公共管理学绪论.ppt

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1、公共管理学 Public Administration,滁州学院教育法政系钟 蔚,课程说明,公共管理学是以解决政府和其他公共部门对公共事物的管理为核心，突破传统公共行政学的学科界线，把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关理论和方 法融合到公共管理的研究之中，而形成的一门科际整合的应用性学科。本课程力求反应国内外公共管理领域的最新成果和最新信息，以提供多视角的思考空间，目的了解和掌握公共管理的基本知识和方法，为提高管理的能力和水平打下坚实的基础。,课程介绍地位,1997年国务院学位办发布的公共管理硕士学位培养方案9门核心课程之一社会主义建设理论与实践公共管理英语公共管理学公共

2、政策分析政治学公共部门经济学行政法学定量分析方法信息技术及应用,课程介绍特点,目标公共管理研究目的旨在改善政府管理，建立一个负责任的、有效率的、体现民主社会价值的政府治理模式公共管理是以政府为核心的公共组织处理公共事务、提供公共物品和公共服务的活动特点应用性、操作技术性、综合性学科涉及政治学、经济学、法学、社会学、管理学、计算机和系统科学等多学科理论和方法针对社会公共领域的一切政策,课程学习目标,1、掌握公共管理学科基本体系、基本理论2、培养独立的专业思维，逐渐形成对公共管理领域相关问题的独立分析和解决能力,参考阅读书目（一）,1、黄达强，许文惠.行政管理学.高等教育出版社，1989.2、黄达

3、强，刘怡昌.行政学.中国人民大学出版社，1988.3、彭和平.公共行政管理.中国人民大学出版社，1995.4、张国庆.行政管理学概论.北京大学出版社，2000.5、竺乾威.公共行政学.复旦大学出版社，2000.6、张康之，李传军等.公共行政学.经济科学出版社，2002.,参考阅读书目（二）,1、张成福、党秀云公共管理学中国人民大学出版社.2001 版2、欧文休斯公共管理导论（第三版）中国人民大学出版社3、陈振明公共管理学中国人民大学出版社4、王乐夫公共管理学原理、体系与实践2007版5、美戴维奥斯本等：改革政府，上海译文出版社1996年版。6、尼古拉斯亨利.公共行政与公共事务.北京：中国人民大

4、学出版社，2002年版7、美格罗弗斯塔林公共部门管理上海译文出版社2002版,参考阅读书目（二）,1.公共行政与公共管理经典译丛.公共管理实务系列.北京：中国人民大学出版社，2001.（共8本）,参考阅读书目（二）,2.公共行政与公共管理经典译丛.经典教材系列.北京：中国人民大学出版社，2001.（共14本）,参考阅读书目（二）,3.公共行政与公共管理经典译丛.政府治理与改革系列.北京：中国人民大学出版社，2004.（共10本）,MPA（Master of Public Administration)专业学位教育专门为政府和非政府组织培养高层次管理决策人才，是以公共管理学科及其他相关学科为基础

5、的研究生教育项目。,一、我国的MPA教育http:/,从1924年美国希拉丘斯大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院首开先河之后，公共管理研究生教育在欧洲、北美的一些发达国家中，已有超过80多年的办学历史。尤其是从第二次世界大战以来，各种社会问题日益增多，且愈加复杂，从而对政府官员及公共机构的管理人员的专业素质提出 了挑战，促进了公共管理人才教育培养工作的蓬勃兴起。目前，该学科已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才（公共管理硕士）的主要途径之一。,我国从1998年底开始研究从西方引进MPA教育制度，于2001年正式启动MPA专业学位教育。在我国，它最早被称为行政学或行政管理学，隶属于法学类一级

