对行政制度的影响法家、儒家、道家法家秦道家汉初儒家汉，此后历代儒家：尊王攘夷奉天承运王 忠君爱民安邦治国官 尊卑有序逆来顺受民,第三节 中国的行政制度,一、中国的中央政府制度中国的中央政府即国务院，它既是全国人民代表大会的执行机关，也是中国的最高国家行政机关，对全国人民代表大会具有从属的性质。这种从属性主要表现

28、在以下三个方面：第一，国务院由全国人民代表大会组织产生。第二，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。第三，国务院受全国人民代表大会的监督。,第三节 中国的行政制度,我国国务院所实行的行政领导制度是在民主集中基础上的总理负责制。宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制”。所谓“总理负责制”是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权。并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。这一制度的具体内容可概括为“三权一责”：一是全面领导权二是最后决定权三是人事提名权负全面责任,第三节 中国的行政制度,（一）中央政府的机构设置作为国家的最高行政机关，国务院担负着繁重的工作，为此，国务院设置了一套完备

29、的机构，国务院由总理，副总理，国务委员，国务院办公厅，各部、委、行、署，各直属机构和办事机构等组成。,第三节 中国的行政制度,第三节 中国的行政制度,1、国务院组成部门国务院组成部门是指1个办公厅和27个部、委、行、署。国务院办公厅是为总理、副总理、国务委员提供信息、反映情况、传达政令、办理文电和会议事务、承办不属于部委业务范围的交办事项的机关。国务院各部、委、行、署是在国务院的统一领导下负责领导和管理某一方面的国家行政事务的机关，是根据国务院领导和管理国家事务的需要而设置的。各部、委、行、署虽然都是国务院管理某些行政工作的部门，但是部、行、署与委员会又有所不同。一般来说，部、行、署所管辖的业

30、务比较单一，只需通过自己的组织系统便可以完成工作；而委员会所管辖的业务则带有综合性、联系面广的特点。,第三节 中国的行政制度,国务院27个部、委、行、署是：外交部、中华人民共和国国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、审计署，监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。,第三节 中国的行政制

31、度,改革开放后6次政府机构改革 第一次：1982年：国务院各部门从100个减为61个，编制从51万人减为3万人。第二次：1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。第三次：1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20。第四次：1998年：不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。第五次：2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。第六次：2008年：国务院将

32、新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。,第三节 中国的行政制度,2、国务院直属机构国务院直属机构是在国务院的领导下负责主办各项专门业务的行政机关。根据国务院组织法的规定，国务院可以根据工作需要和精简原则设立若干直属机构。国务院所负责的国家行政工作范围很广，其中有一些专门性的工作不便划归各部、委、行、署管理，因此，国务院依法设立了一些直属机构承办这些专门业务。国务院直属特设机构：国务院国有资产监督管理委员会。国务院直属机构：中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检

33、验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局，国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。,第三节 中国的行政制度,3、国务院办事机构国务院办事机构是协助总理分别掌管国务院某项专门工作的机构。从性质上说，它们属于国务院内部的办公机构。国务院共设置4个办事机构，即国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。根据国务院组织法的规定，不论直属机构或办事机构，每个机构都可设25名负责人，但它们不属于国

34、务院的组成成员；另一方面，不论直属机构或办事机构，它们都是国务院的一部分，但它们的地位比部、委、行、署要低。,第三节 中国的行政制度,4、部委管理的国家局国务院根据需要设立由部委代为管理的国家局。国务院现有此类机构18个，即国家信访局（由国务院办公厅管理）、国家粮食局（由国家发展和改革委员会管理）、国家能源局（由国家发展和改革委员会管理）、国家国防科技工业局（由工业和信息化部管理）、国家烟草专卖局（由工业和信息化部管理）、国家外国专家局（由人事部管理）、国家公务员局（由人力资源和社会保障部管理）、国家海洋局（由国土资源部管理）、中国民用航空局（由交通运输部管理）、国家测绘局（由国土资源部管理）

35、、国家邮政局（由交通运输部管理）、国家文物局（由文化部管理）、国家食品药品监督管理局（由卫生部管理）、国家中医药管理局（由卫生部管理）、国家外汇管理局（由中国人民银行管理）、国家煤矿安全监察局（由国家安全生产监督管理总局管理）、国家档案局、国家保密局、密码局。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。环境保护部对外保留国家核安全局牌子。,第三节 中国的行政制度,5、议事协调和临时机构国务院根

