公共管理的过程.ppt
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1、公共管理的过程,参考书目,陈谭公共政策学湖南师范大学出版社陈庆云公共政策分析中国人民大学出版社严强公共政策学南京大学出版社宁骚政策原理与政策分析天津大学出版社 陈振明,公共政策学,中国人民大学出版社,公共管理过程,公共政策与公共管理的关系 政策是管理的结果,政策依赖于管理得以实现,没有管理的政策犹如一纸空文。政策为管理指明方向,是管理凭借的手段,没有政策的管理是没有灵魂、盲目的管理。,公共政策的设计、执行与评估,公共管理的重要职责,发现问题,提出行动方案,化解问题,一、公共政策概述,1、公共政策的概念(1)主体观 古德诺:政治涉及的是政策和表达国家的意愿。戴伊:公共政策是政府所选择去做或不去做
2、的任何事情。(2)职能观 帕拉洛:公共政策是对资源的战略性运用,以减轻国家的问题或政府的忧虑。(3)目标导向观 拉斯韦尔:政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。(4)过程观 公共政策包括政策问题的提出以及政策的制定、执行、评估、调整、终结等内容。,台湾学者张世贤等认为,政策是政府选择作为或不作为的行为;大陆学者孙光认为,政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则,它表现为对人们的利益进行分配及调节的政治措施和复杂过程。张马金等认为,党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南,其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。,公共
3、政策是公共组织(尤其是政府组织)管理国家和社会公共事务的重要准则,是公共管理实践的灵魂。它涵盖以下几方面内容:(1)政策主体(2)政策目标(3)政策过程 政策是一个客观过程,具有阶段性。任何一项政策都有酝酿、制定、评估、执行、终结等环节,它服务于某一特定的历史时期,或着眼于解决某一特定的问题。政策不是面向过去,而是面向现在或未来。(4)政策体系 总政策、基本政策和具体政策;一般政策和特殊政策;长期政策、中期政策、短期政策和临时政策等。(5)政策功能(6)政策是一种行为准则或行为规范,2、公共政策的性质(1)公共政策的利益倾向性与目标导向性 公共政策的制定与政策制定者的价值观密切相关。受优势利益
4、集团价值观的主导。(2)公共政策的合法性与强制性 政策的合法包括过程的合法和内容的合法。一项公共政策并不一定符合所有人的利益,即使符合所有人的利益,也存在长远利益与眼前利益冲突的问题。要维护政策的合法性与权威性,使公共政策能够贯彻实施,必须要有强制性。,(3)公共政策的稳定性与时效性 一项公共政策总有其生命历程,包括制定、执行、评估和终结。(4)公共政策的多样性和多效性 正面影响与负面影响,外部性(5)公共政策的整体性 不同政策源于不同问题,而不同问题往往又相互联结构成一个整体,因而,众多数量、类型不同的政策也应构成一个完整的政策体系,从而发挥公共政策的整体功能。,二、公共政策的设计,公共政策
5、的制定源于问题。一个国家或社会由于制度短缺而存在许多尚未解决的、影响国家有序化发展的问题,因而政府通过制定公共政策来对社会各个领域实施管理,解决各种社会问题。因此,政策的制定包括政策问题与政策制定。(一)公共政策问题的界定1、问题与社会问题2、社会问题与公共问题公共问题特性:影响的广泛性与不可分性类型:空间划分:国际、国家、地方、社区性质划分:管制性、基础性、服务性、保障性3、公共问题与政策问题 列入政府议程的公共问题才是政策问题。,公共政策问题,公共政策问题的认识(1)公共政策问题重要性 公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点,是公共政策生命周期的起始环节。实践证明:一项公共政策的好坏取决于能
6、否正确认定政策问题。1、分析的失败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法,而是解决了错误的问题。2、正确的政策问题建构可以大大减少政策资源的耗费;L爱克福:成功的政策问题解决是针对正确问题找出正确答案,公共政策问题,概念的界定 政策问题是指应该由政府为代表的公共机构负责解决的。且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入,开始实际解决的社会公共问题。,问 题,政策问题,公共问题,社会问题,公共政策问题,公共政策问题的特征1、相关性2、主客观统一性3、人为性4、发展可变性,公共政策问题,公共政策问题的认定(1)公共政策问题认定的含义 政策问题的认定是指政策问题提出后,通过议论陈述、分析界定达到对问题的实
7、质的认识的整个过程,是政府将问题纳入议事日程开始解决的过程。公共政策问题的发现渠道:领导人讲话 媒体报道 民意的直接表达 政策主体的觉察,公共政策问题,公共政策问题的认定(2)公共政策问题认定的内容 公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程和公共政策问题认定的政治过程。前者,可以称之为公共政策问题认定的技术分析,即公共政策问题构建;后者,可以称之为公共政策问题认定的政治分析,即公共政策议程建立。,公共政策问题的议程,公共政策议程指制定政策解决问题的议论、商讨、规划、研究的议事程序。政策问题从认定到解决,要经过各种不同的程序。政策问题的议程是首先进入议程的政策过程环节。,公共政策议程:指那些已
