食品违法行为分析与防范.ppt

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1、食品违法行为分析与防范,胡亚非,今天我们通过以下五个方面来进行阐述：,一、食品安全已成为严重的社会经济问题,二、对我国食品安全问题走势的基本判断,三、食品安全的产业基础薄弱,四、市场机制的缺陷,五、政府的监管失败与政策建议,一、食品安全已成为严重的社会经济问题,食物是人类赖以生存和发展的基本物质条件，也是国家安定、社会发展的根本要素。中国经济和社会的持续高速发展，人民群众物质文化生活不断提高，对食品安全和营养健康提出了越来越高的要求。但是，进入新世纪以来，我国正面临着前所未有的食品安全风险，各种食品安全事件层出不穷，公众对食品安全问题的忍耐已到极限，已失去对食品安全的基本的信心。食品安全问题已

2、成为影响人体健康、社会和谐、经济发展甚至政治稳定的重大问题，作为业内人士和政府监管部门，我们必须思考，中国到底存在哪些突出的食品安全问题，食品安全问题不断出现的原因是什么，怎样用好市场机制与政府监管两个基本手段进行有效的治理。,（一）我国食品安全面临的严峻形势,食品安全事件进入集中爆发期,从2000年开始，重大食品安全事件呈现出集中爆发的趋势，每年都要发生2-3起在全国产生重大影响的食品安全事件，食品安全事件一次又一次造成重大的公共安全危机。据不完全统计，新世纪我国已发生在全国有影响的较大的食品安全事件200余起。,2001年 万方豆奶、矿物油瓜子、广东河源瘦肉精、氯霉素超标的水产品；2002

3、年 哈尔滨陈年月饼馅生产汤元、长春假鸭血、硫酸镁白糖、山西假酒事件；2003年 染色海带、金华火腿、双氧水鱼翅、雀巢转基因奶粉；2004年 阜阳奶粉、龙口粉丝、陈化粮、广东白酒中毒、巨能钙含过氧化氢、光明回收牛奶、豫花面粉事件；2005年 含苏丹红的肯德基、甲醛啤酒、孔雀石绿、猪链球菌、阪岐杆菌、保鲜膜、丙烯酰胺、雀巢奶粉、潮安果脯、立顿茶氟超标、禽流感；,食品安全事件进入集中爆发期,2006年 蜂蜜掺假、多宝鱼、苏丹红鸭蛋、溶剂超标菜籽油、香雪海婴幼儿奶粉、毒猪油、北京假冒酱油；2007年 毛发水酱油、水饺细菌超标、台湾奶粉阪岐杆菌、菜油溶剂超标、出口食品；2008年 三聚氰胺、染色红枣、广

4、元果蛆、火锅底料；2009年 三聚氰胺重出江湖、反式脂肪酸、圣元奶粉；2010年 三元奶粉激素、肯德基畸变动物、漂白蘑菇、化学火锅、海南豇豆；2011年 双汇瘦肉精、台湾塑化剂、染色馒头、规模化地沟油产业链、速冻水饺、亚硝酸盐燕窝、毒血旺、罗丹明B、山西老陈醋、肯德基老油、回锅油；2012年 目前已有工业明胶、茶叶农残、蜜饯果脯、可乐污染事件。,食品安全的风险层级在升级，人身安全公共安全国家安全,食源性疾病呈上升趋势,全国食物中毒报告病例统计表,资料来源：卫生部全国食物中毒情况的通报（20012011）,农产品和加工类食品质量安全总体水平不高,农产品的安全状况 农业部2001年开始连续监测蔬菜

5、农药残留超标，2002-2005年平均检出率为37.5%、16.4%、15%。2007年农业部组织全国性农产品农残、兽残监测，合格率为蔬菜93.7%、畜禽类产品中瘦肉精98.3%、磺胺类97.5%、水产品中氯霉素98.7%、孔雀石绿94.4%。2010年农业部监测合格率为蔬菜96.6%、畜禽99.6%、水产96.3%。2011年农业部监测合格率为蔬菜97.4%、畜禽产品99.6%、水产品96.8%。总装后勤部防疫大队2011年也进行了一次农残的监测，有机磷检出率30.76%，超标2.86%，有机氯检出率15.23%，无超标，除虫菊脂类检出率40.23%，超标1.4%。敌敌畏、甲胺磷、乐果等高毒

