公共行政学课件第七讲行政决策.ppt

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1、第七讲 行政决策,第一节行政决策概述 第二节行政决策体制 第三节行政决策过程,第一节 行政决策概述,一、行政决策的涵义和特点行政决策定义为具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。行政决策的特点主要表现于以下几个方面：（一）行政决策的主体是掌握行政权力的个人或组织 任何决策都需要一个决策主体，即作出决策的个人或组织。行政决策是行政权力的运用，其主体必然会与行政权力有关。（二）行政决策的内容是行政事务 行政决策的内容既涉及到行政机关的内部事务，如政府人事行政事务、机关后勤管理事务等，更多地则涉及到社会公共事务，如教育、卫生、劳动就业、社会保障、社

2、会治安等事务。（三）行政决策的价值取向是公共利益 社会中的每个个人作为“经济人”，其决策准则是实现自我利益的最大化。营利性的工商企业也是遵循的这一准则，其具体的决策准则是利润的最大化。,二、行政决策的类型,所谓决策类型，是指按照一定的标准对决策所进行的分类。目前常见的分类主要有：（一）经验决策与科学决策 经验决策是相对于现代科学决策而言的，主要是指决策者凭经验制定决策的活动与过程，或者说凭经验进行决策。（二）程序化决策和非程序化决策 程序化决策是指决策所解决的问题是重复出现的那类决策，又称之为常规决策或重复性决策。（三）确定型决策、风险型决策和不确定型决策 确定型决策是指这样一类决策：其所要解

3、决的问题只受一种自然状态的影响，对于这类问题的解决，可以提出各种具有确定结果的方案。,二、行政决策的类型,（四）战略决策与战术决策 战略决策是指那些具有指导意义的、带方向性的、与整个国家或社会的发展远景有关的重大决策。（五）单项决策与序贯决策 单项决策又称静态决策，它是有关解决某个时期重大问题、提出总任务的决策以及解决有关某个时点状态存在问题的决策的总和。,三、行政决策的地位和作用,行政决策贯串于行政管理过程中的各个环节。行政决策具有优化行政管理目标、节约行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能。行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰。,第二节 行政决策体制

4、,一、行政决策枢纽系统所谓行政决策枢纽系统(Central system)，也称为行政决策中心，是指领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心。这个领导核心一般说来，有如下几个特点：1、行政决策枢纽系统是在整个行政决策体制中处于核心地位的子系统。2、行政决策枢纽系统是一个行使决策领导权的系统。3、行政决策枢纽系统是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统。4、行政决策枢纽系统是一个机关或部门的唯一最高决策机关。,一、行政决策枢纽系统,行政决策枢纽系统有四大任务：1、组织领导整个决策过程。当行政管理过程一旦出现问题时，行政决策枢纽系统便着手组织有关方面讨论问题，要求信息系统收集相关

5、信息，并向决策咨询系统提出相应的决策咨询。2、确定决策目标。行政决策的目标也是由行政决策枢纽系统来确定。因为作为行政系统的领导者，它最清楚应该把行政决策问题解决到什么程度，它有权力决定行政决策应该达到或必须达到什么目的。,一、行政决策枢纽系统,3、选择决策方案。这是决策枢纽系统的重要任务，也是它与信息系统、咨询系统、的区别之所在。4、监督决策的执行。决策枢纽系统为了保证其所作出的决策不至于在执行过程中被耽误或被扭曲，就必须对执行过程进行严格的监督。此外，决策在执行过程中也还有需要修正的地方，甚至还有待于追踪决策。决策枢纽系统只有在检查、监督决策的执行情况时，才能进一步发现问题，确定新的目标，寻

