城管执法困境的原因分析及其改进措施.ppt

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1、城管执法困境的原因分析及其改进措施,论文提纲,一、问题的提出二、城管执法困境及其原因分析（一）流动摊贩的行为分析（二）城管的行为分析（三）城管困境的症结所在三、解决城管困境的措施（一）国内外可借鉴的经验（二）城管执法的基本原则（三）城管困境的解决思路（四）城管执法的体制设计（五）城管执法的机制设计,一、问题的提出：暴力执法VS.暴力抗法,暴力执法事件：2007年7月17日傍晚，镇江句容市城区发生了一起10多名城管执法人员与4名瓜农因执法产生矛盾，从而引发争斗，3名瓜农被殴受伤住进了医院，其中一人鼻骨骨折，一名妇女当场被踢得小便失禁。2008年1月7日17时许，湖北省天门市城市管理执法局50多名

2、执法人员因填埋垃圾与农民发生冲突，恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华（劳模）用手机录像，遭到群殴致死。2008年11月27日中午，来自黑龙江省的男孩曹强在北京故宫午门广场散发小广告后为躲避城管追赶，跳入故宫午门与西南角楼之间的筒子河中。尽管当事城管迅即下河营救，但男孩被救起时已不幸身亡。2009年5月31日，武汉江夏区城管被曝踢打孕妇致其流产。2009年6月12日，重庆市解放碑步行街上七旬老人街边叫卖灯芯草，招来协警的霸王执法，灯芯草被扯掉一大半后，协警却扬长而去。协警的霸王行径招致了围观市民的强烈不满，市民们高呼“和谐重庆”的口号，要为老人讨回公道，整个过程持续了将近4个小时未果。,一

3、、问题的提出：暴力执法VS.暴力抗法,暴力抗法事件：2006年5月30日，成都女摊主暴力妨害执法用尿泼城管。青羊区新华西街道办事处城管科、执法中队执法人员在对辖区内市容市貌进行检查的过程中，执法人员李鹏被女摊主肖桂秋泼尿。2006年8月11日，海淀城管监察大队海淀分队在中关村科贸电子商城北侧查抄无照商贩时，副队长李志强遭遇无照商贩崔英杰持刀暴力抗法，最终被其刺中颈部，经抢救无效殉职。2007年5月9日，因认为城管扰民，海淀区永定路57号院210楼一住户的窗户上贴有一张白纸，上面写着“严禁城管和狗大声喧哗，谢谢合作”。2008年8月22日，南京一家卤菜店居然在门口张贴了这样的标语：“市容和狗不得

4、入内。”2009年5月18日，杭州江干区城管在三里亭红梅社区执法中，遭遇暴力抗法。自行车修理摊摊主徐斌用自制刀具捅伤了两名工作人员，造成一名执法人员大腿受伤且休克，一名协管员腰部受伤。,一、问题的提出：暴力执法VS.暴力抗法,无奈的群众，辛酸的城管？2007年8月24日10时许，在忍受一天多的白眼后，市场不让进，路上有人撵，河南省洛阳市枣农李年红一怒之下，将满满一车的金丝大枣，一捧一捧含泪撒向河中。农民卖枣难与此前出现的卖桃难、卖瓜难可谓如出一辙。此类问题周而复始地出现，究竟该如何解决，已成为城市管理的难点。2007年12月24日上午10时50分许，在北京丰台太平桥城管分队执法过程中，六里桥南

5、一处地摊十余只待售猫狗等小动物遭故意摔踩毙命。据描述，当城管队员在巡查中发现一名中年男子私售宠物，上前阻拦，并把小狗装车时，该商贩妻子突然冲出，抢回小狗，高喊“宁可摔死也不给你们”，随即将手中小狗摔死。2009年6月17日，题为这个世界真疯狂 济源城管也上访的帖子出现在河南省济源市当地的网媒门户济源论坛，称当地城管人员扯横幅到政府门口集体要求提高待遇。网上搜到一首城管队员的诗：“我们累死累活都不怕，也不愿倒在违法者的刀棒下；因为围观的群众依然有人骂，我们不知道自己是功臣还是罪人啊！”2009年6月19日，武汉50余名城管，“眼神执法”，不战而屈人之兵？据楚天都市报报道，武汉洪山50余名城管执法

