分税制存在的问题及改革的措施.ppt

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1、,分税制存在的问题 以及完善的措施,一.分税制的定义二.分税制存在的问题三.解决的措施,分税制存在的问题 以及完善的措施,一.分税制的定义二.分税制存在的问题三.解决的措施,一.分税制的产生背景,上个世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由於财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。中央财力的薄弱，使那些需要国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏。急需改变税收体制，已解决燃眉之急。,一.分税制的定义,分税制是指按照公平和效率的原则，在科学合理地划分事权，明确中央和地方税收管辖权的基础上，依据各种

2、税收本身的特征和税源大小，征管难易程度，划分和建立中央与地方两个税收体系，实行分级管理，分别发挥各自税收对宏观与微观经济的调节作用，以确保各级政府职能顺利实现的一种财政管理体制。,简单地说就是分税，分权，分征，分管的四分理论。,一.分税制的特点,主要特点：1.支出范围明确。各级政府的事权和支出范围划分较明确。中央政府：一般负责国防、外交、社会福利、大型公共工程、农业补贴、对地方补助等支出。地方政府：一般负责维持地方社会治安、发展地区文化教育、兴办地方公共服务事业以及本地区范围内的对外交往等支出。,2.收入范围明确。中央收入：关税,消费税,海关代征的消费税和增值税,中央企业所得税,非银行金融企业

3、所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门缴纳的收入（营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润。出口退税由中央财政负担。地方收入：营业税,地方企业所得税,地方企业上缴的利润,个人所得税,城镇特定使用税,土地增值税等,3.税收体系独立。独立的税收征管机构。中央和地方各级政府一般都有各自的税务机构，分别组织各自的税收，互不干预。独立的税收管理权限。在税收管理权限上，尽管各国地方税收管理权的大小有所不同，但都具有根据实际需要开征某些地方税种，调整地方税率和减免地方税收的权力。稳定的收入体系。虽然大部分国家在税种划分上有交叉，但交叉的比重不大，且交叉部分税收的变动需要经过法律程序的批准

4、，使税收划分比较明确，具有一定的稳定性。按税种特点划分财政收入，形成了各级政府相对稳定的收入体系。,一.分税制的特点,主要特点：1.支出范围明确。各级政府的事权和支出范围划分较明确。中央政府：一般负责国防、外交、社会福利、大型公共工程、农业补贴、对地方补助等支出。地方政府：一般负责维持地方社会治安、发展地区文化教育、兴办地方公共服务事业以及本地区范围内的对外交往等支出。,2.收入范围明确。中央收入：关税,消费税,海关代征的消费税和增值税,中央企业所得税,非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门缴纳的收入（营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润。出口退税由中央财

5、政负担。地方收入：营业税,地方企业所得税,地方企业上缴的利润,个人所得税,城镇特定使用税,土地增值税等,3.税收体系独立。独立的税收征管机构。中央和地方各级政府一般都有各自的税务机构，分别组织各自的税收，互不干预。独立的税收管理权限。在税收管理权限上，尽管各国地方税收管理权的大小有所不同，但都具有根据实际需要开征某些地方税种，调整地方税率和减免地方税收的权力。稳定的收入体系。虽然大部分国家在税种划分上有交叉，但交叉的比重不大，且交叉部分税收的变动需要经过法律程序的批准，使税收划分比较明确，具有一定的稳定性。按税种特点划分财政收入，形成了各级政府相对稳定的收入体系。,一.分税制的特点,主要特点：

6、1.支出范围明确。各级政府的事权和支出范围划分较明确。中央政府：一般负责国防、外交、社会福利、大型公共工程、农业补贴、对地方补助等支出。地方政府：一般负责维持地方社会治安、发展地区文化教育、兴办地方公共服务事业以及本地区范围内的对外交往等支出。,2.收入范围明确。中央收入：关税,消费税,海关代征的消费税和增值税,中央企业所得税,非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门缴纳的收入（营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润。出口退税由中央财政负担。地方收入：营业税,地方企业所得税,地方企业上缴的利润,个人所得税,城镇特定使用税,土地增值税等,3.税收体系独立。独立的

7、税收征管机构。中央和地方各级政府一般都有各自的税务机构，分别组织各自的税收，互不干预。独立的税收管理权限。在税收管理权限上，尽管各国地方税收管理权的大小有所不同，但都具有根据实际需要开征某些地方税种，调整地方税率和减免地方税收的权力。稳定的收入体系。虽然大部分国家在税种划分上有交叉，但交叉的比重不大，且交叉部分税收的变动需要经过法律程序的批准，使税收划分比较明确，具有一定的稳定性。按税种特点划分财政收入，形成了各级政府相对稳定的收入体系。,二.分税制存在的问题,1.分税制改革中政府职能不明确。1）经济体制改革不完善，财政插足竞争性领域；2）全能政府阻碍市场经济的发展；,2.转移支付制度不规范，