6、学科政治学门下，1997年研究生培养学科调整后才正式成为管理学大门类下的一级学科。目前它包含原行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。该学科群体系还有待进一步完善。,20世纪80年代末美国大学教育的趋势公共管理硕士（MPA）与工商管理硕士（MBA）、法学专业硕士(LA)三足鼎立，成为美国文科职业研究生教育的三大支柱美国政府就职的公务员中约有10-20%获得该学位20世纪80年代中期，我国恢复了行政学（公共管理学）的研究与教学工作1996-1997年，国家学位委员会在研究生专业目录中，设立了公共管理一级学科（行政管理作为其中的二级学科）MPA学位成

7、为我国大学研究生教育的一个热门专业,课程背景,从高校学科和专业设置方面看,按照我国目前的研究生专业目录(1997年),公共管理一级学科下设:行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等五个二级学科在本科专业目录中则是行政管理、劳动与社会保障、土地管理、公共事务管理等四个二级学科,（一）“公”与“共”异同汉语大辞典“公共”意为“公有的”、“共同的”、“公众的”、“公用的”。（中文义强调多数人共同或公用）“公”和“共”词义上有差别，但常常连用；不同方面“公”表示事物属性，“共”表示对一定资源的共同使用和结果承担。“公”和“共”法律概念上，“公”表示“公有”，指事物所有

8、权归属；“共”表示“共有”，指许多人共有 当前，“公”表示以国家为代表的所有关系，排斥其他主体，而“共”强调共同占有者直之间合作关系。,二、公共管理内涵,“公共”的概念认识,1、以体现公共意愿为总体标准 2、以解决社会公共问题为目标 3、形成过程由法定的民主政治程序 4、国家政府或其他公共权力机构制定和推行,（二）公共管理的概念界定 工程管理 工商管理 管理 行政管理 土地资源管理 公共管理 劳动和社会保障管理 公共事业管理（教育、科技、文化、卫生等）,二、公共管理内涵,何谓公共管理，可以说是众说纷坛，见仁见智，不能定于一案。正如列恩（Lynn,1996）所言，“将公共管理已经作为学术研究的一

9、个焦点的辩解基本上是武断的，这个词仍然是含义不明的”。学者魏特克（Whitaker,1994）将现阶段公共管理研究领域比喻为“变形虫”。波兹曼与史陶斯曼（Bozeman and Jeffrey,1990）的观点“公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共同性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏剧，管理的游戏规则就会改变”。,他俩认为公共管理远比内部行政具有更广的涵义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具弹性。休斯（Owen.E.Hughes,1998）的观点“与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公

10、共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。”“公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。他关注程序，将政策转化为行动以及机关管理。管理包括行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括的更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任”。,皮瑞和克莱姆的观点。公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这是为职业的实践者，而非政客或政治家。,卡尔森和欧尔姆的观点。,公共管理是对行政的一般方面

11、科际整合的研究它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。,）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点；）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织外部环境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联。,奥托

12、、海蒂和沙夫里茨的观点,公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。,张成福、党秀云的观点,公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。,本书对公共管理的理解,公共管理是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。1、公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；2、公共管理的对象是公共事务；3

13、、由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会的变迁而不断调整；,本书对公共管理的理解,4、公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作为标准；5、公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。,公共管理的活动可以分为三种具体类型：公共政策：即政府制定公共政策的活动；政府管理：即政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、司法机关、军队、警察等国家机器的各个部门的管理；非政府组织管理：即除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。,（三）与

14、公共管理的相关概念,公共行政（public administration）、公共政策（public policy）公共事务（public affairs）、公共管理（public management）公共物品（public goods）、公共部门（public sector）治理（governance）及善治（good governance）,1）行政与管理1.行政（Administration）与管理（Management）的异同 Administration源自于拉丁词语minor和minstare，意思是“为服务”、“控制或统治”Management源自于拉丁词语manus,意为“用手