6、找新的方案，完善原有的决策。,二、行政决策信息系统,行政决策信息系统属于人造信息系统，它是为决策收集、整理和传输有用、准确、及时的信息的一个信息服务机构，是行政机关的信息处理成员与电子计算机及其它传输工具组成的一个人机系统。行政决策信息系统主要有三种类型：1、纵向传输信息系统。将不同级别的组织之间的信息进行传输的一个信息系统 2、横向传输信息系统。同一级别的组织为了使各自的决策或行动相互协调而将它们各自的信息互相进行传输3、综合传输信息系统。这种信息系统是前两种系统的集合，其中既有纵向传输，又有横向传输。,二、行政决策信息系统,信息系统的主要任务是为决策者收集、处理和传输信息，它是决策体制中的

7、“神经系统”，对决策具有极为重要的作用。这种作用主要表现在以下4个方面：1、收集、处理信息的及时性和准确性。所谓收集、处理信息的及时性，是指收集、处理信息速度快，对于时过境迁且不能追忆的信息做到当时记录。2、提供制定方案的依据。决策方案的提出都是以比较准确、全面的信息为基础的，信息系统将比较全面、准确、及时、适用的信息传输给决策中心，这就使决策中心有了制定方案的依据。,二、行政决策信息系统,3、帮助进行方案比较和选优。现代决策信息系统要求以电子计算机系统为基础，能够满足现代公共管理对管理效果进行及时、准确的计算、评估的要求，能够对各种因素进行全面考虑，综合分析，提出各种方案进行评价和比较，并能

8、迅速地帮助选择最优方案。4、控制决策和计划执行的最佳状态。行政决策一旦做出，就必须编制具体计划，加以实施。信息系统不但能够为决策提供比较全面、准确的信息，而且能够控制决策实施和计划执行的要求，从而能使决策的实施和计划的执行处于最佳状态。,三、行政决策咨询系统,所谓行政决策咨询系统（Advisory system）就是指为行政决策提供咨询服务的组织系统。一般说来，为政府服务的咨询机构具有如下几个特点：1、具有鲜明的政治性。政府管理本身所具有的政治性，不能不在为其服务的智囊机构上有所反映。这种反映主要表现于支持某一种意识形态或方针、政策，反对另一种意识形态或方针、政策。2、具有合理的智力结构。咨询

9、机构必须起智囊作用，为决策提供咨询服务，因此对智力结构的合理性要求特别高。3、研究工作的相对独立性。凡咨询机构在研究工作中必须享有相对独立性。唯有这样，咨询才有可能是客观的和科学的。因为咨询是专家或智囊人物以自己科学研究的结论，给领导者提供制定决策的依据，它不能用以阐述或证明领导者的意图。,三、行政决策咨询系统,在行政决策过程中，咨询机构及其人员主要起到四个方面的作用：1、帮助决策者对决策问题做出客观的判断。咨询人员不同于领导干部，他们不在领导岗位上，因而不涉及利害关系，而是凭借自己的专业知识和职业上的责任感做出判断。2、帮助决策者对决策问题做出内行的判断。咨询人员一般是某方面的专家或具有某方

10、面专门知识的人员，且具有一定的实践经验，因而他们在进行判断时，往往运用自己的专业知识对所接受的咨询课题进行深入分析和研究，因而他们所做出的判断就比较内行。,三、行政决策咨询系统,3、帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息。任何信息机构收集和处理信息的能力都是有限的，特别是涉及到一些专业方面的信息和宏观管理方面的信息的收集和处理，咨询机构具有更多的优势。4、帮助决策者提供备选方案。咨询机构也是一种想办法、出主意的机构。这里的办法、主意，对决策者而言，实际上就是决策的备选方案。咨询机构只能为决策者提供备选方案而决不能代替决策者选择方案。,第三节 行政决策过程,一、行政决策过程的理论模型 决策过程理

11、论模型是决策理论的一个重要组成部分，它随着决策理论的发展而发展，基本理论模型主要有：（一）理性决策模型（二）有限理性决策模型（三）渐进决策模型（四）混合扫描或综视决策模型。,（一）理性决策模型,通常也被称之为科学决策模型。就其思想渊源而言，可以追溯到古典经济学理论。主要代表人物有英国学者杰里米边沁(Jeremy Bentham)、弗雷德里克泰罗等人。这种理论认为人类行为决策有一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，这就是谋求最大利益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从全部备选方案中选择最优方案。,（二）有限理性决策模型,有限理性决策模型(Limited rat