8、影响财政分配均等化。1)税收返还政策，拉大地方财政悬殊。2)政府补助：透明度低，效率低下。,3.县、乡财政比较困难。其一，受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。其二，财税分家和国地税分设的局面，容易产生纠纷，增加了地方财政工作的难度。其三，省以下政府层级过多，政府间税源差异大，分税制无法给基层政府稳定的收入来源。其四，财权的重心持续上移而事权不断下放，地方财政负担越来越越重，有限的财政难以支付巨额的社会需要，形成了“小马拉大车”的现象。,4.行政体制改革滞后,五级政府结构造成严重的资源浪费。1）人数多，财政管理费用

9、偏高。2）总的工作量并没有增加，冗余公务员增多。,5.税收政策的制定权归中央独有，制约了地方经济发展。,二.分税制存在的问题,1.分税制改革中政府职能不明确。1）经济体制改革不完善，财政插足竞争性领域；2）全能政府阻碍市场经济的发展；,2.转移支付制度不规范，影响财政分配均等化。1)税收返还政策，拉大地方财政悬殊。2)政府补助：透明度低，效率低下。,3.县、乡财政比较困难。其一，受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。其二，财税分家和国地税分设的局面，容易产生纠纷，增加了地方财政工作的难度。其三，省以下政府层级过多，

10、政府间税源差异大，分税制无法给基层政府稳定的收入来源。其四，财权的重心持续上移而事权不断下放，地方财政负担越来越越重，有限的财政难以支付巨额的社会需要，形成了“小马拉大车”的现象。,4.行政体制改革滞后,五级政府结构造成严重的资源浪费。1）人数多，财政管理费用偏高。2）总的工作量并没有增加，冗余公务员增多。,5.税收政策的制定权归中央独有，制约了地方经济发展。,二.分税制存在的问题,1.分税制改革中政府职能不明确。1）经济体制改革不完善，财政插足竞争性领域；2）全能政府阻碍市场经济的发展；,2.转移支付制度不规范，影响财政分配均等化。1)税收返还政策，拉大地方财政悬殊。2)政府补助：透明度低，

11、效率低下。,3.县、乡财政比较困难。其一，受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。其二，财税分家和国地税分设的局面，容易产生纠纷，增加了地方财政工作的难度。其三，省以下政府层级过多，政府间税源差异大，分税制无法给基层政府稳定的收入来源。其四，财权的重心持续上移而事权不断下放，地方财政负担越来越越重，有限的财政难以支付巨额的社会需要，形成了“小马拉大车”的现象。,4.行政体制改革滞后,五级政府结构造成严重的资源浪费。1）人数多，财政管理费用偏高。2）总的工作量并没有增加，冗余公务员增多。,5.税收政策的制定权归中央独有

12、，制约了地方经济发展。,二.分税制存在的问题,1.分税制改革中政府职能不明确。1）经济体制改革不完善，财政插足竞争性领域；2）全能政府阻碍市场经济的发展；,2.转移支付制度不规范，影响财政分配均等化。1)税收返还政策，拉大地方财政悬殊。2)政府补助：透明度低，效率低下。,3.县、乡财政比较困难。其一，受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。其二，财税分家和国地税分设的局面，容易产生纠纷，增加了地方财政工作的难度。其三，省以下政府层级过多，政府间税源差异大，分税制无法给基层政府稳定的收入来源。其四，财权的重心持续上移而

13、事权不断下放，地方财政负担越来越越重，有限的财政难以支付巨额的社会需要，形成了“小马拉大车”的现象。,4.行政体制改革滞后,五级政府结构造成严重的资源浪费。1）人数多，财政管理费用偏高。2）总的工作量并没有增加，冗余公务员增多。,5.税收政策的制定权归中央独有，制约了地方经济发展。,二.分税制存在的问题,1.分税制改革中政府职能不明确。1）经济体制改革不完善，财政插足竞争性领域；2）全能政府阻碍市场经济的发展；,2.转移支付制度不规范，影响财政分配均等化。1)税收返还政策，拉大地方财政悬殊。2)政府补助：透明度低，效率低下。,3.县、乡财政比较困难。其一，受中央与地方政府间事权划分不清、财权事

14、权不统一的影响，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。其二，财税分家和国地税分设的局面，容易产生纠纷，增加了地方财政工作的难度。其三，省以下政府层级过多，政府间税源差异大，分税制无法给基层政府稳定的收入来源。其四，财权的重心持续上移而事权不断下放，地方财政负担越来越越重，有限的财政难以支付巨额的社会需要，形成了“小马拉大车”的现象。,4.行政体制改革滞后,五级政府结构造成严重的资源浪费。1）人数多，财政管理费用偏高。2）总的工作量并没有增加，冗余公务员增多。,5.税收政策的制定权归中央独有，制约了地方经济发展。,三.解决措施,1，产生问题的核心原因：从前面可以看出，分

