卫生行政执法法律适用、案卷评查及存在问题分析.ppt

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1、1,卫生行政执法法律适用、案卷评查及存在问题分析,2,法律适用,孕妇引产案引发的诉讼原告：孕妇XX的丈夫，索赔293万，认为医院未经其同意擅自为孕妇引产侵犯其权利。被告：天津市某人民医院法院观点：医院必输案件在庭审前发生转机。妇女儿童权益保障法第四十七条第一款：妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由。医院最终胜诉,3,法律适用,法律的性质：A、规范性 B、权威性法之功能：A、指引作用 B、预测作用C、评价作用 D、教育功能 E、强制作用规范性文件的适用对象是普遍的，且使用频率是反复的。最早的法是神权法，如摩西出埃及记中记载上帝亲授摩西十诫，通过神的形式讲出来，解决了公信力的问题

2、。,4,法律适用,卫生监督制服肩章上的五个箭形标志的含义：法律、法规、规章、卫生标准、规范性文件规范性文件在没有上位法的情况下可以使用，但其效力有待法官判断。实践中，国家和省两级发布的规范性文件基本能得到法院的承认。中国史上最短的立法：刘邦入秦时，与秦民约三事：“杀人者死，杀人及盗抵罪”。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，这是颠扑不破的真理。,5,现行卫生行政处罚法律法规,宪法宪法是国家的根本大法，是我国最基本的法律渊源，也是卫生监督应当遵循的最基本的依据。宪法具有最高的法律效力，任何法律、法规和其他规范性文件都不得与宪法相抵触。宪法规定一国的社会制度和国家制度的基本原则，其内容

3、是对国家和社会生活中最基本、最重要问题的规定，而其他法律规定的则是宪法的内容在某一方面的具体化。卫生部门所依据的法律规定也都是在宪法限定的范围内，是对卫生领域进行行政管理的具体规定。因此卫生监督要做到依法行政，首先就要遵循宪法。,6,卫生单行法常见的卫生单行法是全国人民代表大会常务委员会按照法定程序制定的规范性文件。目前，全国人大常委会已经颁布了传染病防治法、职业病防治法、执业医师法、献血法、母婴保健法、红十字会法、国境卫生检疫法等卫生单行法律。卫生单行法的法律效力仅次于宪法，在全国范围内有效。,7,卫生法规卫生法规包括卫生行政法规和地方性卫生法规。卫生行政法规是国务院在其职权范围内制定的与国

4、家卫生行政管理活动相关的规范性法律文件。国务院制定的行政法规的地位和效力仅次于宪法和法律，其效力及于全国。地方性卫生法规指由地方人民代表大会及其常委会制定的与卫生行政管理活动相关、在该行政区域内产生法律效力的地方规范性法律文件。,8,卫生行政规章和地方政府卫生规章卫生行政规章指卫生部及卫生部联合其他有关部委，根据国务院的卫生行政法规、决定和命令，在本部门的权限范围内制定的规范性法律文件。地方政府卫生规章指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市人民政府按照立法程序制定的与卫生行政管理有关的规范性法律文件。卫生行政规章和地方政府卫生规章的效力低于宪法、卫生单行法

5、、卫生行政法规，但卫生行政规章和地方政府卫生规章之间效力相同。,9,卫生法律解释根据1981年全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议等法律文件的规定，并从我国法律的实际运行过程看，我国的法律正式解释包括立法解释、行政解释和司法解释三种。卫生部在行政管理活动中，对不属于审判和检察工作的其他法律、法规如何具体应用的问题所做的解释属于行政解释。从卫生部的行政解释内容上看，其形式主要有两种：一是针对具体特定的法律问题所做的专门解释，如批复、复函、通知等；二是在行政规章中对有关法律规范所做的解释，如医疗机构管理条理实施细则。,10,医疗广告管理办法第二十条：医疗机构违反本办法规定发布医疗广告，县级以上