12、ional decision-makingmodel）理论的主要代表人物是西蒙。他对理性决策的准则进行了重大修正，提出了著名的满意决策准则。这一准则认为，决策过程中不存在最优决策，而只有满意决策。所以他的理论又被称为满意决策模型理论。决策它应该包括整个决策过程：第一阶段称之为“情报活动”；第二阶段称之为“设计活动”；第三阶段称之为“抉择活动”；第四阶段称之为“审查活动”。,（三）渐进决策模型,渐进决策模型(Incremental decision-making model)是由美国著名的政策科学家查尔斯林德布洛姆(CharlesLindblom)提出。他认为，决策过程并非理性决策理论所说的是一

13、个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。一方面，决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。另一方面，决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。,（四）混合扫描决策模型,该模型又译为综视决策模型，美国社会学家阿米泰埃特奥尼(Amitai Etzioni)提出。埃特奥尼把理性主义和渐进主义分别比做两种不同的摄像机，前者是一种对全部空间作穷尽一切的细微观察的摄像机，这种摄像机的运用代价高昂；后者是一种只对熟悉地区进行大致观察的摄像机，其运用的代价较低但准确度不够。混合扫描决策模型则要求同时使用两种不同的摄像机，既要对空间进行多角度的观察，又要对某些部

14、位进行细微观察。两种摄像机的混合扫描，既考察全面，又考察重点，有利于综合考虑以便做出科学的决策。,二、行政决策过程的基本程序,行政决策过程中存在着基本的程序，这些程序对绝大多数决策来说，都是适用的：（一）决策问题的发现和诊断（二）决策目标的确立（三）决策方案的制定、评估与抉择（四）决策的实施与完善,三、我国行政决策程序的科学化、民主化,（一）我国行政决策存的问题 就目前我国行政决策的实践而言，在决策过程问题上还存在以下几方面的问题：第一，决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。第二，决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题。第三，决策方案的评估存在着“论而不证”的问

15、题。第四，决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。,三、我国行政决策程序的科学化、民主化,（二）完善我国政府行政决策体制的路径：第一，强化行政决策过程的信息工作。第二，强化行政决策过程的咨询工作。第三，强化行政决策的民主参与。第四，强化行政决策的制度建设。,案例：决策为何连连失误,安徽淮北市的人民路，过去是条不出名的市郊马路，去年却出了一番风头。淮北市民被告知，路东和矿山集镇塌陷区将建起亚洲最大的高尔夫球场，相距不远处，还要建起投资30亿元的“温哥华城”。淮北这座煤城将彻底改变其工业城市的面貌，成为一个供人们休闲旅游的“绿色家园”。然而时隔半年，“绿色家园”成了半拉子工程，打基础留下的大坑像是

16、几个深深的问号，至今静静地躺在那里。淮北是我国五大煤矿基地之一，过去地方经济对煤电产业的依赖性很强。着眼于淮北的未来，当地提出了城市转型的思路：建设一个现代化的工业、商贸、旅游城市。为实现这个目标，淮北积极招商引资，发展开放型经济。然而，几个大的招商项目接连搁浅，让人不能不重新审视城市的转型之路应该怎幺走。,案例：决策为何连连失误,画在纸上的绿色家园2000年，北京一家民营公司找到淮北市有关领导，希望在淮北建一个亚洲最大、世界第二的高尔夫球场，称为新世纪生态家园高尔夫61球场。项目直接投资30亿元，间接投资超百亿。面对这幺大的外来投资，淮北人喜出望外，像接待贵宾一样，先后6次接待这家公司的董事