36、据需要还可以设置一些议事协调机构和临时机构。其中多是跨部门或跨地区的具有综合、协调性质的机构，也有些是为弥补常规机构的不足而设立的。,第三节 中国的行政制度,6、国务院直属事业单位新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会、国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室、国家档案局。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室，一个机构两块牌子，列入中共中

37、央直属机构序列。国家档案局与中央档案馆，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。,第三节 中国的行政制度,（二）中国中央政府的职权1、行政领导权2、行政立法权3、行政提案权4、行政监督权5、人事行政权6、建制权7、戒严权8、全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他管理权限。,郡县制的建立（1）郡县制度是春秋战国时期以来逐步形成的地方行政制度。春秋时期初设的郡县，大多设立在新吞并地区或各国边境线上，并由国君直辖。战国时代，首先由三晋建立起以郡统县之制，且设立郡县的区域也由边境扩展到腹地。秦国在兼灭六国的战争中，在一些新攻占的地区已设郡县管理。秦统一后，经过两次廷辩，秦始皇

38、确定以郡县制代替分封制。（2）秦朝在全国始设36郡，后增至40余郡，郡下设县。,从汉到元明清政治制度演变,两汉：汉承秦制，实行“中外朝制”，地方实行郡国并行制，东汉末，地方转变成为州、郡、县三级。中朝议决，外朝执行，起到了削弱相权的作用。公元前106年，汉武帝将首都附近以外的郡国之上设刺史部，天下分13个刺史部，设刺史监察郡守、国相，但不过问地方行政事务。公元188年，东汉灵帝改州刺史为州牧，成为州的地方长官，以对付农民起义。,魏晋南北朝：,这一时期基本上承袭了汉朝的州郡县三级的地方政府层级制度。从秦汉到魏晋南北朝时期我国地方政府制度经历了由郡县二级制到州郡县三级制的转变。,公元607年，隋炀

39、帝大举并省、州、县，又恢复到了郡县二级制 唐朝建立后，到贞观十三年有358州，县则有1551个。贞观时期开始按照山川形势将全国分为十个道，,北宋 地方分州县两级，后又将“道”改为“路”在州县之上。,元朝：设中书省、枢密院和宣政院。地方实行行省制。省下有路、府、州、县。除了路府州县外，还有以路辖州、以路辖州再辖县、以路辖县、以府辖县等等形式，成为中国历史上独一无二的典型。,明朝,在中央之下设置布政使司为最高地方政府层级，取消五级制，改路为府，把州分成直隶州与府州两种，形成了布政使司府州县、布政使司府县和布政使司直隶州县三种构成方式。,清,清朝建立后，将总督、巡抚变为固定官职，将巡抚调整到与省的范

40、围相一致，康熙皇帝又将明朝的15个省分拆为18省，雍正期间则进一步将明朝复式的三级、四级政区层次完全简化为单式的省府县三级制。,民国时期,省、市、县、乡 省政府委员会、参议会、高等法院,第三节 中国的行政制度,二、中国的地方政府（一）地方政府的性质和组成中国是单一制的国家，中国的地方政府是指国务院以下的、设置于地方各级行政区域内的地方各级行政机关，分为四级设置，即：省政府、市政府、县政府、乡镇政府。从性质上来看，中国的地方各级人民政府是地方的国家行政机关，它们主要负责组织和管理本地区的行政事务。同时，地方各级人民政府也是地方各级国家权力机关的执行机关，地方国家权力机关所通过的决议，人民政府必须

41、贯彻执行。,第三节 中国的行政制度,从特点上来看，中国地方政府具有如下特点：第一，层次复杂、繁多第二，组织结构相似。第三，一身二任的功能，也可称为“双重隶属性和双重执行性”。,第三节 中国的行政制度,（二）地方各级政府的机构设置与职权1省政府的机构设置与职权省政府机构设置的多少，应根据需要而定。略去各省区的差异不计，原则上应设置如下机构：社会政治方面，应设置民政厅、公安厅、安全厅、司法厅等。在民族事务较多的省区，设民族事务委员会。处理侨务方面的工作，则设侨务机构为政府办事机构。财政经济方面，应设财政、工业、商业、交通、农林、劳动等厅、局、室。内部监督方面，设行政监察机关和审计机关。日常事务方面