6、地方卫生行政部门、中医药管理部门应责令其限期改正，给予警告；情节严重的，核发医疗机构执业许可证的卫生行政部门、中医药管理部门可以责令其停业整顿、吊销有关诊疗科目，直至吊销医疗机构执业许可证。未取得医疗机构执业许可证发布医疗广告的，按非法行医处罚,11,法律适用,卫生行政处罚是法律适用的一种形式。公正、合法、准确和高效，是对卫生行政处罚法律适用最基本的要求。随着我国法制建设进程的不断加快以及立法主体的多头，各种卫生单行法、卫生法规、卫生行政规章和地方政府卫生规章相继出台，不同卫生法律规范之间不可避免出现冲突，因此需要确立卫生行政处罚的法律适用规则，以明确它们之间的效力等级。适用规则：上位法优于下

7、位法，特别法优于普通法，后法优于前法。法律溯及力：法不溯及既往，从旧兼从轻原则。,12,1.法律 行政法规 地方性法规、规章2.地方性法规 本级和下级规章3.省级规章 市级规章4.部门规章之间、部门规章与地方规章之间具有同等效力5.地方性法规 与部门规章之间无效力先后的区别。,13,最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要法200496号 全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门所作的行政法规解释，人民法院作为审理案件时的法律依据，规章制定机关做出的与规章具有同等效力的解释，人民法院审理行政案件时参照适用。,14,医疗机构管理条例第五条第一款：“国务院卫生行政部门负

8、责全国医疗机构的监督管理工作。”医疗机构管理条例附则中第五十四条：“本条例由国务院卫生行政部门负责解释。”,15,执业医师法第四条：国务院卫生行政部门主管全国的医师工作。护士条例第五条：国务院卫生主管部门负责全国的护士监督管理工作。乡村医生从业管理条例第三条：国务院卫生行政主管部门负责全国乡村医生的管理工作。城市社区卫生服务机构管理办法第四十二条：本办法由卫生部、国家中医药管理局负责解释。,16,关于加强法律解释工作的决议（1981年6月10日全国人大常委会第19次会议通过）第（3）：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”,17,国务院办公厅

9、关于行政法规解释权限和程序问题的通知第二条：“凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；”行政法规制定程序条例第三十一条第三款：“行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”,18,最高人民法院关于执行若干问题的解释第六十二条第二款：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其它规范性文件。”我国已在立法和司法实践上承认了合法有效的其它规范性文件在行政诉讼案件中得以适用的法律地位。那么，在行政管理活动中，行政机关依法适用合法有效的规范性文件更是势在必然。,19,人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件

10、合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。（实践中，国家和省级部门的规范性文件基本能得到法院的承认）,20,中华人民共和国立法法,第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。,21,最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要法200496号,调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位

11、法优于下位法、后法优于前法特别法优于一般法 等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。,22,(一)下位法不符合上位法的判断和适用,下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。,23,法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，

12、不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。,24,(二)特别规定与一般规定的适用关系,同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。,25,不能确定新的一般规定是否允许

13、旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行政案件的审理，属于法律的，逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决；属于行政法规的，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决；属于地方性法规的，由高级人民法院送请制定机关裁决。,26,(三)地方性法规与部门规章冲突的选择适用,地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：(1)法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；(2)尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等需要全国统一规定的事项作出的

14、规定，应当优先适用；(3)地方性法规根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；,27,(4)地方性法规对属于地方性事务的事项作出的规定，应当优先适用；(5)尚未制定法律、行政法规的，地方性法规根据本行政区域的具体情况，对需要全国统一规定以外的事项作出的规定，应当优先适用；(6)能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院按照立法法第八十六条第一款第(二)项的规定送请有权机关处理。,28,(四)规章冲突的选择适用,部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：(1)法律或者

15、行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；(2)尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；,29,(3)地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；(4)地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；(5)能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决,30,国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可

16、以按照下列情形选择适用：(1)适用与上位法不相抵触的部门规章规定；(2)与上位法均不抵触的，优先适用根据专属职权制定的规章规定；(3)两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优先于其中一个部门单独作出的规定；(4)能够选择适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件对相同事项的规定不一致的，参照上列精神处理。,31,三、关于新旧法律规范的适用规则,根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政

