公共管理学2发展史.ppt

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1、2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,1,公共管理学,第二章 公共管理的历史发展,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,2,内容概览,1.公共管理学的理论渊源影响公共管理学的管理理论和经济理论2.公共管理学的发展历程公共行政时期（传统的公共行政；新公共行政时期）公共管理时期3.新公共管理新公共管理运动的实践和评析4.公共管理的新策略,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,3,问题一：公共管理学的理论渊源,公共管理学对政治学、经济学、社会学、管理学、心理学等诸多学科具有依赖性：政治学为公共管理提供了基本分析框架和规则；经济学为管理活动提供了使用各种分析工具和资源配置

2、的准则；社会学为公共管理提供管理活动的社会背景，包括政治、文化、价值取向、管理者与被管理者之间的关系等；心理学为公共管理提供行为分析方法，帮助管理者认识宏观结构下微观动力机制。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,4,问题一：公共管理学的理论渊源,一、管理理论古典学派理论：泰勒的科学管理理论行为学派：梅奥的人际关系学派理论、需要层次理论、双因素理论等决策学派理论：西蒙的有限性决策、林德布洛姆的渐进决策等理论系统学派理论：巴纳德的系统论及生态、权变理论新管理主义理论：如流程再造理论、虚拟企业、学习型组织等理论,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,5,问题一：公共管理学的理

3、论渊源,二、经济理论（一）公共选择理论布坎南公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人选择上升为集体选择的一种机制或过程。基本假设：人是自利、理性、追求效用最大化的观点：经济市场和政治市场上的人是相同的人，因此试图将这两方面纳入统一的分析框架。传统观点：个人在两种市场上的决策基于两种不同的假设，前者个人受利己主义支配追求自身利益最大化，后者个人动机超越个人利益，是利他主义的。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,6,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（一）公共选择理论布坎南 政治市场与经济市场的差别：（1）交易物品和媒介；（2

4、）交易主体；（3）交易性质或者说强制性程度 公共选择作为非市场的决策具有三个规定性：（1）集体性（2）规则性（3）非市场性,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,7,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（一）公共选择理论.运用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的、有关政府的一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学视野和新的研究途径；.对民主政治问题的探讨，引发了公共管理对政府干预行为局限性和弊端的反思。.强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵根源于现行法律政治规则失灵的分析，使公共管理十分重视从规则和制度层面进行创新。,2023/9/27,

5、第二章 公共管理的历史发展,8,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（二）政府失败理论政府失败：个人对公共物品的需求在现代代议制民主政制中得不到很好满足，公共部门提公共物品时趋于浪费和滥用资源、公共支出成本规模过大或效率降低、政府活动达不到预期目的等这样一些情况。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,9,二、经济理论（二）政府失败理论1.公共决策失效2.政府工作机构的低效率3.政府的内部性和扩张4.政府寻租活动,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,10,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（二）政府失败理论 产生政府失败的原因：1.公共决策失效 政府干预经济

6、生活的基本手段公共政策.社会不存在作为决策目标的公共利益.现有机制缺陷难以达到实现这种利益的目标.决策信息的不完全性.选民的“短见效应”.选民的“理性而无知”Free ride,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,11,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（二）政府失败理论产生原因：2.政府工作机构的低效率政府机构执行政策和供给公共物品效率不高，官僚主义严重，影响政策执行效果，导致政府失败。.缺乏竞争性压力垄断.没有降低成本的激励机制利用垄断和信息不对称提高成本、反抗成本监督官员的目标是规模最大化.缺乏监督信息监督机构被操纵,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,1

7、2,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（二）政府失败理论产生原因：3.政府的内部性和扩张政府内部性（Internalities）：公共机构尤其是政府部门及其官员追求个人利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利。组织内部性的具体目标：组织的评价准则政府部门的扩张:包括部门组成人员的增加和支出水平的增加。官员的个人利益最大化倾向要求扩大机构规模、增加层次、扩大其权力，提高待遇。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,13,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（二）政府失败理论产生原因：4.政府寻租（rent-seeking）活动寻租：人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，

8、或指那种维护既得利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。寻租活动就是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致资源配置的扭曲，它不产生财富，使国民收入落入私人腰包，导致争权夺利等。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,14,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论“政府失败论”的启迪1.深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及弊端，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷。2.通过对政府失败的分析，填补了政府行为缺陷研究的空白。3.提供了方法论的启示，较好地反映了当代社会中经济与政治的密切关