17、长和公司决策人员，并划出9800亩土地，承诺以每亩10元的价格给投资商，供他们在距市区10公里的矿山集镇塌陷区兴建6个连体国际锦标型球场，在市郊人民路东段建一个公益性娱乐球场。2001年4月，该项目举行了规模空前的启动仪式。谁知工程奠基至今一年多，工地成了一片荒地。而安徽省国土资源厅至今没有收到这个项目的用地许可申请。正当高尔夫球场工程搁浅，成为街谈巷议的话题时，有人又介绍来一位加拿大客商，带来的项目计划是，建设一个国内一流的生态住宅区，包括国际会展中心、五星级酒店、,案例：决策为何连连失误,国际新闻中心、豪华公寓及其它公共配套设施，取名为“温哥华城”。眼看投资巨大，淮北市又决定辟出4150亩

18、建设用地，将其列为“重中之重”项目，希望3年内初步建成；2001年10月之前，先建一个别墅群。淮北有的是煤矿塌陷地，但许多已复垦，种上了庄稼，要实施这两大工程，许多已经复垦的土地贡献了出来。“温哥华城”的建设需要郊区余庄、梁庄、暗楼村的部分土地，当地居民给予全面配合。去年8月11日，“温哥华城”一期工程别墅苑举行了奠基仪式。然而到10月，这个工程挖下4个大坑之后，就动不起来了。记者日前在工地上看到，4个大坑在太阳下暴晒，其中一个占地近20亩的大坑灌满了水，周围杂草丛生。钢筋水泥基础已打了一半，一些裸露在外的钢筋锈迹斑斑。,案例：决策为何连连失误,命运坎坷的招商项目淮北是个有190多万人口的地级

19、市，城镇居民人均可支配收入5000多元，农民人均年纯收入2200多元，该地区知名度较高的旅游景点不多。在这里建亚洲最大的高尔夫球场可行性何在？多少人会来此玩高尔夫？在一次新闻发布会上，有记者提出这个问题。答复是：可以建飞机场，请东南亚的大财团老板开着私家飞机来淮北打球。此语一出，引来哄堂大笑。同样，建设高档的“温哥华城”，在淮北有多大的销售市场？不切实际的项目，从一开始就埋下了坎坷的伏笔，这样的结果，作可行性研究报告的时候都分析到了吗？其实，这些工程开工后，外商并没有再投入多少资金，而是用这些土地进行“再招商”。前不久，记者遇到“温哥华城”工地上的人员，他说，这工程去年10月就停工了，挖坑的钱

20、还是市里拿的呢。,案例：决策为何连连失误,不该付出的“学费”上述项目没有上马前，淮北的宣传广告早已铺天盖地。一年内，淮北举行了3次规模较大的活动，做广告，请明星，开新闻发布会，花费谁也说不清。有知情者说，仅几个新闻发布会和奠基仪式，就超过200万元。当地一些干部的说法是：“外商出面，淮北拿钱，捞个虚名。”在淮北采访时，许多人对我们说，搞经济工作，难免会有失误，我们也能体谅。但如果是为了追求形式和制造“政绩”，人民是不愿意承担这笔学费的。淮北的市民告诉我们，群众心里自有衡量干部政绩的一杆秤。去年淮北市人大常委会对副市长进行述职评议，有32名人大常委出席会议，负责这些引资项目的副市长不称职票达到16张。几个招商项目的流产和搁浅，如今已引起淮北市委、市政府的高度重视，他们痛定思痛，认真总结经验教训，开始走一条务实的招商引资之路。最近一段时间，淮北开展了热烈的解放思想大讨论。市里领导提出，在加大招商引资力度的同时，要对每一个项目进行充分论证和调研。据悉，市里正在启动南洋工业园，将有制衣、新型建材、机械制造、电子等行业的50家外商投资企业进驻淮北。,案例：决策为何连连失误,思考题1你认为造成淮北市决策连连失误的原因是什幺？进行一项决策需要考虑哪些方面的因素？如何才能保证决策的科学性和有效性？2这一案例对政府的决策活动有哪些借鉴？,