6、农药仍在大范围使用，果类蔬菜比叶类蔬菜情况要好。,2001年不同动物品种的检出和超标数分布单位：个，%,加工类食品的质量安全状况 全国去年共检测70万个批次，合格率为89.5%，重庆市质监系统抽查13400个批次，合格率为90.01%，略好于全国平均水平。生产加工食品企业存在的各种违法行为体现为：非法添加；滥用添加剂；使用不合格原辅材料生产加工；以不合格冒充合格品、以次充好、以假充真；伪造原产地、冒用他人厂名、厂址和商标等；标注欺诈；不履行企业主体责任。,食品抽查合格率（20032011年）,数据来源：重庆市质监局食品监督抽查计划编制情况的报告,重庆市部分食品合格率（2011年）,消费者对食品

7、的不安全感不断增大 2010-2011年消费者食品安全信心报告求是下属的小康杂志联合清华大学媒介调查实验室组织调查中国食品安全的调查 88.2%对食品安全表示关注 94.5%的人认为存在问题 50.9%的人认为问题严重，需加强治理 67.9%的人感到没有安全感 15.6%的人感到特别没有安全感 信任度测评，政府、科研机构、非政府组织、独立个人中，政府的可信度最差，科研机构最高。,发达国家同样面临十分严重的食品安全问题 从进口食品看发达国家的食品安全：2010年7月，国家质检总局检验进口食品154个批次，来自美国的不合格食品39个批次，占25%，猪肉制品检测出“瘦肉精”，鸡肉制品检出微生物污染和

8、抗生素残留超标。从部分统计来看，美国、加拿大、澳大利亚、英国、日本出口到我国的食品和农产品几乎所有的都出现了问题，如茶叶（含DDT）、面粉（含增白剂）、挪威的海产品出现几十个批次致病菌超标（副溶血菌），一些国内都少见的致病性很强的物质曾被检出。食源性疾病暴发率高，WHO估计全球每年200万儿童死于营养不良或腹泻。美国疾控中心估计，美国每年发生300起以上，7000万人感染，32.5万人住院治疗，5000人死于食源性疾病。,（二）世界各国普遍面临食品安全问题的困扰,国外也不断地发生食品安全重大事件 英国疯牛病；比利时二噁英；几乎所有发达国家都曾发生的0-157；常见的细菌污染十分普遍，沙门菌；李

9、斯特茵污染事件；日本森永奶粉。,各国食品行业都存在大量的违法经营现象 美国食品行业的掺假行为十分普遍，食品欺诈已出现在美国市场上几乎各种食物、饮料和调料中，包括糖、醋、酒、果汁、蜂蜜、橄榄油等。昂贵的羊奶酪实为普通牛奶酪，所谓鲟鱼子酱竟由密西西比河白鲟鱼制成，“纯蜂蜜”其实掺杂玉米糖浆和甜菜，“高级番茄酱”原料是烂西红柿。其中，海产品造假现象尤为严重。美国国家海产品检查实验室抽样调查数据显示，在近10年期间，美国小贩出售的海产品中，34%乱贴标签或冒充其他种类产品，大约77%的甲鱼产品标签有误。美国纽约的两所大学曾经使用脱氧核糖核酸（DNA）和同位素分析两种检测方法对食品是否假冒进行了检测，使

10、用脱氧核糖核酸检测法时，技术人员可从鱼、肉等食物甚至大米、咖啡中提取脱氧核糖核酸，而后与样本数据库比较，即可分辨出“冒牌”食品。同位素分析法则更为精确，可分辨出食物之间的微小差别。比如，一条鱼是野生还是养殖、一种鱼子酱原料是来自芬兰还是美国某条小河。在随机购买的66种食品中，11种存在乱贴标签现象。华盛顿邮报 日本被认为食品安全监管十分严格且比较讲诚信的国家，食品行业同样存在大量的欺诈行为，不二家糕点事件，苕小牧事件、赤福糕点事件、陈化粮及毒大米事件等都是典型的掺杂使假行为。,发展中国家的食品安全风险远高于我国 例如：印度发生的严重的食品安全公共事件 普遍的牛奶造假行为；黄曲霉素，报关进入我国