17、行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。,32,现行有效的行政法规有以下三种类型：,一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。,33,案例1、某生物科技有限公司生产的“福荫树牌肤阴舒洗液”产品标签、说明书宣传内

18、容不真实案四川省消毒管理条例第二十条规定，消毒产品明示或暗示疾病治疗效果的，由药品监督管理行政部门按中华人民共和国药品管理法有关规定处理；卫生部消毒管理办法规定由县级以上卫生行政部门对消毒工作行使监督管理职权。,34,案例2、某市某区卫生局食品卫生行政处罚被法院判决败诉案1、被告卫生局无确实充分的证据证明其2008年8月14日现场检查记录中罗列的原告21名从业人员和其收集的13份过期健康证上载明的持证人就是原告的工作人员或食品生产经营人员。2、被告区卫生局针对原告食品生产经营过程不符合卫生要求的认定，事实清楚，证据充分。,但其对该项违法行为的处罚不明确，只笼统的对其认定的4项违法行为作了罚款5

19、万元的处罚，根据食品卫生行政处罚办法第五条“在同一违反食品卫生法的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法行为时，卫生行政部门应当分别裁量，合并处罚。”的规定，被告卫生局这种未作分别裁量的处罚，显属适用法律错误。,35,36,3、被告卫生局在诉讼中，没有明确指出原告所采购的食品及其原料哪些范围和种类应索证，也没有证据证明原告所采购的哪些食品及其原料应索证。因而，被告对该项违法事实的认定应属事实不清。4、被告区卫生局没有证据证明2008年8月10日星期日这天原告在开园上课，也无充分证据证明原告这天制作过鲫鱼汤面，更无直接确切的证据证明原告使用超过保质期的挂面加工食品。,综上所述，被告区卫生局针对

20、原告作出的行政处罚显属证据不足，适用法律、法规错误而应予撤销。原告在诉讼中提出的要求责令被告停止侵害，消除影响、恢复名誉的请求，因无法律依据法院不予支持。原告要求返还所处罚款，法院予以支持。,37,38,卫生行政处罚案件评查,1、行政执法责任追究的客观存在。国家赔偿法第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿法第十四条规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的

21、，应当依法追究刑事责任。,39,卫生部于2006年12月颁布了卫生监督执法过错责任追究办法（试行），针对打击非法行医专项行动又有专门的打击非法行医专项行动责任追究的意见；四川省卫生厅于2005年颁布了四川省卫生行政执法过错责任追究办法（试行）。再如2008年三鹿奶粉事件，河北卫生部门无一人被追究责任，此事件也再次坚定了国家对食品采取分段式管理的决心。目前食品卫生监管的困境以及机构改革带给卫生监督新的执法风险。,某市某区卫生执法人员被检察机关以玩忽职守罪追究刑事责任案何谓玩忽职守罪？其构成要件？回访是否法定？有无规定形式？用何种执法文书？,40,41,机关和人不能截然分开。目前卫生执法工作的内容

22、繁重，政府不给编制、经费等保障条件，风险客观存在。要求食品安全的零风险是不可能的，不存在100%的安全。上世纪90年代的行政立法对公务员非常有利，责任追究制度不健全。目前三权分立的理论在政府机关内部被充分运用，部门之间互相扯皮、推诿。目前协调会基本不能定夺事情，综合协调职责的履行困难重重。,42,宪法中明确提出要依法治国，依法治国的重点在于依法治权 国务院全面推进依法行政实施纲要提出，要全面推进依法行政，建设法制政府。同时纲要明确提出依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一（行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段

23、。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。）,43,责任行政原则是指国家行政机关必须对自己实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。责任行政原则的基本目标是实现行政活动的有责任状态，而且要求建立实现责任制度的法律制度。一旦行政机关的活动违反法律规定，责任即从法律规定转化为实际状态。诸如行政诉讼制度、行政复议制度、行政赔偿制度，都是实现责任原则必要的法律制度。假如没有这些制度，责任行政将变得毫无意义。,44,社会公众权

