国家预算管理理论.ppt
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1、国家预算管理,第一章 国家预算与预算管理,教 学 内 容,国家预算管理的基本目标,国家预算的界定,国家预算管理概要,国家预算管理的程序,国家预算管理的方法,第一节 国家预算的界定一、国家预算的内涵 国家预算是各级政府依据法律和制度规定编制,并经法定程序审核批准后成立的以财政收支为主的政府年度财力配置计划。,(一)国家预算是政府的年度财力配置计划(二)国家预算是依法定程序审批的法律文书(三)国家预算的实质应该是体现民意(四)国家预算的范围具有宽泛性,二、国家预算的形成(一)国家预算的萌芽 国家财政随国家的产生而产生,而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了较为系统的国家财政收支活
2、动,中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账,或有个别的预计收支,这时,国家预算处于萌芽状态,但还没有形成完整、独立的财政预算。1缺乏独立、统一的财政收支计划;2国家财政收支的决定没有法定程序;,(二)西方国家预算的产生(三)旧中国国家预算的形成(四)新中国国家预算的产生(五)国家预算产生和发展的基本原因 1.资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因;2.加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因;3.财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。,英国王室财政制度创立与发展,英国王室财政制度创立于威廉一世时代(1066年1087年),到享利一世 统治时期(1100年1135年),
3、随着中央统治机构日趋完善,专制王权的进一 步巩固,财政部门成为专制政权的重要组成部分。当时的财政部下设两个机构:一是下院(Lower Exchequer),又叫收支 局(Exchequer of Receipt);一是上院(Upper Exchequer),又叫收支监 督局(Exchequer of Account)。上院的基本职能是:综合管理王室收支;审查下院编制的会计帐簿;发挥法庭作用,处理财务方面的纠纷。下院 的基本职能是:受王室委托,处理王室收支业务,管理公款;编制王室 会计帐簿。为了防止差错和舞弊,经得起上院的审查,下院建立了一套较为严 格的会计帐簿组织的内部牵制制度,它的做法是:王
4、室会计帐簿分设三个:第 一帐簿由会计官记录;第二帐簿由司法官记录;第三帐簿由国王的特别代理人 记录。一笔经济业务发生后,三个帐簿分别反映。其中会计官记录的第一帐簿 尤为重要,是上院审计的主要对象,它应经常与另外两个帐簿核对。一年要进 行两次会计报告,一次在 3月末,称为中期报告;一次在9 月29日,称为期末 报告。(片冈义雄 片冈泰彦译:会计史 法政大学出版局 p.75-76.),英国国家财政与审计的发展可以追溯到中世纪。,现代预算制度肇始于英国:限制国王收入权,1215年,领主、教士和城市市民不满君主的横征暴敛,迫使诺曼王朝的约翰王签订自由大宪章世界第一部宪法性文件,标志着预算制度的萌芽,第
5、一次以法律形式限制国王收入权,宪章第十二条规定:在国土内,“除非得到共议会的同意”,国王不得征课任何兵役、赋税或补助金。共议会由贵族精英组成,后来逐渐演变为国会。最初,国家审计并未获得独立的地位,而只是王室财政制度的一部分。1314年,英国任命了第一任国库审计长(Comptroller General of theExchequer)。1344年,议会要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。1628 年议会通过权利请愿书,列举了大宪章颁行后国王种种违法行为,重申了限制国王征税权的既有法律规定,并规定民众的税负只受国会制定法的强制性约束。1640年,国王为筹集对外战争军费与国会谈崩,下令解散国会,
6、强行向社会征税。结果激起人民强烈反抗,提出了著名的“不开会,不纳税”的口号,由此引发了国王对国会的内战,内战长达46年,期间国王查理一世被送上了断头台。,拨款和审计制度强化,借款也只能用于国会规定的用途,查理二世复辟王朝统治初期(1660年代),国会愿意支持一个强大的复辟王朝,让国王按照他自己认为合适的方式处理国家财政事务。但随着克伦威尔的威胁远去,复辟王朝独裁统治倾向的抬头,国会又开始强调对国家财政的控制。拨款(即财政资金必须用于规定的目的)和审计(即对拨款规定是否得到遵守的事后审查)的预算制度开始在英国确立。早在15世纪初,国会就提出过拨款和审计的要求,但往往是昙花一现的孤例。167716