15、控制”。所以“行政”是“为服务”，“管理”则是“控制或获得结果”行政带有政府执行、公共部门和公共权威机构执行的特征，往往带有法律赋予的强制力。管理使用的范围较宽泛，但通常不带有政府色彩。,（1）公共管理与公共行政,1）行政与管理2.科学管理（Scientific Management）以泰勒为代表的科学研究，基于完成任何工作均有“一种最佳途径”的假设，力图发现最快、最有效率、最不疲劳的生产方法。3.管理科学（Management Science）是一门包括数学、经济学、计算机科学和工程学等的交叉科学。它主要关心与发展和应用定量方法以解决公共和私营部门所面临的问题。无论是科学管理还是管理科学，他

16、们都没有“公”或“私”的界限，因而公共部门及私营部门都在积极应用最新的科研成就，以提高生产效率和生产力。,2）行政与公共行政行政（Administration）党塞尔（Andrew Dunsire）：行政是立法机构的意图被实现和随后的行动被记录（控制的目的）的制度及过程。行政包括政策制定（policy making）、管理（management）、执行工作（executive work）、操作（operation）、专家（specialist）或职业工作（professional work）等等。,2.公共行政（Public Administration）马诺力（Frank Marini）（1

17、）与政府和其他公共项目及其组织和活动相关的政策形成及执行，这些政策形成及执行涉及职业部门、企业及其活动；（2）与研究、改善和培训与上述相关活动的学术领域。代表一个社会及它的公民，在经常性和有组织的基础上，研究和实践公共政策的职业形成与影响，以及这种政策的执行。,3.公共行政管理政治与行政分离原则（公共行政起源）政治与行政二分法的扬弃公共行政=政治+管理（Holzer&Gabrielian,1997),3）公共行政与公共管理,公共行政：公共行政管理是国家行政机关依法行使国家权力、管理国家和社会各项公共事务的活动。关注焦点是过程、程序以及将政策转变为行动公共管理：公共组织提供公共物品和服务的活动

18、更多的关注取得的结果和对结果的获得负个人责任,3）公共行政与公共管理(Public Adminiatration)（Public Management）1.公共管理与公共行政可以相互替代2.公共管理能够替代公共行政3.公共行政从属于公共管理4.公共管理学是公共行政学若干学派中的一个分支学派5.新公共管理（运动）是公共行政实践活动的最新范式,公共管理一般管理,公共行政管理,公共事业管理,3）公共行政与公共管理(Public Adminiatration)（Public Management）*区别（1）管理主体不同（2）管理范围不同（3）管理理论基础不同（4）管理重心不同,3）公共行政与公共管理

19、(Public Adminiatration)（Public Management）*联系 以社会公共事务为对象；承担了政府组织的管理任务；存在共性问题，如公共行政环境等；,杜拉克：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。”所以，任何成为范式的理论都不是永恒的，一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式，即发生范式转移。,辽宁省社会科学规划基金项目,1.如何发展文化事业和文化产业，为老工业基地振兴和全面建设小康社会提供智力支持2.城市社区建设中的治理结构与政府角色的研究3.非营利部门与中介组织的功能及发展趋势研究4.权力制约和监督研究5.“三个代表重要思想与深化行政管

20、理体制改革研究”6.乡（镇）政府与村民自治组织关系研究7.社会中介组织的规范化研究8.城市社区发展与制度创新研究9.完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能研究10.深化行政管理体制改革问题研究,公共领域社会生活领域 非公共领域（私人领域）公共管理社会管理（仅指公共领域中的管理）企业管理,（2）公共部门与公共物品,公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者。纯公共部门：政府机构准公共部门（第三部门或非营利组织）：公用事业、公共事业、非政府机构等 为公共利益服务；政府控制或者行政管制；为社会提供产品；投资或者资源提供主体是政府；,公共物品：是具有消费非竞争性的和非排他性、自然垄断性

21、以及收费困难等特征的物品。纯公共物品、准公共物品有形与无形公共物品全国性与地方性公共物品,（3）公共管理与私人管理,“公共”作为与“私人”相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人利益相关、有较多的社会公共参与；表示一个众人的事务领域。,1）政治权威与经济权威。公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。,2）多元制衡与自主性。公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。,3）公共利益与私人利益。政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理