6、队员在对占道经营者劝说无效后，整装肃立一旁，注视着食客和老板，如此“对峙”了一段时间后，食客草草离去，老板也悻悻地收起桌椅。,一、问题的提出：暴力执法VS.暴力抗法,疑问：曾何几时，我们“最可爱的人”变成了“最可恨的人”？城管为何如何凶猛？没有立法许可就剥夺人财产，与强盗行为有何区别？国家行政学院2006年出版的城管执法操作实甚至被网民谑称为“葵花宝典”，“依法行政”成了“依法打架”？城管和流动摊贩之间的冲突不断升级的根本原因究竟在哪？如何有效缓解双方的冲突？,一、问题的提出：暴力执法VS.暴力抗法,政府部门、学者及部分市民众说纷纭，部分学者甚至提出了取消城管的建议。如今，城管扮演着一个十分尴

7、尬的角色：一方面，取消城管，对流动摊贩放任不管，城市环境卫生将会受到影响，城市生产生活可能进入无序状态；另一方面，继续以现有的方式执法，可能创造更多的暴力事件，弱势群体的利益也有可能受到更大的侵害。总之一句话，管也不是，不管也不是在这个背景下，研究城管执法课题，找出城管困境的原因，提出相应的改进建议，对于平衡各方利益、促进和谐社会建设具有重大理论价值和现实意义。,二、城管执法困境及其原因分析,（一）流动摊贩的行为分析1、流动摊贩的产生的原因及群体构成2、流动摊贩产生的意义3、流动摊贩带来的问题（二）城管的行为分析1、城管的由来2、城管的职能3、城管执法的问题及困境（三）城管困境的症结所在,二、

8、城管执法困境及其原因分析,（一）流动摊贩的行为分析流动摊贩是干什么的？为什么会出现流动摊贩？流动摊贩的利与弊各是什么？“流动摊贩”，又称“小商小贩”，主要指无固定经营场所、无营业执照、无注册资金，流动性大的摊位。“贩夫走卒、引车卖浆”，流动摊贩自古有之 1、流动摊贩的产生的原因及群体构成：利益多元化的结果；利益多元化的社会需要；弱势群体（进城务工人员，失业人群）2、流动摊贩产生的意义：自谋职业；方便居民；3、流动摊贩带来的问题：脏乱差；拥挤现象；无证经营，三无产品；扰民；违法犯罪,二、城管执法困境及其原因分析,（二）城管的行为分析什么是城管？城管干什么？城管产生的原因是什么？城管制度的利弊各是

9、什么？1、城管的由来：“城管”，城管是城市管理的简称，有“广义”和“狭义”二分法通常使用的概念，主要指城管执法机构及其人员 城管的前身是环卫监察大队；随着城市机构的健全，环卫监察大队被取消，一些城市就在城建局下设了城市管理监察大队，这便是最早的城管；1992年随城建局一起被纳入建设部系统；1996年，国家为解决行政部门执法不规范问题，出台了行政处罚法，该法律意在严格限制各行政机关的处罚权，改变过去只要是行政机关就有权随便处罚当事人的局面。城建部门下属的城管大队在法律上被废止。1997年，以行政处罚法的实施为契机，北京市经国务院批准后，开展了城市管理综合执法试点工作，北京市宣武区成立全国第一支真

