邵德兴：公共管理学的基本理论与实践xg.ppt

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1、公共管理学的基本理论与实践 MPA专业核心课程,主讲人:邵德兴 博士,公共管理学的基本理论与实践,分析框架一、从公共行政到公共管理二、公共管理的基本理论三、公共管理理论对公共管理实践 的影响,一、从公共行政到公共管理的发展,（一）什么是公共管理？公共管理是指公共部门与准公共部门共同满足公共需要、处理公共事务、提供公共产品与公共服务，以实现良好治理的管理活动。（二）什么是公共管理学？公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共管理活动或公共管理实践的学科，尤其是研究以政府为主体的公共部门的管理活动及其运动规律。在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和6070年代流行

2、的新公共行政学，后于70年代末，受到公共政策和工商管理两个学科取向的影响而逐渐发展起来。,(三)从公共行政到公共管理的发展发展背景一方面，20世纪从70年代开始，西方各国的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的严峻挑战（高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象，以及政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵 现象）。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研

3、究的主要趋向。正是在公共部门管理实践的推动以及社会科学发展的内力的推动，20世纪80年代中后期在美国出现了一种（新）公共管理（New Public Management）运动。,附图：从公共行政到公共管理的发展,(四)公共管理学的内容体系与分析方法1、内容体系主要包括公共权力、公共组织、公共部门的战略管理、公共组织中的领导、公共决策、公共决策的执行、公共政策评估、公共部门人力资源管理、公共财务与预算管理、公共资源的保护与开发、信息资源管理与电子化政府、公共部门的绩效管理、公共管理的法治化、公共管理的责任与监督、公共管理的伦理、公共管理改革与政府再造等。2、分析方法强调跨学科研究途径，包括经济学

4、、管理学等，最基本的分析方法有：系统分析法、比较分析法、实验分析法、案例分析法等。其他还有如调查研究、历史分析、定量分析、对策分析（博弈分析）等。,二、公共管理的基本理论,二、公共管理的基本理论,二、公共管理的基本理论,二、公共管理的基本理论,二、公共管理的基本理论,二、公共管理的基本理论（总结）,三、公共管理理论对中国的借鉴意义,（一）公共管理理论对中国的借鉴意义 1、关于政府职能定位。在我国，在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2004年2月，温总理在中央党校省部级主要领导干部研究班结业式的讲话中，明确提出“努力建设服务型政府”的要求。公共服务型

5、政府，即满足社会公共需求，提供充足优质公共物品与公共服务的现代政府。公共服务型政府的基本内容有三：第一，从政府职能看，社会性公共服务是政府职能的主体部分；第二，从政府管理方式看，政府是为市场、社会和公民提供公共服务的，应该将服务融入管理之中，为市场、社会和公民提供维护性公共服务；第三，从公共服务供给方式看，政府应鼓励市场、社会和公民参与公共服务的生产和供给，同时要提高政府服务效率与质量，建设一个高效率的政府。为了建立公共服务型政府，必须注意以下两点：第一，要明确界定政府公共服务的范围，即政府提供的是基本公共服务，还是准公共服务？第二，要严格界定政府与市场、政府与社会、政府不同层级之间的职能界限

6、。,2、关于公共物品的提供与生产。公共物品供给包括公共物品提供与生产，公共物品提供与生产是可以分开的；公共物品的政府供给并不是绝对的，对于准公共物品供给来说，既可以政府供给，也可以市场或社会供给；为了提高公共物品或服务的供给绩效，应该把政府供给机制、市场供给机制及社会供给结合起来，针对公共物品的不同特点采取不同的制度安排形式，以发挥其各自的优势。目前存在的问题是：第一，该由政府承担的责任，政府还没有完全承担起来，如基本医疗、基本社会保障、基本公共服务等（文化教育）等；第二，不该市场化的公共服务，如医疗服务、教育等却存在着过度市场化的弊端，增加了老百姓的经济负担。如，杭州市，2003年公共教育经