22、区别于私管理的一个重要特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。,4）法的支配与意思自治。对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。,5）政府与市场。公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异主要表现在：垄断与市场；公共产品与私人产品；自由与依赖；利润与支出等。,6）多元理性与经济理性。,公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。,（4）治理与善治,治理问题是20世纪90

23、年代以来国际社会科学界尤其公共管理界研究热点之一。治理可泛指最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统和自组织网络等六种不同用法。（罗茨）“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它使相互冲突或不同利益得得以调和并采取联合行动的持续过程。”,（四）公共管理的特征,（1）主体多元化公共管理的主体：公共组织（或拥有公共管理权的个人）（以实现公共利益为目的，以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织）典型的公共组织：政府机构（公共组织还包括学校、研究机构、社区服务机构、文化团体、咨询机构、各类协会等）,公共管理特征,（2）管理基础的社会化公共管理的客体：社会公共事务(社会

24、成员为了保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务)管制性公共事务（强制性、权威性管理）社会公共事务 基础性公共事务（非强制性的政府行为）(领域)服务性公共事务（教育、医疗等公益性事务）保障性公共事务（社会发展的大环境）不把政府以外的所有事务作为自己的工作对象，而是主张与社会力量形成互动的和谐关系。,公共管理的范围：公共事务,公共事务是伴随社会发展过程中事关国家、集体、个人共同利益的社会性事务。公共需求的变动决定了公共事务具有多样性和阶段性。国家（立法、司法）主权内：政府（行政）公共事务（类别）社会（NGO与公民社会）主权间：,思考题：,我国公共事务内涵演变以及管理模式考虑？,公共管

25、理特征,（3）以公共的利益和福祉为目标公共管理的目的：实现公共利益（把分享公共物品、基础设施等公共产品作为利益的体现）公共管理过程：公共权力的运作过程（权力的赋予是公共管理进行的先决条件）,（4）管理行为的互动性主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施公共事务的管理。管理权限的多向度管理方式的民主性管理取向的多样性,补充：公共管理与企业管理的区别,公共管理：以公益性为目的，旨在提高人目的不同 们的生活质量。企业管理：以营利为目的，旨在提高企业 的自身利润。公共管理：更多的是受到法律以及规限制因素不同 章制度的限制和约束。企业管理：更多的是受到市场的调节和控 制。,公共管理：

26、公共财政收入为物质基础物质基础不同 企业管理：企业自身收入为物质基础 公共管理：选举、任用形式，考虑政治才能管理人员选拔不同 企业管理：聘用形式为主，考虑具体事务能力 公共管理：以社会效益的好坏为评估标准绩效评估不同 企业管理：以经济效益的好坏为评估标准,公共管理是一个整合概念，正如格恩认为，基本是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。公共管理在“什么”与为何层面上沿袭公共行政或公共政策，而在如何层面上沿袭企业管理。,公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代.，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共

27、管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。,三、公共管理学是时代的产物,（一）公共管理学产生的社会背景（1）西方国家摆脱困境的需要1、政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满2、经济衰退和财政压力的加剧3、社会问题与政府不可治理性的增加（2）科技革命和全球化趋势（3）政府管理和民主制度方面的矛盾1、韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应发展需要2、西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”,（二）张成福：公共管理学的特质,1、公共管理是以整合性的概念。2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。,

28、4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。5、公共管理强调价值调和与责任。6、公共管理关注政府改革和政府再造。7、公共管理是以科际整合的研究领域。,（三）公共管理的学科范围,公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学，是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。研究对象：谁来管？管什么？如何管？管得如何？如何改进？如何管管？有何趋势？,研究对象：公共管理活动规律（包括公共组织的结构、功能和环境；公共管理的活动过程、环节；公共利益、公共服务）公共管