24、利意识逐步觉醒，敢于同政府较真的情况越来越多，如2007年“中国最牛的律师”。又如2008年5月1日实施政府信息公开条例设定了政府信息公开的义务。网络对政府工作的冲击日益明显。多方面监督的客观存在卫生行政处罚程序第五条规定，卫生行政机关应当建立对卫生行政处罚的监督制度。上级卫生行政机关对下级卫生行政机关实施行政处罚进行监督，卫生行政机关内部法制机构对本机关实施行政处罚进行监督。卫生部门的执法行为客观上还受到人大、政协、司法机关、新闻媒体、人民群众的多方面的监督,45,案例3、某区卫生局取缔无证生产经营食品案案例4、再胜源公司诉上海市卫生局行政强制决定案 案例5、北京海淀区食品监督员被追究行政责

25、任案案例6、三九脑科医院审批案,46,卫生法律法规浩瀚、庞杂，收集证据的方法、手段比较原始落后，客观上使卫生部门处理具体案件时面临一定程度的风险。面临严峻的执法环境，执法压力大，需不断强化队伍能力建设。社会公平有最后的堡垒，即司法机关，行政部门在兼顾公平的情况下应尽量追求效率。同时，应尽量争取司法部门的理解、同情和支持。,47,卫生行政处罚案件评查制度以及评查标准,为进一步规范执法行为，促进依法行政，有效地避免卫生行政处罚风险，根据根据国务院全面推进依法行政实施纲要和四川省人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见要求，省卫生厅于2006年初制定并下发了四川省卫生行政执法案卷评查制度和

26、四川省卫生行政处罚案卷质量评查标准。,基层同志有怨言，这很正常。但无须抱怨，这是全面推进依法行政实施纲要的要求。且已经进行了修改，修改后的案卷评查制度会更符合卫生监督执法工作目前的实际。这项制度为卫生行政处罚提出了一个比较高的要求。没有这项制度肯定不行，但制度脱离实际也不行，试行一年后，在广泛征求意见和调研的基础上，经研究，省厅对该制度第八条和标准部分内容进行修改，新的制度和标准已于2007年9月1日起施行。,48,2008年案件评查基本情况一、参加本次卫生行政处罚案卷评查的单位有全省19个市州,其中阿坝州、甘孜州因全年无一般程序卫生行政处罚案件未参评。参评案卷是2008年110月已结案的一般

27、程序行政处罚案件。各市州按下达的2个案卷指标自行选送评查案件卷宗。本次参评案卷数为38份，其中医疗卫生类17个，食品卫生类17个，消毒和传染病类4个。,二、评查结果。本次参评的38个案卷，单卷最高得分为100分，最低得分为4个案卷实体评查不合格案卷，其余34个案卷平均得分为86.1，比去年提高3.7分。具体的分数分布情况为：70分以下的有5个，占所评案卷的13%，比去年降低11个百分点；70分以上的合格案卷33个，占85%，比去年提高9个百分点；80分以上的优秀案卷30个，占79%，比去年提高22个百分点。,从总体来看，我省2008年卫生行政处罚案卷质量较之去年有较大提升，大部分执法案件能够做

28、到主体合法、程序正确、事实清楚、证据确凿、依据准确、过罚相当，案卷的书写水平与管理工作也有了明显进步。,52,卫生行政处罚案件评查制度及标准,实体评查方面在评查的38个案件中，有4个案卷实体评查不合格，均为食品类的行政处罚案件，不合格率为10。均表现为被处罚主体的资格认定方面，今年没有出现去年的法律适用及事实不清、证据不足等实体不合格问题。具体表现为，有的案卷缺少被处罚对象的身份证或工商营业执照等要件，缺乏主体资格认定的证据；有的案卷处罚主体不准确，对食品行业的个体工商户没有以业主为行政处罚当事人，而是将其字号作为被处罚对象。,最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见规定，起