42、设办公厅。省政府一般设置机构45个左右。,第三节 中国的行政制度,2、市政府的机构设置与职权中国的市政府，有的是副省级(15)(如一般省政府所在地的市，其政府机构略简于直辖市政府)，有的是地级市(282)，有的是县级市(374)(其政府机构设置类同于县政府)。这里讲的市政府是作为中国四个基本层级地方政府中的地级市政府。地级市一般管辖若干个区或县，其政府通常设立民政、公安、司法、检察、计划、财政、粮食、工业、商业、劳动、文化、教育、卫生、体育运动、各项市政建设和公用事业等局或委员会，还可以设立办公室。民族事务和华侨事务较多的市也可设立民族事务委员会和管理华侨事务的机构。,副省级市目前有十五个，包

43、括10个省会城市所在市和5个计划单列市，分别是：哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、成都、西安、大连、青岛、宁波、厦门、深圳。,第三节 中国的行政制度,3县政府的机构设置与职权由于中国的县差异较大，人口多的超过200万，人口少的只有1万多；有的县面积几万平方公里，有的才几百平方公里。再加上各县经济发展的差距，因而县政府的机构设置也存在着很大的不同。但一般而论，一个县有县城、集镇和乡村三种社区，政府管理主要涉及城乡关系，需要城乡兼顾的管理机构。同时，一个县内农、工、商各业综合发展，成为相对完整的经济体系，需要一套完整的机构为其服务。所以，县政府通常设置办公室、民政、公安、财政、粮食

44、、税务、工商、农林、交通、监察、审计、文化教育、卫生等局或科。,第三节 中国的行政制度,4乡镇政府的机构设置与职权中国乡镇在经济发展、人口和面积等方面都存在着较大差异，因而在乡镇政府机构设置方面也很不相同。但一般说来，乡镇政府都设置办公室及社会事务、司法、财经、民政、文教卫生、村镇建设、工农业、计划生育等方面的办公室或所。,第三节 中国的行政制度,三、中国中央政府与地方政府的关系1、体制关系上的领导与隶属关系我国宪法规定，我国的最高行政机关是国务院(中央政府)，地方各级国家行政机关是地方各级人民政府，它们都是由国务院统一领导的，都服从国务院。,第三节 中国的行政制度,三、中国中央政府与地方政府

45、的关系1、体制关系上的领导与隶属关系2、职能上的分工与协作关系“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”,第三节 中国的行政制度,三、中国中央政府与地方政府的

46、关系1、体制关系上的领导与隶属关系2、职能上的分工与协作关系3、职权上的集权与分权关系宪法第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”按照我国的实际，国务院同地方各级政府是一种统一领导、适当分权的关系。,第三节 中国的行政制度,三、中国中央政府与地方政府的关系1、体制关系上的领导与隶属关系2、职能上的分工与协作关系3、职权上的集权与分权关系4、行政运作过程中的互相影响关系,第三节 中国的行政制度,三、中国中央政府与地方政府的关系4、行政运作过程中的互相影响关系国务院以行政立法形式控制地方的行政程序，地方政府必须按照其法规或规章的内

47、容行事；国务院以政策的形式为地方行政指明方向，地方政府能够把具体情况同政策精神挂钩，施政中既有灵活性，又不易偏离方向；国务院以计划的方式给地方政府下达若干任务，同时授予必要的权力，拨给款项，规定期限，使地方政府的工作既有长远目标，又有阶段性目标；国务院通过行政隶属关系上的一般监督，监察部门、审计部门的专门监督等监督形式，一级一级地审视地方政府的主要工作，确认各级地方政府执行政策、法令和计划的情况；国务院各部委对地方政府的各有关部门有业务上的指导权力；国务院在干部人事方面对地方政府有一定的调配权力等，都说明中央政府对地方政府的影响是非常巨大的。,第四节 中西方行政制度的主要差异,一、中西方行政制

48、度的本质属性存在差异二、中西方行政制度依循原则存在差异三、中西方行政制度中政党制度的影响存在差异四、中西方行政制度的目标取向存在差异,第五节 中西行政制度的发展趋势,一、西方国家行政制度的发展趋势（一）行政组织从层级制向扁平化发展（二）行政由命令式向“顾客取向”的服务理念发展（三）行政权力从集权到分权（四）政府行政运营从“公营”向私营化发展（五）行政管理涉及的范围从国内向国际化发展（六）行政管理向信息化发展,第五节 中西行政制度的发展趋势,二、中国行政制度的发展趋势（一）转变政府职能，逐步建设服务型政府（二）完善监督机制，逐步规范政府行为（三）减少行政层级，逐步优化行政结构（四）合理划分行政职责，逐步理顺政府间关系,