7、费财政拨款占GDP的比重为1.4%。2003年公共卫生事业费占同级政府财政支出比例为2.81%，比前3年的3.51%、3.12%、2.90%还有下降，距国家要求的卫生事业经费占同级财政5%的要求还差 2.19%。,基本的政策工具(一),一、市场化工具1.民营化：签约外包、国有资产私有化（电信）；公私合作（农村供水、电）；减免税收2.使用者付费：公共产品的价格（交通、污染）3.管制与放松管制：药品、酒类管制；价格放松、许可4.合同外包：网络维护、车辆维修5.分权与权力下放：扩大执行者的自主权，6.内部市场：购买图书馆、娱乐设施（cnki）7.产权交易：污染（拍卖最大排放量）,基本的政策工具(二)

8、,二、工商管理技术1.战略管理技术：长期计划的广泛参与2.绩效管理技术：以产出界定任务和投入3.顾客导向技术：新公共管理4.目标管理技术：MBO5.全面质量管理：TQM6.标杆管理技术：采用最佳实践（best practice），榜样7.企业流程再造：改变整个组织的运作模式,基本的政策工具(三),三、社会化手段1.社区治理：2.个人与家庭：安全、防火、社会保障3.志愿者：慈善机构4.公私伙伴关系：民间资本弥补政府不足5.公众参与和听证会,案例一:交通政策的工具选择,来自北京的案例“九五”期间，北京交通建设投资总额达到602亿，比“八五”期间增加了3.5倍，占GDP的比例由“八五”期间的3上升到

9、5.9，2004年市级交通基础设施建设完成投资95.2亿元。截至2004年底，北京市常住人口已直逼1500万，达到1492万，而截至今年6月底，北京机动车保有量已达240万辆，仅今年上半年就新增机动车17万多辆，还不算外地在京车辆。北京市交通委员会副主任刘小明介绍说，由于交通需求总量的增长远远超出交通供给的增长，北京城市交通逐渐失去应有的整体调节能力。,“路宽并不代表路多。”目前北京四环以内的道路占地率只有17左右，而东京、巴黎、纽约等世界大都市都在25以上。从提高交通设施容量和提高交通运输效率两个方面入手。在提高设施容量方面，不能仅仅一味建设宽马路，而且要优化路网结构在提高交通运输效率方面，

10、不能仅着眼于车流，更要推进集约化运输和加强管理开辟新城区，不停车交叉路口来源：http:/,国外实践,经济手段：拥挤收费：新加坡，1975年实施“区域通行证”。英国：03年内环内21公里收费，拥挤40；通量16；排队20-30；车速37。瑞典：将从2006年1月3日开始，在首都斯德哥尔摩试征交通拥堵税，试行期为6个月。行政手段：车牌限制。汉城95年09，同号不得出行，通量6。巴西:库里提巴市的公交专用道系统，1974公交线路布设、车站形式设计、公交车辆设计以及票价体系设计四个方面取得了显著的成就。轨道交通方式在单通道宽度、容量、运送速度、单位动态占地面积等指标上，都比一般交通工具有明显优势。来

11、源：http:/:8088/model/page.aspx?pid=1280,工具选择,1.扩宽道路：道路扩宽的速度有汽车增长的速度快嘛？2.提高燃油税 对行驶在乡村宽敞路上的汽车公平嘛？3.路桥收费：只会造成更多的拥挤；政治因素（选票）？,3、关于政府寻租与政府失灵。政府、政府官员理性经济人吗？中外不同点：对谁负责？如，北京市政府：年底突击花钱。启示：如何加强对政府的监督？民主政府、法制政府、民生政府。4、关于公共服务的针对性与回应性。什么叫以人为本？什么是人民的利益高于一切？公仆与主人。杭州的实践：落实“三问四权”，重大工程建设的民主参与。5、关于公共服务的绩效考评。建立公务员制度是西方国

12、家人事管理制度改革的重大成就，但战后出现 了许多 弊端，以至于英国撒切尔政府认为公务员制度问题是造成国家诸多罪恶的一个根源。改革措施之一：建立绩效奖励体制。如建立业绩工资制及灵活的工资结构。英美的高级公务员还实行了业绩合同管理。如业绩不佳将面临被解职的危险。杭州经验：实行机关效能监察。“96666”投诉中心（针对政府官员的）直接查处件全年不少于30件，对省“96178”投诉接办反馈率不低于90%；“12345”市长公开电话（面对老百姓的）督办事项做到“事事有回音，件件有着落”，群众满意率和基本满意率达到96%以上。,（二）公共管理理论在实践中应注意的几个问题,1、政府作用问题 公共管理理论：总