11、的食品中，每年都有4050批花生的黄曲霉毒素超标的；毒食用油事件，芥子油。,二、对我国食品安全问题走势的基本判断,农产品和加工食品质量安全总体水平稳步提升，但食品安全仍将长期处于高风险期；食品安全事件高发的势头会有所减弱，重大的恶性事件比例会有所上升；政府和社会的风险管理和事故处置能力不断增强，但食品安全问题的危害后果将更加严重。,（一）现有的食品安全科技难以保证食品安全,全社会缺乏对食品安全的科学、理性的认识，对食品安全问题存在脱离实际的不合理的预期，在食品安全标准上要求零风险，对食品安全事故要求零容忍，发生食品安全事故时容易产生群体性恐慌和社会整体性的过激反应，容易将政府监管的作用和责任扩

12、大化，扩大了食品安全的社会危害性，造成事实上的第二次危害。其实以现有的食品安全科技水平乃至我国经济社会发展水平，我们目前只能加强食品安全风险防范，尽力遏制和减少食品安全事故的发生，没有能力保证其不发生。,对食品安全风险可以作以下简单的分类：不可知风险，例如疯牛病和0157；不确定风险，例如转基因食品和辐照食品；不可测风险，例如卫生部的可能违法添加的非食用物质名单和易滥用的食品添加剂名单中，40多种没有标准，20多种没有检测方法；不可控风险，受技术能力和经济能力的限制，无论政府和企业，都只有能力对食品进行抽查，都只有能力对部分常见的问题进行检测，农产品上尤其如此。就是目前最先进的控制模式，许可+

13、体系+抽样检验+跟踪检查，也无法保证食品的绝对安全。,（二）我国的食品安全问题的构成非常复杂,我国与发达国家相比，面临着不同的食品安全风险。首先，发达国家的食品安全是现代大规模工业化生产过程中产生的偶然性、随机性问题，而我国则是故意掺杂使假和食品行业技术能力与管理水平低下产生的必然性、系统性问题。其次，发达国家食品安全问题来自于新技术、新材料、新工艺以及各种资源过度开发利用，是高新技术过多过快应用产生的先进性问题，而我国则是落后的生产工艺、设备大量存在所产生的传统性问题。,高度的叠加性与扩散性：以三鹿奶粉事件和双汇火腿肠瘦肉精事件为标志，我国食品安全问题体现为多种风险的叠加，呈现出传统制假方式

14、与现代食品规模化生产方式高度融和，形成完整的制假售假分工协作体系。这些不安全因素借助现代的物流系统和网络信息系统，其扩散的速度、影响的范围、产生的危害都较以往严重得多。,（三）食品安全的决定性因素短期内不会有根本性的变化,决定食品安全的因素，并非只是企业或政府，我们认为主要有消费水平、食品行业的生产力水平、市场化程度和政府监管水平，在这四个主要的决定性因素中，短期内都不会出现质的变化，因此，食品安全状况不会出现奇迹般的飞跃，各种食品安全问题不会因政府加大监管力度就一夜中消失，食品安全是在多因素的共同作用下的一个渐进的改善、巩固、提高的漫长的过程。社会的食品的消费能力与水平 食品生产加工行业的生

15、产力水平 市场经济制度的成熟与市场秩序 政府的食品安全监管水平,三、食品安全的产业基础薄弱,（一）食品行业取得了快速发展,食品工业承担着为我国13亿人提供安全放心、营养健康食品的重任，是国民经济的支柱性产业和保障民生的基础性产业。十一五期间年均增长达24.1%，规模以上食品企业达4.12万家，2010年实现工业总产值6.1万亿，占工业总产值比重的8.8%，实现利税1万亿元，成为我国第一大支柱产业。卫生部的监测表明，我国居民的食物消费得到了极大的改善，居民日摄入能量达到2600千卡左右，蛋白质、脂肪摄入水平已接近世界发达国家水平，人均寿命72岁，高于世界平均水平。与此同时，国家质检总局的监督抽查