7、79年间,身陷统治危机之中的查理二世受到国会前所未有的严格的拨款要求,国会甚至规定国王对借款的使用,也必须按拨款的方式进行,即只能用于国会规定的用途。1681年,国会通过决定,表示任何没有得到国会授权的对政府贷款,其贷款的提供者将被视作国会的敌人。威廉皮特出任首相时期(175761),废除了拨款审计处,取而代之的是一个由5人组成的委员会,后者具有审计政府各个部门帐目的权力。最后,年度预算制度的确立,把审核行政部门开支是否合法合理的权力,从行政部门转移到国会,大大提高了审计的权威和公平。,“光荣革命”确立君主立宪制、议会获得了控制政府开支的法定权力,16881689年英国光荣革命进一步强化了国会
8、对预算的控制。此前议会基本上是个摆设,对国王的收支都没有太大的控制能力。为了对抗国王的财政专权,英国资产阶级和新贵族发动了推翻詹姆斯二世的统治、防止天主教复辟的非暴力政变,这场未有流血的“光荣革命”使得英国议会与国王近半个世纪的斗争以议会的胜利而告结束,光荣革命后的国会故意不赋予国王及其政府以任何足以使他们得以独立生存的终身财源。此后,英国走上了发展资本主义的道路,元首是国王,设置上、下议院,确立了议会主权的宪政原则,议会获得了控制政府开支的法定权力。1689年通过的权利法案,明确规定国王无权废止法律,王室的收支与国会的收支区分开来,征税收入和使用预算支出都要由国会决定等;强调国会对国王课税的
9、同意权,主张议会的地位优于国王,重申不经国会的批准,王室政府不得强迫任何人纳税或做其他缴纳,奠定了预算制度的雏形,从此标志资产阶级君主立宪制度在英国的确立。,光荣革命之后,英国又花费了70年的时间,形成了政府行政部门必须每年向国会提交年度预算、获得国会批准后,行政部门执行预算的现代预算制度。从1760年起,财政大臣必须于每个财政年度开始之前,向国会提交国家预算,以此寻求国会拨款,开始成为惯例。这个预算是财政大臣做的国家财政报告,它包括如下三个方面的主要内容:1.对政府去年开支状况的财务总结报告;2.以会计语言的形式,预估来年的开支;3.就为支付预估的来年开支所需资金的租税、借款方法提出建议。,
10、1832年,国会又通过了法律,规定财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书”,并由国会批准。1837年改革法使国会变成真正的代议部门,预算作为控制政府官员行政行为的工具才完全发挥其作用。1866年6月的国库和审计部法案规定政府的各项支出应由议会领导的主计审计长审核。从限制国王的征税权开始,到控制国家的全部收支出,至此,现代意义的预算制度才真正在英国确立起来。,政府预算起源于皮包,英语“budget”中译为“预算”,Budget的词源来自于中世纪英语“bouget”,意为皮袋子或背包。中文的“预算”一词原意指预先计算,这都原本与财政无关英王的司库官携带着一只装有说明国王财政需求文件的袋子。
11、这个袋子被叫做budget。随时间迁移,那些文件和用来编制并实行文件的体系被叫做预算或预算过程(budget and budgeting)。17世纪的英国定期组织召开财政会议,审批财政法案,财政大臣们带着装满账目的皮包,到议会出席听证,久而久之,“皮包”就有了政府收支计划(budget)的寓意,那时人们说起“皮包”,很容易联想到政府预算。,渐进性斗争的核心,1215年大宪章签订后,议会对预算的控制是缓慢渐进的,时有反复,直到19世纪中叶,议会才拥有完全的预算控制权,完成了1688年“光荣革命”以来政府预算制度自然持续的演变进程。议会对财政权的控制经历了一个由点及面、逐步扩展的过程。这一过程具体
12、来看是从控制部分税收权开始,经历了:部分税收军费支出全部税收拨款支出责任制度一王室年俸一王室收入年度收支计划报告一审计.逐步推进并最终完成。政府预算制度的形成史是议会为控制君主的“钱袋”,即国王与国会之间争夺国家控制权核心焦点是财政税收、预算控制权而展开斗争的历史。资产阶级把这个控制权称为刹车装置,企图对国王的权力进行限制和监督。通过国会和国王对预算控制的漫长的斗争,英国财政逐渐从皇家财政转变成国家财政。,有宪制而无单一的成文宪法,英国的宪法不同于绝大多数国家的宪法,并不是一个独立的文件,而是由成文法、习惯法、惯例组成。主要包括大宪章(1215年)、人身保护法(1679年)、权利法案(1689
13、年)、议会法(1911,1949年)以及历次修改的选举法、市自治法、郡议会法等。其中的大宪章与权力法案等法案共同构成“非赞同毋纳税”宪法原则的完整基础。,温家宝总理曾说:“一个国家的财政史是惊心动魄的,可以从中看到的不仅是经济发展,而且是社会的结构和公平正义”由封建专制政权向资本主义宪政体制的转变过程中,很多时候社会矛盾的爆发正是财税问题激化并演变为斗争焦点,成为引燃革命的直接导火索。,美国现代预算的确立,美国最初把从英国议会移植而来的国会放在了至高无上的地位,这种盲目的借鉴导致美国国会的严重滥权和腐败。19世纪末20世纪初,美国 国会设置了很多小组委员会,分别享有拨款权,预算权力极度分散,议
14、员腐败盛行;同时,政府规模不断扩张,美国联邦行政人员数在1791年是4,479人,其后逐年增长,到1881年已达100020人。针对此,预算改革者大力推动行政主导型预算,预算由行政首长准备和提交,也由行政首长负责。1905年,一批人成立了旨在推动预算改革的“纽约市政研究所”。他们认为,预算是关乎民主的重要问题,没有预算的政府是“看不见的政府”,“看不见的政府”就不可能是民主的政府。在他们的努力下,1908年,纽约市推出了美国历史上第一份现代预算,这份预算很粗糙,只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划,但效果却立竿见影,纽约市薪金拨款逐年减少。它不仅将政府行为第一次展现在民众面前,改善了政府