8、引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨、规划、研究的议事程序,以决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。,公共政策议程类型,公众议程:由非政府机构的个人或团体提出政策问题,形成广泛社会议论,从而成为一种问题的分析界定的政策议程。又称系统议程。特点:层次性、区域性 从根本上说,公众议程是一种公共讨论的过程,即公众共同讨论某一现象或某一事件或某一问题的是非好坏,进而讨论社会的应有态度和政府应采取的对策。,进入公众议程的条件,第一、必须在社会上广泛流传并受到广泛注意第二、大多数都认为有采取行动的必要第三、该问题被公众认为是政府权限范围内的事务,应该给予适当关注
9、。,公共政策议程类型,政府议程:指政府自己提出问题或接受公众舆论提出的问题,并将其纳入政府工作程序,形成一种问题分析界定的政策议程。又称正式议程。特点:多样性、动态变化、性质:并不是一种行动议程,首先确定的是值不值得做的问题,即确定有关的政策的价值坐标。,两种议程的区别,公众议程一般由一些抽象的项目组成,只发现问题,提出问题,不提出政策方案。政府议程则特定而具体,它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。当问题经过一定描述,为决策系统接受,采取具体方案时,系统议程就转入政府议程,政治领袖利益集团危机或特殊事件抗议活动大众传播媒介新旧事物的差别,公共政策议程建立及其影响因素,(二)公共政策制定的基本步
10、骤 1、政策目标的确立 2、设计公共政策的方案 3、评估公共政策 4、选定公共政策(三)公共政策的合法化 会议通过、颁布。,公共政策的合法化,政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。既包括立法机关,也包括其他国家机关;既可以中央国家机关,也可以是地方各级权力机关和政府机关。特征所有政策有其合法化过程。政策合法化的主体具有广泛性与特定性政策合法化的程序具有相对性,政策合法化条件1、针对重大的公共性政策问题而纳入政策议程的政策方案;2、经过精心规划选择的政策方案,政策合法化程序公共政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。不同的合法化主体,导致不同的合法化程序
11、。政策合法化的过程包括两个途径:由行政首长根据自己的职责、权限审批签发政策方案为行政程序的政策合法化;有相应的立法机构通过特定程序审批通过政策方案为法律程序的政策合法化。,公共政策法律化,就是政策向法律转化。具体说,指享有立法权的国家权力机关依照立法权限和程序,将成熟、稳定而有立法必要的政策转化法律。又称政策立法。它是政策合法化的一种重要而又特殊的形式,其程序也就是立法程序。1、条件:对全局有重大影响的有立法必要的政策;成熟的或具有长期稳定性的政策;,特征并非所有政策都可以法律化政策法律化的主体具有特定性政策法律的程序具有规范性和程序化,政策合法化与政策法律化的关系,联系:政策合法化是政策法律
12、化的基础和前提,政策法律化是政策合法化的一种特殊形式,二者本质是一致的。区别:主要体现在主体内容、过程、调整范围、表现形式、稳定程度,三、公共政策的执行,公共政策的价值在于其有效执行,只有当公共政策得到有效的执行,政策目标才能实现。影响政策有效执行的因素:(一)公共政策问题的性质(二)公共政策本身的因素(三)公共政策以外的因素,思考:根据上述案例结合所学公共政策的理论,分析公共政策未得到有效执行的原因,以及有效执行政策的对策。,某县计划生育政策执行的失误我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数13名的位置。1998年,新一届领导班子走马上任,为了建立政绩,完成好上级政府下达的计划生育
13、任务,甩掉计划生育的落后帽子,采取了一项新的政策措施,即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是:超生第二胎罚款2000元,超生第三胎罚款5000元,超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性,为了解决基层计划生育工作经费不足的问题,有效调动基层计划生育人员的工作热情,该政策还做出了罚款提成的相关规定,即罚款所得,村、镇两级各提成30%。,这项政策实施两年多后,县政府调查后发现,根本没有达到他们的预期目标,超生问题仍然很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎,有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人
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