29、字号的个体工商户，其民事活动的主体是字号，诉讼主体则只能是业主。在卫生行政处罚中，当事人必须具备诉讼主体资格。因此，处罚时应以业主为当事人，同时在法律文书上注明字号。,53,54,自由裁量方面此次报送的案件在行使自由裁量权阐明理由方面比去年有所好转，但不阐明行使自由裁量权的理由仍然是此次案件卷宗中反映出的普遍问题。具体表现为，有的案件虽然有所提及，但理由不充分或证据不足；有的案卷则明显滥用自由裁量权，不结合具体案件进行分析，在行政处罚事先告知书中告知当事人“拟作出罚款一万元以下三千元以上的罚款”的弹性标准，在无任何说理和证据的情况下，却又在处罚决定书中处以二千元罚款。反映出个别基层卫生行政机关

30、与执法人员行使自由裁量权的的随意性比较大，对法律素养及行政处罚法律文书的使用技能还需要进一步加强培养和培训。,55,四川省规范行政处罚自由裁量权的规定,1、根据规定，违法行为人年龄不满14周岁的；精神病人在不能辨认或不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；违法行为超过法定追究时效的，依法不予行政处罚。,56,2、重大行政处罚案件应公开，对于情节复杂或者重大违法行为，行政执法部门决定在自由裁量权范围内作出适用听证程序的行政处罚，或者决定从重行政处罚的，应当由执法部门负责人集体讨论决定，并在作出决定之日起15日内，将处罚决定书和说明材料抄报本级政府法制部门和上一

31、级主管部门备案。行政执法部门对于社会影响面大、公众关注程度高的行政处罚案件，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当采取公开审案等方式，接受社会监督。,57,3、行政执法人员滥用行政处罚自由裁量权情节严重的，由县级以上人民政府法制工作部门或发证机关吊销其执法证，并由有关部门依据四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法追究责任；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。,58,处罚决定方面行政处罚决定书是行政机关决定对当事人实施行政处罚的法定文书，是非常严肃和重要的法律文书。但个别案件的处罚决定却未经行政机关负责人审批。一些行政处罚决定书的书写还存在问题，有的处罚决定书填写不规范，有的文号编写

32、错误，有的适用的法律条文没有具体到款项，有的罚缴未分离，有的告知法律救济方式不全面，漏填或错填诉讼法院的名称，错写提起行政诉讼的期限等。,59,案卷归档方面 今年案卷归档情况比较好，只有5个案卷在此项总分10分中扣分达到3分，占案卷总数的13，案卷归档的平均分数达到9分，有较大上升。,60,其他方面的问题 询问笔录中的被询问人没有相关材料证明其身份，询问笔录和现场检查笔录的修改处无当事人确认；调取证据清单无当事人签名；未告知当事人陈述、申辩的权利，或对当事人陈述、申辩所提出的事实、理由和证据未进行复核或复核后未作出陈述申辩复核意见；一些案卷的合议记录仅有首页，缺少说理部分，合议人员为双数；,有

33、的案卷对无证行医的取缔及2000元罚款实行听证程序，在法律的适用上将行政强制措施作为行政处罚；有的案卷监督机构和行政机关对案件审批流于形式，拟处罚内容中罚款金额大小写不吻合，各级负责人不认真审查，均签名同意；还有的案件处罚决定与处罚事先告知书的内容有重大改变，但缺少陈述申辩和二次合议程序及相关证据支持，随意性太大；有的将行政处罚的罚款交监督所财务室。,61,此次评查中，出现了一批案件查办和卷宗管理较好的单位。总的来看，他们在实施行政处罚中实体和程序正确，其中有的对违法事实的调查比较深入，客观证据全面详实，有的在案件合议中分析讨论说理较透彻；有的对当事人的陈诉申辩高度重视，专门组织研究，并在复核

34、后书面告知复核结果；有的在案卷归档中实行证据分类，为立案和处罚工作提供了较充分的依据；有的对每个案件及时归档及时自查，发现问题比较准确。,在此次评查中成绩突出，特提出表彰的单位是：乐山市卫生局98.55分；泸州市卫生局95.05分；攀枝花卫生局92.89分；成都市卫生局89.53分；绵阳市卫生局88.65分；雅安市卫生局87.88分；眉山市卫生局87.35分；德阳市卫生局87.26分。,64,卫生行政处罚办案要求以及我省处罚目前存在的问题,实施主体合法现行的卫生法律制度规定，卫生行政处罚由卫生行政部门实施，卫生监督机构是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构。