29、理学的学科特性：公共管理学是一门交叉学科 公共管理学是一门学术性与应用性相统一的学科 公共管理学是一门公共性与管理性相统一的学科 公共管理学是一门发展中的学科,纵向：公共管理概念、公共管理理论发展、公共管理理论基础、公共问题、公共权力与公共利益、公共管理组织、公共管理运作过程、公共管理物质基础、公共管理职能、公共管理战略、策略和艺术、公共管理行为规范、公共管理的绩效评估横向：国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理、国际间公共管理,（四）公共管理学的研究途径与方法,（1）公共管理的研究途径依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即

30、公共政策的途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。,P途径下的公共管理 P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者。B途径的公共管理 B途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。新公共管理是其代表。,B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比,）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院

31、的传统；）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。,（2）公共管理学的研究方法,定性和定量研究方法系统分析法比较分析法案例分析法,四、公共管理学范式的兴起,（一）传统公共行政学范式的局限理论框架管理主体管理理念与手段管理对象与目标,（二）公共管理的起源和发展,公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，而公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理

32、的活动。美国行政学家沃尔多：“就其作为一种过程而言，公共行政的历史是与政府同样悠久的。”阶级统治职能 国家职能 公共事务管理职能,公共管理的发展历程,古代社会（农业社会）近代社会（工业社会）（君主专制体制）（资本主义制度：“三权分立”）严格来说：公共行政是由近代社会发展而来的产物 现代社会 19世纪末20世纪初（发达工业社会）（公共行政的弊端日益显露）（伴随垄断行政国家开始出现）20世纪80年代：英美等国掀起的公共行政改革浪潮是公共行政向公共管理转型的开始,公共管理模式的基本特征一,公共利益与个人利益相统一，重在公共利益政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织上社会问题管理与资源管理相统一，

33、重在问题上结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上,公共管理模式的基本特征二,管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上服务管理与管制管理相统一，重在服务上管理制度与技术相统一，重在制度创新上,公共管理的发展历程,早期的行政模式,新公共管理,传统的行政模式,欧文E休斯一、早期的行政模式（19世纪中期之前）个人性质的而不是非人格化的，以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础。想被国家雇用必须求助于“庇护人”或“裙带关系”，依靠朋友、亲戚找工作或花钱买官。美国的政党分赃制：战利品属于胜利者。加菲尔德总统被暗杀 中国：任人唯贤或任人唯亲，科举，避籍、避亲,

34、政党分赃（肥）制 西方国家执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信的任用制度。政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。它是随着美国两党政治的出现而逐渐形成的。1800年，民主共和党的T杰斐逊就任第四任总统，他率先任用大批本党党员以取代联邦党人所担任的职务。1829年第七任总统A 杰克逊就职后更公开倡导这种做法，在美国联邦政府实行官职“轮换制”，排斥异己，以党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。杰克逊还为政党分赃制提出了理论依据，认为政府工作最,简单，任何理智正常的人都能胜任，并称为了避免庞大的官僚机构的形成，并使之不与人民利益脱离接触，只能建立一种官职轮换的制度

35、。杰克逊的拥护者，纽约州参议员W L马西认为，“在政治上要像在爱情上、战场上一样公平，战利品属于胜利者所有。”,用人唯党、任人唯亲使官员随所属政党的胜败而进退，会导致用人不当、行政效率低下、行政开支增大、党派倾轧、政战激烈、管理混乱。,二、传统行政模式（一）英国 1854诺斯科特-特里威廉建议：1、公共服务应有一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行。2、消除庇护，通过公平的竞争性考试进行招聘。3、通过以功绩制为基础的内部晋升办法填补较高层次的职位。,英国文官制度 1855年5月政府颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、独立主持考选事务的文官事务委员会；1