16、数据表明，生产加工类食品质量安全水平有了大幅的提升，食品抽查合格率从2005年的80.1%提高到2010年的89.5%的水平，2010年全国食品投诉案件34789年，较2006年下降17.4%。,“十一五”主要食品产量及平均增长速度,主要食品产业快速增长,重庆食品工业的发展速度快于全国，在一些地方特色食品上形成优势产业群，目前有规模以上食品工业企业723家，工业总产值760亿元，估计全行业实际值可达11001200亿。但是，相对于食品安全的高标准、严要求，全国和我市食品安全的产业基础依然显得较为薄弱。,（二）行业呈现“多、小、散、乱、差”的特点，生产的集 中度差，管理的难度大,我国食品行业的集

17、中度不断提高，乳制品10强占73.5%，啤酒10强占80%，饮料10强占54%，味精10强占66.4%。百亿级企业27家，千亿级的2家，重庆的产业集中度在全国较差，大企业的规模也相对较小，布局更加分散，“多、小、散、乱、差”更加突出。2007年国务院食品安全白皮书的数据：全国共有食品生产加工企业44.8万家。其中规模以上企业2.6万家，占5.8%，产品市场占有率为72%，（按工信部的最新数据，目前已达到41286家规模以上工业企业估计已占810%）产量和销售收入占主导地位；规模以下、10人以上企业6.9万家，占15.4%，产品市场占有率为18.7%；10人以下小企业小作坊35.3万家，占78.

18、8%，产品市场占有率为9.3%。重庆情况与此类似。（见图1）,数据来源：国务院食品安全白皮书（2007）,企业规模小带来一系列的问题，食品安全保证、控制能力不足，投入强度不够，无法形成规模效应。对政府监管而言，大幅增加政府的监管成本，过多占用政府的监管资源，直接制约了食品安全总体水平。,（三）整体的工艺、装备等技术落后,目前，食品工业科技支撑能力有所增强，行业装备水平进步明显。引进先进设备消化吸收自主创新，啤酒、饮料、植物油、方便面、速冻食品及部分肉制品、水产品等装备已接近世界先进水平。自主装备水平与国际先进水平有所缩小，如苕粉冷榨、高压杀菌、高速贴标、螺杆挤压膨化等。骨干设备国产化，如中小型

19、乳制品、饮料热灌装、生猪自动化屠宰、马铃薯淀粉和全粉、浓缩果汁等。,重庆的情况：我市的泡椒凤爪、火锅底料、榨菜等酱腌菜已形成稳定的产业规模和成熟的加工工艺并拥有半自动化自主研发设备。但是，我国和我市的食品工业化仍呈现出工艺装备水平不齐，整体较为落后的特点，主要生产设备与世界先进水平有2030年的差距。,科技投入强度不足：我国为0.4%，发达国家为2%，新兴工业国家为1.5%。新品种种类少、产值低：2011年重庆食品新品种仅114亿元，占总额的 10%左右，远低于发达国家。部分大型企业重大装备落后。缺乏自主知识主权核心装备，大型无菌冷罐装、肉制品加工关键设备、高效分离设备、大型乳制品生产线，品质

20、在线监测只能依赖进口。中小企业工艺、装备落后。设备的自动化程度低，可靠性和安全性不足，卫生保障性差，传统工艺与现代加工设备难以融合等问题，造成产品品种少、档次低、更新慢，质量不稳定，安全不可靠。,（四）缺乏必要的食品安全管理和控制能力,缺乏专业人才 食品企业缺乏职业管理层，劳动力素质比较差，使专业人才成为制约食品安全的重要原因。,安全责任制不落实 多数食品企业未切实执行食品安全法规定的各项食品安全管理制度，推行食品安全责任制。,管理体系落后 大多数食品企业未能建立有效的食品质量保证体系和食品安全控制体系，一些先进的管理体系推行困难，流于形式，并没有有效的运行。,（五）食品行业陷入恶性循环，导致