10、正获得法律授权的城市管理监察大队。至2005年底，全国共308个城市展开了城管综合执法体制改革。可见，城市管理执法机构设立的初衷是为解决部门之间的条块分割、政出多门、互相扯皮的现象，即“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。其设立依据主要是中华人民共和国行政处罚法第十六条规定以及国务院关于贯彻实施的通知(国发199613号)所设立的在城市管理相对集中行政处罚机构及其人员。,二、城管执法困境及其原因分析,（二）城管的行为分析1、城管的由来：2、城管的职能：根据当时国务院法制办的批复，宣武区城管大队有五个方面94项行政处罚权，涉及市容、园林、无证建设、违法占路以及无照商贩管理等五个方面。到2002年，根

11、据国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定，城管处罚权的范围已经扩大到包括市容卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、无照商贩、侵占道路等七个方面的处罚权根据2007年11月出台的北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法，北京市城管局的职权已经扩大到了13个方面300余项。在国务院的规定之外，还列举了公用事业、城市节水、城市河湖、施工现场、城市停车、无证导游等,二、城管执法困境及其原因分析,（二）城管的行为分析1、城管的由来：2、城管的职能：3、城管执法的问题及困境（1）城管执法部门法律地位不明确。全国至今还没有一部城市综合执法的独立的专门法规，对于城管队员的权利义务法定职责以及

12、履职范围等问题没有明确规定，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据。（2）、执法管理运行体制不顺。由于行政处罚权相对集中，城管部门在跨部门协调时存在困难，并有可能带来执法的重叠与冲突；（3）、相当一部分城管执法人员素质较低，缺少法制意识，执法方式粗暴简单，从而引发大量的野蛮暴力执法现象，损害弱势群体利益；（4）、城管执法部门与商贩之间冲突频繁，缺少良性的沟通，暴力抗法现象严重。,二、城管执法困境及其原因分析,（三）城管困境的症结所在1、人员原因：直接原因是城管执法人不文明执法、执法方法不当所引起城管执法人员与相对人的思想认识问题2、机制原因。管理职能单一，罚而不管执法程序不合理，人治成分浓烈考

13、核机制不科学，执法行为扭曲3、体制原因城管由市政府直接领导，没有上级业务指导部门与监察部门，“上无爹娘，儿孙满堂”；没有全国统一的立法，存在职位范围不明确、自由裁量权过度自由的问题。4、社会原因：贫富分化，利益多元，市场规律,三、解决城管困境的措施,（一）国内外可借鉴的经验（二）城管执法的基本原则（三）城管困境的解决思路（四）城管执法的体制设计（五）城管执法的机制设计,三、解决城管困境的措施,（一）国内外可借鉴的经验1、发达国家：把小摊贩合法化；集市、夜市、周末市场、跳蚤市场、“地摊”经济（1）韩国“道路文化”（2）伦敦周末“跳蚤市场”（3）美国公共市场模式 市场的所有摊位由政府修建，以非常低

14、的租金出租给个人或家庭经营。政府向进入市场经营的所有个人和家庭提供贷款，帮助他们发展自己的业务。政府规定，一个人或者家庭在公共市场经商的时间越长，就可以获得更大面积的摊位；摊位并不是永久性固定的，每隔三年就要重新安排一次，在这里经营时间最长的前30名业主可以有优先挑选摊位的权利。摊位的经营权还可以继承。,三、解决城管困境的措施,（一）国内外可借鉴的经验2、我国一些城市的尝试（1）在乌鲁木齐，小商贩被当作城市的“宝贝，2005年达到6.56万户，从业人员达到12.4万人，比上年增加2.48%。2006年，乌鲁木齐年生产总值571亿元，其中第三产业实现增加值334亿元，占59%。（2）2007年3

15、月，上海一份城市设摊导则提出的“不再一律封杀马路摊点”的地方政策，被认为是彻底化解这对“冤家”矛盾的举措。此后，重庆、南京等城市纷纷效仿解禁马路摊点。浙江宁海、义乌等地也积累了一些有益的经验（3）广州市城管局近期对乱摆卖现象进行专项整治，并参考萝岗区的做法，在4个区进行引导小贩入市经营的选点。（4）江苏省射阳县，城管办公室通过宣传教育、科学规划、严管重罚、堵疏结合，集中整治与长效管理相结合，保证活而不乱、活而有序。（5）北京崇文区革新西里社区则尝试由居委会牵头，在人行道划出固定区域供小商贩经营，商贩每月只需缴纳20元的保洁费。革新西里居委会作了三件事：第一，要求摊贩们成立自治会，由自治会出面与