35、因此，各级卫生监督机构没有卫生行政执法的主体资格，在行使各项卫生监督职权时必须以同级卫生行政部门的名义进行。在进行卫生行政处罚时，实施处罚的主体是卫生行政部门，卫生监督机构只是案件的承办机构。,卫生部门卫生监督管理体制,卫生监督机构的性质 卫生监督机构是同级卫生行政部门在其辖区，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构。卫生监督机构的隶属 卫生监督所在同级卫生行政机关领导下和上级卫生监督执行机构的指导下，开展综合执法工作。卫生监督机构的特点 行政性与技术性相结合,65,餐饮监管按照分段式管理模式交由食药局，我省机构改革退后，部分市州为解决工作衔接的问题，食药局委托卫生监督机构对餐饮进行监管

36、是否恰当？是否合法？行政处罚法第十八条第一款：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织和个人实施行政处罚。,67,抗震救灾期间（应急状态下约1310人外援）以及北京奥运会期间（15个省市支援339人）外地卫生监督工作人员的执法资格问题四川省卫生厅关于转发卫生部办公厅关于对援川卫生监督员执法权问题的复函的通知，请六个灾区卫生局按照通知要求做好18支外援监督队伍人员登记备案工作（受援地县级卫生行政部门登记外援人员的基本信息及执法证号），充分利用外援力量，整合好本地和对口支援的卫生监督资源，依法、有序、高效开展灾

37、区卫生监督工作。,68,地域管辖是确定卫生行政执法管辖权的一般原则，某行政区划内的卫生行政执法权，由该行政区划内的卫生行政主管部门行使。因此，外地卫生监督人员在灾区开展的卫生监督工作，不能因为这些人员是按卫生部的要求对口支援灾区就以卫生部的名义开展卫生监督工作，也不能因为这些人员的执法编制在外省某单位就以该单位的名义开展卫生监督工作，而应以地震灾区所在地的卫生行政部门的名义开展卫生执法监督工作。,69,国务院在全面推进依法行政实施纲要中明确提出，要实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。因此，外地卫生监督人员必须取得相应的执法资格，才能在灾区开展卫生执法监督工作。目前

38、，我国尚未建立全国统一的行政执法人员资格制度，不同地方执法人员的执法资格按照当地的规定予以确认。,根据行政权地域权限理论，一定的行政区域都有一定行政机关与之相对应，并且行政机关的权力范围大小是与地域大小相适应的。因此，尽管对口支援灾区的外地卫生监督人员在其所属单位的所在地已经取得行政执法资格，但其已取得的行政执法资格只在当地有效，换句话说，他们并不当然地在灾区也具有执法资格。那么，他们能否取取得灾区的行政执法资格呢？,70,71,四川省行政执法规定第十九条规定，非在编人员可以受行政执法机关的聘用协助执法。四川省行政执法证管理办法规定，行政机关聘用的非在编工作人员协助执法，必须持有协助执法证。因

39、此，灾区卫生行政部门可以聘用外地卫生监督人员协助执法，并在按四川省行政执法证管理办法的有关规定为其办理协助执法证后，外地卫生监督人员就取得了在灾区开展卫生监督工作的行政执法资格。,72,四川省行政执法规定第十九条同时也规定，受聘协助执法的非在编人员不得实施行政处罚。该条规定表明，非在编人员的执法权是受到限制的，与行政机关在编工作人员相比，少了行政处罚权。因此，外地卫生监督人员在灾区执行卫生监督任务时，可以从事卫生行政执法中除了对管理相对人进行行政处罚外的所有卫生执法监督工作。这里需要注意的是，外地卫生监督人员不得实施行政处罚不仅包括不得通过简易程序对管理相对人进行当场行政处罚，还包括在按照一般