15、与民众的关系,并且加强了政府内部的统一集中领导体制,提高了效率。这一事件表明,杰斐逊所倡导的软弱政府正在向汉密尔顿所倡导的强力政府转变。1921年6月10日通过的划时代的会计与预算法,该法律要求总统每年向国会提出预算,并创立了一个预算局,作为编制预算的机关,局长由总统任命;另外,还成立了一个总会计处,对国会负责。会计与预算法的颁发与实施标志着美国确立了现代国家预算制度。,法国国王路易十六的财政改革引发资产阶级革命,法国资产阶级大革命前连年遭灾,饥民暴动四起,史书称之为“面粉战争”。为了摆脱经济上的困难,1789年5月,国王路易十六决定进行财政改革,实行纳税“平等”的新法。一方面对第三等级加大纳
16、税力度,另一方面对第一、第二等级也征收土地税和印花税。结果,遭到了来自两个方面的同时反对。贵族和教士拒绝放弃免税特权。而资产阶级和市民阶层则要求增加政治权利,不仅当交税者,而且当立法者。要求召开三级会议,赋予批准税收的权力。但这些要求遭到路易十六的拒绝,议会遭到查封和解散,从而引发了民众的反抗,宣布“不制宪,不解散!”,“如解散、不纳税!”由此使与国王的对立迅速演化成一场革命。1789年8月,议会通过人权宣言,明确写上“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性,自由地加以认可,注意其用途,决定税额、税率、课题、征收方式和时期。”这年10月,路易十六宣布下台,四年后,又被送上断头台。法国由
17、此转向以资产阶段占主导力量的共和政体。进入共和政体以后,欧美各国原先国王与国会在财政税收上的矛盾,迅速转变为政府与民众及国会的矛盾。,西方国家的政治与行政有三种不同的模式,一是以法国为代表的行政集权模式二是以英国为代表的议会主权模式,“政治行政”模式,洛克开启议会主权先河,“立法权”、“执行权”和“外交权”这三权都是属于议会主权之下的权力,密尔的思想包含政府及其行政相对独立性的内涵,在某种意义上,是向孟德斯鸠三权分立理论的倾斜。三是以美国为典型代表的三权制衡模式:美国践行孟德斯鸠的精神,实践体制追溯到1883年“彭德尔顿法案”的通过,理论起点1887年威尔逊在行政学研究提出的“政治与行政二分原
18、则”,政府拥有相对独立的地位:行政具有“价值中立”的属性。,英国:国家政治与公共行政学说,洛克经典的政府论:在“国家”的意义上使用“政府”一词,他提出了三权“立法权”、“执行权”和“外交权”都是属于议会主权之下的权力,这种“执行权”也只是局限在执行法律上。从中很难看到现代意义上的“行政权”的地位,更不用说担负行政管理职责的政府是什么样子了。密尔赋予了政府以新的含义,即在狭义的意义上来谈论政府,在更多的情况下是把政府看作为专门的行政管理机构。正是由于在国家与政府之间作出了区分(尽管这种区分还较模糊),使密尔能够专门对政府加以定义。密尔认为,政府的职责在于谋求“社会福利”,一个好的政府是能满足人们
19、福利要求的政府。这样一来,实际上表达了政府应当具有公共性的想法,如果政府能够致力于社会福利,并让一切活动都围绕着社会福利这个中心展开的话,那么这个政府的行动也就是公共行政了。,传统预算与现代预算,传统预算存在于奴隶社会和封建社会,当时君权至上,普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。因此,国和家的收支不分、混为一体,当时的预算也是专制的产物,其实质为家计预算现代预算是立宪政体的产物,立宪政体首先将预算确立为行政与立法权力相互制衡确立的法律文书,进而演化为三权制衡、三位一体的现代预算制度构架。,中国的预算制度:晚清肇始、民国奠基,1887年,驻日公使黄遵宪在他的日本国志一书中最早详细介绍了西方的
20、预算制度早在1893年,郑观应在其名著盛世危言中即主张建立中国的“度支清帐”制度,说的就是国家预算。20世纪初,流行欧美的宪政文化和预算思想已经普遍为中国的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受,人们开始认识到争得私人财产权、督促政府建立预算制度的重要性。如杨度在1907年指出:“监督会计及预算之制,其严重如此,是皆国会重要之权,即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也。决意改革的光绪皇帝诏令户部着手办理预算制度:“近来泰西各国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款,分门别类,列为一表,按月刊报,俾天下咸晓然于国家出入大计,以期节用丰财,蔚成康阜,朕实有厚望也”但因为戊戌变法失败,建
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