16、居委会沟通；第二，摊贩自治会起草自治条例，确立自我约束机制；第三，为规范形象，居委会为摊贩们统一定制了柜台,三、解决城管困境的措施,（二）城管执法的基本原则依法执法原则民主执法原则科学执法原则人本执法原则,三、解决城管困境的措施,（三）城管困境的解决思路1、正确定位政府职能（1）从无限政府到有限政府，推动服务型政府建设（2）为流动摊贩境况改善提供政策支持，提供公平竞争的博弈环境（3）保障公民生存权、就业权（4）完善社会保障体系及社会救济制度（5）努力实现共同富裕，构建和谐社会,三、解决城管困境的措施,（三）城管困境的解决思路2、改进城管体制、机制（1）“疏堵结合”的管理方式：分类管理（分行业、

17、分时间、分地域）（2）合理规划，满足不同利益层次的需求（3）建立科学的政绩评价体系（4）强化社区自治理念，促进政府与社区合作（5）推动城管立法（6）理顺组织关系，健全城管体制（三元战略）,三、解决城管困境的措施,（四）城管执法的体制设计,三、解决城管困境的措施,（五）城管执法的机制设计,反思：取消城管？,参考资料,杨老师上课PPT城管凶猛的背后，杨焘，中国社会导刊，P43把握好动态平衡构建和谐城管，自贡日报，2008年01月23日城管执法的持久困境，正义网，2007年02月07日 城市管理行政执法若干问题的思考，罗建国 城市民生与小商贩治理思路，吕晓东，上饶师范学院学报，2007年8月促进“和

18、谐城管”的平衡利益分析，吴华，复旦大学硕士毕业论文，2008年4月宁海流动摊贩自治管理模式反响良好，宁海县城管局网站妥协理性与社会和谐，龙太江，东南学术2005年第2期小地图”破解“大难题”，浙江日报，2006年11月3日 小商贩自治，不可能的任务？财经时报，2007年4月23日走出城市高门槛的怪圈，钟玉明，郭奔胜，季明，瞭望，2006年1月23日“城管体制”之痛：粗暴执法与制度设计有关，城管执法操作实务，课题研发组，国家行政学院出版社，2006年6月小议城管，来自百度城管，百度百科城管体制该怎么改，2008年1月21日城管执法:公共秩序、政府权力及个人权利关系，中国教育在线，2008年12月

19、14日 从制度设计入手，构建和谐城管执法环境，铜陵市城管执法支队，2008年3月11日法治视野下的城管体制，陆伟明，2009年06月11日，中国报道关于进一步深化城市管理体制改革的决定，青发200423号关于完善城市管理行政执法体制的思考，陈华安，中国宁波网，2009年6月12号行政法治视域中的城管制度初探，高军，论城市管理体制的改革，魏迪，厉旭，上海城市管理职业技术学院学报，2007-8-17 外国也有路边摊，来源：经济参考报 吴江市城市管理局主要有两大方面的职能，自贡市2008年城市管理行政执法第一季度统计报表，论城管执法的现状，问题及对策研究，http:/=473836223 陈振明，公共管理学，中国人民大学出版社，2003年4月第2版胡鞍钢、王绍光、周建明:第二次转型:国家制度建设，清华大学出版社，2003年城市管理学，王佃利、曹现强，首都经济贸易大学出版社，2007年4月第1版城市管理的理论与实践，连玉明，中国时代经济出版社，2009年1月第1版百度，腾讯，网易，新浪，谷歌,暴力执法,暴力抗法,辛酸与无奈,“葵花宝典”：脸上不见血、身上不见伤、周围不见人,政府管制与社会效益的关系,谢谢大家！,完,