40、程序进行的行政处罚中，不得参与从立案到结案的所有环节。,73,虽然地震灾区恢复重建时期的卫生行政执法监督工作有着特殊的背景，但还是应该严格依法开展，外地卫生监督人员的卫生行政执法行为应该符合法律、法规以及规章的有关规定，而不能背弃法治精神。一方面，灾区卫生行政部门应该为外地卫生监督人员办理相关手续，为他们“师出有名”开展工作创造条件；另外一方面，外地卫生监督人员在具体工作中，应该严格遵守法律规定，在自己的权限范围内开展卫生监督工作。,食品安全法实施后的执法主体问题目前，全国仅辽宁、新疆、吉林完全按法律实施，其他各省均在等机构改革后再调整职能。北京市模式食品安全法第103条：国务院根据实际需要，

41、可以对食品安全监督管理体制做出调整。委托必须有法律法规及规章的规定。,74,75,事实清楚要查清案件的主体事实、行为事实和结果事实。要掌握违法行为的动态过程，查清违法行为发生、变化和终止的事实。事实的范围应当根据法律的要求进行确定。在法律文书中对事实要表述清楚。如湖北省卫生厅食品处罚败诉案,76,证据确凿收集证据时要注意以下几点：一是全面收集证据；二是收集的证据材料要查证属实（能够反映案件情况的证据材料并不都是可以作为定案依据的证据，认定案件事实依据必须经过查证属实。未经查证属实，不能作为定案依据。）；三是注意证据之间的关系；四是要确保证据合法。按照法制的要求，只有合法取得的证据才能作为证据使

42、用；五是要善于运用证据保全措施。证据现行登记保存决定书的使用？,77,定性准确定性是指根据法律规定确定所立案调查的行为的性质。定性是将法律规定与调查结果之间相连接的过程和结果，是运用法律对所调查的行为的判定和评价。在定性时首先要确定所调查的行为是否构成违法行为，如果构成违法行为，再确定构成哪一种违法行为。要妥善处理法律规范之间的交叉关系。,78,处理适当首先，在审查调查结果的基础上，根据不同情况作出不同的处理。其次，要“罚当其责”、“过罚相当”，就是行政处罚法第4条第2款规定的“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。在行政处罚时，要体现区别，“没有区

43、别就没有政策”；严重的违法行为要重罚，轻微的违法行为要轻罚，不要畸轻畸重，不得滥用自由裁量权。,79,程序合法在卫生执法中，执法程序是行政处罚的操作规程，实体法与程序法是同等重要的。但是，“重实体、轻程序”的现象还有一定程度的存在，有时还表现得非常严重，一些执法人员还存在“只要处罚结果正确、程序是否合法无所谓”、“违反程序规定不算违法”、“只要收集到证据、手段在所不惜”等错误认识。,80,实施任何行为都离不开一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续性，这就是行为的程序。当法律要求某种行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动的约束，程序与实体同等重要，程序的不当必然导致实体结果的不公正，程序的违

44、法同会导致行为的最终违法。行政行为同其他行为一样，有一定的方式、步骤、顺序以及时间的延续性，即行政程序。行政程序的主要作用，首先是保证实体法的实施，实现实体正义。任何违反公正程序的行政活动，都有可能构成对公民基本权利的侵犯。,81,当前我省卫生行政处罚存在的问题,违反法定程序中华人民共和国行政处罚法及卫生部制定的卫生行政处罚程序（1997年6月19日实施）对卫生行政处罚程序均做出了要求。1.1 简易程序简易程序又称为当场处罚程序，是对一般程序的简化，只适用简单或者需要迅速作出处理的行政处罚。,82,目前简易程序中存在如下问题：对个体工商户处以超过50元的罚款适用简易程序；不注意证据收集，证据的

45、收集不充分，无法形成证据链。一旦形成复议或诉讼，卫生行政部门举证非常困难。简易程序是否可以由一名执法人员进行？,83,1.2 一般程序 又称普通程序，是卫生行政处罚的主要程序。可以按照以下流程办理：受理立案调查决定（合议）制作事先告知书当事人陈述和申辩制作处罚决定书送达执行。,84,适用一般程序的三种情况：（1）处罚较重的案件（包括责令停产停业、没收违法所得、没收非法所得、吊销证照、行政拘留以及罚款数额公民在50元以上法人在1000元以上的行政处罚）（2）案情复杂的案件（行政机关需要经过调查，才能搞清案情事实，作出行政处罚的案件，执法人员应当报告行政机关，按照普通程序处理）（3）当事人对于执法