21、系统性、行业性、区域性问题长期难以根除,原材料成本高 我国食品原材料价格没有优势，缺乏配套的原材料生产基地，缺乏优质的专用品种，原料供应保障程度低，大部分农产品加工性能差，加工转化率和综合利用水平不高，资源浪费严重。,用工成本高 劳动密集型、劳动生产率低，工资上涨后进一步失去优势，用工成本将大幅上涨。,高能耗与高污染,干制品耗电量是美国的3倍，榨糖耗水量是美国的10倍，罐头耗水量是日本的3倍，发酵工业占全国污水2.3%。,产能闲置量严重 部分食品产能严重过剩，稻谷稻谷闲置44%、小麦闲置63%、油脂闲置42%、肉类加工闲置33%，乳制品闲置50%。,奶粉的生产能耗对比表,不平等的负担 相同的监

22、管制度和统一的安全标准在不同规模企业造成了不同的成本负担，形成事实上的不平等政策，过高的准入条件和安全标准同样如此。食品行业出现的各种违法违规行为及其由此产生的大量食品安全问题，主要是食品企业在缺乏基本的竞争能力的情况下，为了生存出现的大面积的制假、投机、欺诈行为。这对劣势企业而言是一种必然的、理性的选择，尤其在外部监管所导致的损失远小于其制假行为所获取的利益的情况下。主要是食品行业本身的结构性问题和政府层面的制度安排问题，其中可能有道德因素，但不是单一的道德问题。食品贮存、运输装备落后,四、市场机制的缺陷,（一）食品安全上存在严重的市场失灵,内部性：内部性体现为三个方面市场中的逆向选择，阿克

23、罗夫和他的“柠檬市场”理论。,食品安全的低可观测性，斯蒂格勒和他的“道德风险”理论,（一）食品安全上存在严重的市场失灵,保证食品安全的高成本，科斯和他的“交易费用”理论。外部性：损害后果的不完全承担与违法成本过低信息滞后和信息不完整，带来价格与供应量的大幅波动，食品数量安全和质量安全必然受到影响。,（二）社会监管体系的严重滞后,新闻媒体推波助澜的新闻媒体不成熟的行业协会和专业协会、公益组织缺少有公信力的社会性检验、认证等第三方组织,国外普遍重视消费者的教育，美国、欧洲一度兴起过消费者运动。但在我国，消费者作为食品安全中的一个重要部分，其应该发挥作用完全被忽视了。对高安全性食品的支付意愿和支付能

24、力有限 庞大的低收入群体的存在，支付能力有限，更注重数量安全而非质量安全，目前卫生部监测显示还有近40%的人营养不良，农村地区有17%的儿童发育迟缓。,（三）消费者的作用难以发挥,资源来源：中国农村贫困监测报告、中国农村住户口调查年鉴,中国农村和城镇居民家庭收入、恩格尔系数及猪肉、粮食消费对照表,数据来源：根据中国统计年鉴经作者计算而得。注：恩格尔系数指食物支出金额在生活消费总支出金额中所占的比例。农村居民家庭人均纯收入和城镇居民家庭人均可支配收入按当年价格计算。,消费者对高安全性食品的支付愿望并不高，这是南京农业大学利用假想价值评估法的一组消费者调查数据。,数据来源：对南京市超市消费者的调查

25、分析,由图可见，有13.5%的消费者不愿为任何一种更安全的食品支付更多的钱，有32.6%的消费者愿多付15%的钱购买无公害产品，有36.7%的人愿意多支付40%的钱购买绿色产品，只有16.8%的人愿多支付1倍的钱购买有机产品。,对食品安全的认知能力限制 消费者健康消费和安全消费的知识有限，许多消费者特别是农村的营养、健康方面的知识有限，在安全消费上则体现出以下三个特点：标识识别模糊化、产品识别表面化、品牌识别简单化。,数据来源：搜狐网络拿什么拯救你，食品安全食品安全大型民意调查,产品识别表面化 消费者在购买时，采用的只能是视觉标准、感观标准，许多造假行为都是为了满足感观选择的要求。在表中可以看

26、到，39.2%根据品牌选择食品，29.5%根据外观选择食品，23.6%根据认证标识和说明，同时参考表面价格进行判断。,标识识别模糊化 中国消费者基本不具备按标签标准识别选择商品的能力，各种食品标签不具备通俗性与可读性，即便企业完全真实标注，消费者也只以读懂部分简单的内容。,维权能力的限制弱势市场地位赔偿的制度缺陷,品牌识别简单化 消费者都希望以最简便的方法把一个安全的食品挑选出来，前面的表中已显示这一点，但目前品牌、商标、认证等都不具备足够的影响力、权威性与公信力，有时候通过选择商家，希望靠商家的信誉和鉴别能力来保证安全，但商家的保证能力和道德水平其实也比较差，近两年大型连锁超市频繁出现问题，