9、系。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,15,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（三）代理理论（Agent Theory）委托代理关系是一种明显或隐含的契约，根据这种契约，一个或多个行为主体指定、雇用另一些行为主体为其提供服务，同时前者授予后者一定决策权力，根据其提供的服务支付相应的报酬。代理理论的基本假设：关系双方都是效用最大化者，由于信息不对称，委托人与代理人利益偏离或冲突便成为一种普遍现象。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,16,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（三）代理理论（Agent Theory）委托代理问题：代理人不一定为委托人利益

10、服务，甚至不惜牺牲委托人利益以谋取私利。原因：代理人行为不能直接或无代价地被委托人观察到；最终实绩既受代理人努力程度影响也受一些不可控因素影响，也就是由于隐蔽信息和隐蔽行动的存在。核心是委托方如何将代理人行为限制在符合委托人利益的范围内。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,17,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（三）代理理论（Agent Theory）委托代理关系所关注的问题：1.代理人的选择和激励；2.减少代理成本或代理所引起的资源耗费；3.签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。对公共管理影响：公共服务主体的选择，政府报酬制度等。,2023/9/27,

11、第二章 公共管理的历史发展,18,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（四）交易费用理论（Transaction Cost Theory）科斯交易费用：所有与组织或制度的建立、变迁和使用有关的费用。关注焦点-如何降低交易费用。利用价格机制是有成本的，即达成交易要付费。企业出现后，价格机制为基础的交易关系被企业内的契约关系取代。组织协调比价格协调更有效，节约交易费用。企业规模会扩张，但是只能到一定程度。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,19,问题一：公共管理学的理论渊源,二、经济理论（四）交易费用理论（Transaction Cost Theory）科斯 交易费用理论不仅为

12、研究组织制度的功能及其选择提供了一种全新的理论和方法，而且还成功地应用于公共管理的许多领域，例如公共管理新模式在利用市场机制、承包公共服务、决定政府作用、非营利组织活动等方面，显然从上述理论观点中汲取了营养。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,20,问题二：公共管理的历史发展,公共管理学科的发展历程(一)公共行政时期传统的公共行政阶段(1887-1960)新公共行政阶段(1960-1980)(二)公共管理时期(1980至今),2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,21,(一)公共行政时期1.传统的公共行政（18871960）（1）就政治与行政的关系来看，这一时期前后是有

13、变化的。（2）在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,22,(一)公共行政时期2.新公共行政时期（19601980）（1）价值问题在公共行政中受到更多重视。（2）韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评。（3）从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理等多学科理论与方法的影响。（4）公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,23,问题二：公共管理的历史发展,(二)公共管理时期(1980至今

14、)公共管理与公共行政时期的区别1.不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系。2.不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。传统行政学：效率至上主义 新公共行政学：效率目标中增加公平函数 公共管理学：公平前提下的效率改进,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,24,问题二：公共管理的历史发展,在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：1.重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管的少一些，但要管的好一些。2.尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量

15、来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足。3.改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,25,问题三：新公共管理运动,“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。新公共管理主要体现了企业管理途径的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是

16、让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,26,问题三：新公共管理运动,一、新公共管理运动的历史背景新技术革命是根本动力国内外环境的变化全球经济一体化的挑战财政压力是经济诱因民主压力是政治诱因企业管理的创新是催化剂,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,27,问题三：新公共管理运动,二、新公共管理运动的实践探索1、英国的探索雷纳评审评审步骤：选对象、现有活动质疑、争辩、共识、实施改进评审结果：不经济和浪费现象：单位成本、行政开支比重过高，工作失误导致的浪费；过时的机构和工作内容

17、；组织设置和工作流程不合理，导致客户接受一项服务需要通过许多关口或环节；无效的工作。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,28,问题三：新公共管理运动,二、新公共管理运动的实践探索1、英国的探索部长管理信息系统（MINIS）财务管理新方案（FMI）下一步行动方案（The Next Steps）公民宪章运动（The Citizens Charter）竞争求质量运动（Competing for Quality）经验总结：重归小政府；政治权威的重建；建立一个评估性国家，以效率、效益、经济为标准，监督政府政策与管理；公共行政民主化；改革公共行政机构；通过引进新公共管理转变公务员文化。,20

18、23/9/27,第二章 公共管理的历史发展,29,问题三：新公共管理运动,二、新公共管理运动的实践探索2、美国的探索清除官样文章顾客至上充分授权以获得实际效果建立花费较少而运作较好的政府改革体现了解除过度管制，引进市场竞争机制，顾客至上，充分授权等新公共管理的主要特征。三种取向：市场化、放松规制，分权化。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,30,问题三：新公共管理运动,三、新公共管理运动的认识1.市场化取向政府功能定位的市场化取向主要涉及政府功能调整，即政府应该“做什么”。重新检讨政府的社会福利职能和经济职能，把原来由政府承担的部分社会、经济职能推向社会，减轻负担，缩小规模，精简