46、人员给予当场行政处罚的事实认定及法律适用有分歧，致使执法人员无法当场作出行政处罚的案件。,85,对卫生违法案件应当及时受理。案件受理后，案件承办人员必须对案件涉及的基本情况进行初步审查，以确定是否进行立案（应从以下四个方面进行审查：是否有明确的违法行为人或危害后果；是否有来源可靠的事实依据；是否属于卫生行政处罚的范围；是否属于本机关管辖。）如需立案则应在受理后7日内立案，并填写立案报告，由直接领导人批准，确定立案日期和两名以上卫生执法人员为承办人（卫生行政处罚程序第十五条）。,86,思考1：是否进入一般程序的所有案件均须进行合议？思考2：乙地当事人在甲地违法，甲地是否有权对其进行行政处罚？思考

47、3：事先告知后应给当事人一个多长的陈述申辩期？适用听证程序的案件如何事先告知？听证后做出的处罚决定是否还需再进行事先告知？,87,思考4：是否必须使用预定格式的卫生行政处罚决定书？思考5：如果从立案之日起超过三个月未办结案件怎么办？是否只能申请延长一次？思考6：责令改正的性质？责令改正是行政处罚种类吗？思考7：如何对处罚决定书进行送达？,88,1.3 听证程序根据我国行政处罚法及四川省行政处罚听证程序暂行规定的规定，听证程序的适用条件是：（1）卫生行政机关将要做出的行政处罚较重（拟作出责令停产停业、吊销许可证者执照、较大数额罚款）；（2）当事人要求听证。只有两个前提具备，卫生行政机关才有举行听

48、证的义务。,听证应当公开举行，对不公开听证的案件，应当宣布不公开听证的理由。对公开听证的案件，应当先期公告当事人和本案调查人员的姓名、案由和听证的时间、地点。但卫生部门却往往忽视进行公告这一环节。,89,90,四川省行政处罚听证程序暂行规定第三条，非经营性的元以上罚款；经营性的元以上罚款。省级有关行政部门需要制定低于或高于上述标准的规定的，应当报省政府法制局批准并予以公布。税务行政处罚听证程序实施办法（试行），对公民作出2000元以上或者对法人或其他组织作出1万元以上罚款适用听证。,91,而湖南省行政处罚听证程序规定对公民处罚款在1000元以上（含1000元），对法人或者其他组织处罚款在2万元

49、以上（含2万元）（海关、金融、国税、国家安全、外汇管理等部门对本部门举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定。）适用听证。税务部门与湖南省的规定更符合实际，因为要在当前形式下准确的分辨经营性与非经营性已经非常困难，自然人和其他组织、法人的经济承受能力以及违法行为对社会造成的危害是不同的。,92,思考1：较大数额罚款规定的合理性思考2：没收较大数额财产是否适用听证？思考3：公告环节的缺失。如何进行公告？,93,1.4 执行执行的原则（1）复议、诉讼期间卫生行政处罚不停止执行原则。除行政复议或者行政诉讼期间裁定停止执行之外。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，

50、可以暂缓或者分期缴纳。如果当事人拒不履行卫生行政处罚，卫生行政机关可以申请人民法院强制执行。（2）罚缴分离原则，即作出行政罚款的机关与收缴罚款的机构实行分离的一种行政处罚执行原则。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定银行缴纳罚款。,94,当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不履行的，卫生行政机关可以采取的措施：到期不缴纳罚款的每日按罚款数额的百分之三加处罚款（执行罚）；申请人民法院强制执行。思考1、申请人民法院强制执行时可否将加处罚款同时申请强制执行,95,四川省高级人民法院对广元市中级人民法院关于对行政机关的处罚决定加处罚款能否合并执行的答复中称，根据中华人民