36、870年6月政府颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，确立公开竞争的考试制度；1968年富尔顿报告对英国文官制度进行了全面设计，政府采用了一些改革措施。英国文官制度主要涵盖的内容：1、职位分类 2、考选（具有资格者方可参考）,3、晋升 从资历到工作成就，从等级界限到不拘一格。4、培训 职前与职后 5、工资 年薪制与周薪制 6、行政道德 7、惩戒处分 8、监察 9、公务争议的协议制度 10、管理机构,（二）美国 1893年文官法（彭德尔顿法）设立了由两党成员组成的文官委员会。内容主要包括：1、按照职务分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；2、按照职务分类，任命考试成绩最高者担任公职；3、在正式

37、任命前插入一个有效的试用期；4、在华盛顿的任命按照某些州和其他某些重要地区的人口比例分配。,这些改革主张在19世纪末受到伍德罗威尔逊和马克斯韦伯的影响。威尔逊：从事政治者应负责制定政策，行政部门则应负责执行政策。韦伯：特定的、专业化的公职；根据功绩招聘与任命；政治中立；政府更迭时文官仍然继续任职等。官僚制的进步体现在以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。组织及其规定比组织中的任何个人更重要。政治与行政分离。,传统模式存在的问题:政治与行政不能分离，正如彼得斯所言：行政管理与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观方式还是客观方式，行政体系的属性都会影响政治

38、体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法机构在订立和公布的形式上并不完全相同，而且，行政机构制定的可实施的规则，比起那些公开发布的规则来说，对个人的实际影响更大。,进入了20世纪70年代中后期公共部门受到猛烈抨击，认为政府，特别是其官僚制，经常成为社区中某些不安定的根源，与此同时要求政府提供更多的服务。对当时政府明显持异议的政党和领导人成为政府的首脑。对公共部门的抨击主要集中在三个方面：（一）规模过大（二）范围过广（三）方法不对,官僚制制造惰性、造就随波逐流而非创新人士、鼓励行政管理者避免风险而非主动承担风险、造成稀缺资源的浪费而不能有效地利用。剥夺人的自由。对于官僚制，韦伯

39、崇拜的同时也有疑虑。他说：“一想到有一天这个世界除了满是那些致力于微不足道的工作、一心想奋斗成为大人物的小人物，其他一无所有，就让人不寒而栗这种对于官僚集权的情绪足以让一个人失望。”固守规则从手段变为了结果，工具价值变成了终极价值。关注的是过程而不是结果。,三、新公共管理,（1）新公共管理的背景简介。自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。这种变化，并不仅仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质的变化。,（2）胡德对新公共管理的理解。,1、即时的专业管理；2、目标明

40、确与绩效衡量；3、强调产出控制；4、转向部门分权；5、强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；6、强调资源的有效利用。,（3）法汉姆及霍顿对新公共管理的理解。,1、采用理性途径的方式处理问题；2、重新设计组织结构；3、改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；4、改变现行的政策，转换成为“新公共服务模式”；5、运用人力资源管理技术；6、试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织；7、以契约关系来取代传统的信托关系。,（4）本书对新公共管理的理解。,从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，即与公共选择、代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，新公共管理代表着人民持续不

41、断地改革政府，实现理想政府治理的一个努力方向。但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。,“新公共管理”的特点：1、强调结果的实现和管理者个人的责任；2、组织、人事、任期和条件更具灵活性；3、规定组织和人事目标，对工作完成情况进行考核；4、公务员更有政治色彩；5、公共服务可以外包、民营化等（将掌舵和划桨分开）。,（三）公共管理学的形成与发展,在西方，公共管理学源于20世纪初形成的传统公共行政学和60-70年代流行的新公共行政学，后于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。如今它已经成为融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向的大

42、学科门类。,（9）关于如何发展有效的组织体制的问题。,（10）如何构建国家与社会的共同治理模式问题。问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。,（11）公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。,社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。,（12）重建公共管理的道德秩序。,公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。,