19、人员。政府功能输出的市场化取向主要涉及行政权力在社会的运行方式变革问题，即政府应该“如何做”。四种典型形式：合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,31,问题三：新公共管理运动,三、新公共管理运动的认识 2.分权化取向政治管理者与被管理者之间的分权；中央政府与地方政府之间的分权；民选政治家与非民选的行政官员之间的分权；行政组织内部层级之间的分权；公共服务供给过程的分权；政府与市场之间的分权。3.政府行为法制化 4.政府决策民主化,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,32,四、新公共管理运动的主要特征 体现在“谁来管理”以及“如何管理

20、”这两个方面。在“谁来管理”的问题上，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能的交给社会，让社会实现自我管理。在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,33,问题三：新公共管理运动,四、新公共管理运动的主要特征政策制定职能与日常管理职能分开；重视投入和过程转向重视产出和结果；通过多种形式授权改善公共部门服务；放松严格的行政规则，实行严明的绩效目标控制；引入竞争机制，打破公共服务供给的

21、垄断性；广泛采用私营部门成功的管理手段；采用以合同制和绩效工资制为基础的人力资源管理新模式；以顾客为导向，简化服务手续，公布服务标准，提高服务效率。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,34,问题四：公共管理的新策略,（一）企业型政府（二）公共服务民营化,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,35,问题四：公共管理的新策略,（一）企业型政府1.涵义-指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。,2023/9

22、/27,第二章 公共管理的历史发展,36,问题四：公共管理的新策略,（一）企业型政府2.企业型政府的特征重视成本效益关系，以结果为导向。强调顾客导向 强调市场机制，重视选择和竞争 授予权能 创新与改革,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,37,问题四：公共管理的新策略,（一）企业型政府3.实施策略主动发掘机会，创造新任务行政首长的支持建立外部联盟，组织内部团队 善用舆论压力具有说服力的领导风格,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,38,问题四：公共管理的新策略,（一）企业型政府4.局限：坚持“公共性”为前提，不能一味照搬私营企业的组织结构、工作程序与行为模式。面临着执行

23、者“道德风险”的问题，甚至可能出现贪渎舞弊等现象。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,39,（一）企业型政府 5.对我国的启示 重新认识政府的角色，处理好在市场经济条件下政府与市场、企业与社会的关系；完善宏观调控机制，整合社会中政府、企业、社会组织的资源，形成新的管理模式，共同承担责任，提高政府行政效率。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,40,问题四：公共管理的新策略,（二）公共服务民营化 1.涵义-是指政府利用市场或民间部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。实质：政府通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式将部分职能转由

24、民间部门经营，政府只需承担财政筹措、业务监督以及绩效成败的责任。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,41,问题四：公共管理的新策略,（二）公共服务民营化 2.主要目的（1）利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；（2）针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,42,问题四：公共管理的新策略,（二）公共服务民营化3.民营化的类型（1）委托授权-政府将实际生产活动委托给民营部门，但自身仍承担监督的责任。包括契约外包、特许、补贴、抵用卷、强制（三险一金）。（2）撤

25、资-公营事业或资产转移向民间。可采用出售、赠与及清理结算等方式。（3）替代-政府淡出-当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需求，可由民间私营部门替代政府提供某种生产或服务以满足社会大众的需求。包含功能不足之替代；政府撤退之替代；放松管制之替代。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,43,问题四：公共管理的新策略,（二）公共服务民营化 4.局限：忽略社会责任和公共利益 特权与贪污 公共服务的不公正 管理问题,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,44,BOT模式,BOT(buildoperatetransfer)即建设经营转让，是指政府通过契约授予私营企业以一定期限

26、的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。实际上是政府借助民间资金及经营能力，兴办公共建设，政府则给与相关的特许权以保证其获利，是公私部门在公共工程领域协力合作的一种方式。各国政府都普遍地采纳BOT模式以解决公共建设所面临的财政困难。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,45,问题四：公共管理的新策略,（二）公共服务民营化 5.对我国的启示 实施公共服务民营化不可全盘效仿西方，要慎重行事；公共服务民营化后，政府责任依然存在，政府应通过建立行业管制机构，制定管制制度来加以控制；各级政府应针对具体实际，灵活运用多种技术方法来实现民营化。,2023/9/27,第二章 公共管理的历史发展,46,复习思考题,重要概念：公共选择；政府失败；寻租活动；企业型政府；公共服务民营化1.试述对新公共管理运动的认识。,