13、的政策倾向是强调公共管理的市场化、社会化，强调政府与市场、社会机制的合作。但是，中国离开了政府的主导作用行吗？市场、社会的替代性如何？2、官僚制问题 公共管理理论：提出要放松规制，超越传统的官僚制模式，增加制度的灵活性与回应性。问题是，中国呢？3、公民权利问题 在西方发达国家，享有公共服务是公民的基本权利，而且，在西方福利国家，更是建立了非常完善的生活保障、社会福利体系。西方的经验证明，政府大包大揽是不可持续的。问题是，在中国行吗？龙永图：中国养老问题不能全指望政府！低保：救助=福利？,（二）公共管理理论在实践中应注意的几个问题,4、市场化问题 公共管理理论：主张推行管理主义，将企业管理经验运

14、用于政府公共管理，以提高公共管理的效率。如民营化理论专家萨瓦斯根据公共物品的安排者、生产者和消费者之间的动态关系，提出了10种不同的制度安排形式。具体包括：(1)政府服务；(2)政府出售；(3)政府间协议；(4)合同承包；(5)特许经营；(6)政府补助；(7)凭单制度；(8)自由市场；(9)志愿服务；(10)自我服务。问题是，市场化、民营化需要具备一定的外部条件，如完善的法制环境、政府的有效监管、政府与市场边界的明确界定等。中国目前的情况是：在缺少法律与制度约束情况下，市场化必然导致社会两极分化的加剧，社会公平度的下降等问题。,1、如何理解公共选择理论关于“政府失灵”的理论？2、新公共管理理论

15、对我国公共管理实践有何借鉴意义？,思考题,参考书目,1、陈振明主编：公共管理学，中国人民大学出版社，1999年3月版。2、张康之等编著：公共管理导论，经济科学出版社，2003年2月版。3、国务院军队转业干部安置办编写：公共管理概论，中国人事出版社，2006年8月版。4、李军鹏著：公共服务型政府建设指南，中共党史出版社，2006年1月版。5、E.S.萨瓦斯著：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社，2002年6月版。6、国家发改委事业单位改革研究课题组 译：分散化的公共治理，中信出版社，2004年3月版。,谢 谢 各 位！,附件一：我国公共管理的六大主体,一、掌握公共权力的国家机关，即广

16、义的政府；二、执政党；三、政治团体，如工、青、妇等；它们与国家权力相关，但不具有直接的、正式的、法律上的联系。四、依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各种事业单位；五、在政府指导下，由基层群众组成的自治组织；六、不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，包括社会团体和民办非企业单位。,附件二：公共服务的内涵与分类(续),一、内涵：公共服务指公共部门与准公共部门为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。基本特点有二：一是满足社会公共需要；二是公民平等享受。二、分类：（一）基本公共服务。即提供纯公共产品的

17、公共服务，它是政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的公共服务，如国防、外交、公安、司法、基本医疗服务、义务教育、生态环境保护等；（二）混合公共服务。即提供准公共产品的公共服务，它带有满足公共需要与满足个人需要相交叉的特点，既人人平等消费，又具有一定的竞争性与排他性，既要付费，又不完全付费。如高等教育、公共工程、医疗服务等。,附件三：公共服务的内涵与分类,三、政府公共服务的分类（一）维持性公共服务，指保证国家机器存在和运作的公共服务，如政府的一般行政管理、法律与司法、国防等；（二）经济性公共服务，指政府促进经济发展的公共服务，通常是生产性的，如政府对公共项目和国有企业的投资、产业价格补贴等；（三）社会性公共服务，指文化教育、社会保障和福利性收入转移支付等公共服务。其中，教育公共服务、社会保障、公共卫生服务、就业公共服务、环境保护、公共事业、科技公共服务等是当代政府公共服务的主体与核心。在西方发达国家，教育、公共医疗卫生、社会保障等社会性公共服务，是政府职能的主要内容。其中，教育公共服务，1994年-1997年，高收入国家占GDP的5.4%；社会保障目前普遍在25%以上；医疗卫生公共服务在6%以上。三者总共占GDP的36.5%以上。,