15、税制主要存在的问题大致可以归结为资金问题和权力问题。1），资金方面县域财政困难主要是由于中央拨款层层瓜分，到地方所剩无几；2），权力方面则主要是事权财权划分不明晰，行政效率低，使得事权与财权不匹配，地方财政负担重。,三.解决措施,总的来看不论是分钱的多，还是干事的人不明确职责范围都与政府机构分级过多分不开，中国当前的政府层级是有史以来最多的；和西方国家相比，特别是特别是市场经济比较发达的国家，一般为三级政府。政府分级太多一方面饭碗增加，管理费用增多；另一方面体系庞杂管理存在困难，国家要管好各个方面几乎不可能，因此权力划分不清也是理所当然的，毕竟即使地方和中央职权清楚了，地方也分好几级，难保地方

16、职权都明确。因此最主要的还是缩减政府级层。将五级政府、五级财政“扁平化”为中央、省、县三级，实行三级政府三级财政三级分税。,2.三级政府的可行性,将五级政府、五级财政“扁平化”为三级，是一个浩大的工程，涉及到体制改革，失业等重大政府体制、财政体制改革，一旦处理不好，很可能影响社会稳定。不过，纵向看古今，横向看中外，我国实行三级政府制，都有很强的可行性。,(一)纵向可行性 1.从国际上看，国际上主要的市场经济大国，基本上都是三级政府体制。2.从中国历史看，三级政府体制根深蒂固。3.从我国现实情况看，我国减少行政级次、扩大管理幅度是大势所趋。,(二)横向可行性 1.撤销地市一级政府可行 1)“市管

17、县”给县乡经济、财政带来不利影响。a)地市政府掌握大量管理权，县级自主权缩小，阻碍了县域经济发展。b)实力较弱的地市小马拉大车，束缚了县域经济发展；c)一些地市财权上移，事权下移，加剧了县乡财政的困难。“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大致相同的混乱局面，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权；促进县域经济持续快速发展。2)有例可循：在地市一级一直未能完全“做实”的浙江省，实行“省直管县”改革取得了成功。,(二)横向可行性 2.撤消乡镇一级政府可行现在的乡镇政府，源于人民公社，是计划经济的产物，随着农业税的取消，几乎完全成为冗余人员，对社会没有多少影响力，撤销不会影响财政执行等方面的困难

18、。,2.三级政府的可行性,(一)纵向可行性 1.从国际上看，国际上主要的市场经济大国，基本上都是三级政府体制。2.从中国历史看，三级政府体制根深蒂固。3.从我国现实情况看，我国减少行政级次、扩大管理幅度是大势所趋。,(二)横向可行性 1.撤销地市一级政府可行 1)“市管县”给县乡经济、财政带来不利影响。a)地市政府掌握大量管理权，县级自主权缩小，阻碍了县域经济发展。b)实力较弱的地市小马拉大车，束缚了县域经济发展；c)一些地市财权上移，事权下移，加剧了县乡财政的困难。“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大致相同的混乱局面，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权；促进县域经济持续快速发展。2

19、)有例可循：在地市一级一直未能完全“做实”的浙江省，实行“省直管县”改革取得了成功。,(二)横向可行性 2.撤消乡镇一级政府可行现在的乡镇政府，源于人民公社，是计划经济的产物，随着农业税的取消，几乎完全成为冗余人员，对社会没有多少影响力，撤销不会影响财政执行等方面的困难。,2.三级政府的可行性,(一)纵向可行性 1.从国际上看，国际上主要的市场经济大国，基本上都是三级政府体制。2.从中国历史看，三级政府体制根深蒂固。3.从我国现实情况看，我国减少行政级次、扩大管理幅度是大势所趋。,(二)横向可行性 1.撤销地市一级政府可行 1)“市管县”给县乡经济、财政带来不利影响。a)地市政府掌握大量管理权

20、，县级自主权缩小，阻碍了县域经济发展。b)实力较弱的地市小马拉大车，束缚了县域经济发展；c)一些地市财权上移，事权下移，加剧了县乡财政的困难。“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大致相同的混乱局面，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权；促进县域经济持续快速发展。2)有例可循：在地市一级一直未能完全“做实”的浙江省，实行“省直管县”改革取得了成功。,(二)横向可行性 2.撤消乡镇一级政府可行现在的乡镇政府，源于人民公社，是计划经济的产物，随着农业税的取消，几乎完全成为冗余人员，对社会没有多少影响力，撤销不会影响财政执行等方面的困难。,2.三级政府的可行性,3，其它辅助性措施,1）放开市场：缩小政府的管理范围，由直接控制市场运行转为间接引导市场，放开市场，充分实现市场调节的作用，把资金转移到重大公益性项目和对经济发展具有全局性和战略性的非经营性基础设施项目。2）中央放权：根据财政分权基本要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”，给予地方财政政策制定的权力，实现真正意义上的分税制，向发达的市场经济国家靠近。3）注重公平，效率：改革税收返还政策，把握制度安排的起点公平、调整过程公平、注重结果公平，切实解决好区域间财力分配差距过大、贫富分化严重问题，实现共同富裕的目标。,除了缩减政府级层之外，还需要做其它一些相应的努力。,Thank u,