27、使消费者更加难以适从，而目前推行的三大安全食品认证的认知度也非常低，如绿色食品知道的人为40%，购买过的人在17%左右，有机食品更低，不到1%，消费者基本不清楚有何区别。,五、政府的监管失败与政策建议,（一）准确界定政府的职能作用与职责边界,政府在食品安全上的作用,政府在食品安全上的作用,监管与规范的作用,发展与促进的作用,规范：监督、惩诫、市场准入 与退出、监测体系,弥补：基础研究、信息生产与强制性 披露、社会组织培育,激励：品牌、认证、政府采购、满意度测评,促进：产业政策、基地和园区建设、职业培训与消费者教育、公共 服务平台,政府的食品安全基本职能 由于决定食品安全的四个主要变量中，消费水

28、平、产业发展水平和市场化进程在短期内可以视为不变量，因此，在近期政府监管对食品安全具有决定性作用。,“企业负主要责任，政府起决定作用”目前，政府监管作用不可替代，在市场机制还存在缺陷的情况下，只有政府才能制定出食品安全各个利益方都必须遵守市场制度规则，推动并监督制度规则的运行，对违规者惩处，用政府监管约束相关的市场主体都在这一行为框架内活动。只有政府才能主导市场体制的不断完善，而只有在市场经济条件下，企业才能成为真正的市场主体和责任主体，才能在政府监管和市场竞争机制的双重约束下去落实自己的主体责任，所以二者并不矛盾。,“一个市场的产生、发展、成熟和规范运行，必须有政府广泛、深入和系统的监管，监

29、管是市场经济成熟、发展和完善的制度保证”。“在美国这样一个典型的市场经济国家，政府广泛深入和系统的管制对市场经济发挥积极功能，起着有效的促进作用”。（张宇燕中国社科院“亚太研究所”）所以可以得出第三句话，“政府要立足于市场机制作用来实现其决定性作用”，因此，政府的监管机制，应当是以市场为导向的监管机制，这个机制的运行立足于市场力量的发挥。应充分认识食品安全政府监管的重要性和必要性。,（二）监管体制的问题与完善,目前，政府监管“九龙不治水”，成为一个突出问题，部门间交叉重叠，职责不清，争功诿过的问题引发了很多争论，监管体制应采用什么模式，如何进行完善。世界上主要的三种监管模式：集权式监管模式 综

30、合式监管模式 分散式监管模式 我国的监管体制改革方向，应由分散式向综合式转变，建立集权式的食品安全监管体制未必适合我国的基本国情和行政体制，适当精减目前的执法机构，建立独立于部门的更高级别决策协调机构，建立“集中决策、统一协调、分散执行、相互制约”的监管体制。部门分工上应由目前“分段管理为主，品种管理为辅”，但几乎没有品种管理分工的局面，加大由国务院甚至人大立法指定品种管理的力度，将指定权设定在省政府一级。,（三）法律体系的问题与完善,仍然体现出立法不足、体系不全、质量不高、可操作性差等缺点；食品安全与食品质量的法律责任不清晰；涉及食品安全产品缺陷定义太窄；食品安全的责任承担方式不完善；引入惩

31、罚性赔偿制度；建立国家补偿制度；完善产品召回和溯源制度。,（四）标准、检测、认证体系的问题与完善,食品安全标准体系的基本情况 1800余项国家标准、2500多项行业标准，7000余项地方和企业标准，新公布250余项，但标准体系的基本成型需5年左右的时间。检验检测体系的基本情况 认证体系的基本情况,（五）提升监管执法效能,目前的监管状况：监管僵化、监管低效、监管缺失、监管失衡共同构成的监管失败。建立全覆盖的监管体系：风险监测、监督抽查、监管巡查、专项检查、综合整治、执法严打六位一体的完善的监管体系。完善监管手段：建立立足于信息化条件的监管系统。,（六）风险管理的问题与完善,安全评价、风险评估、风险监测的制度与体系已建立，但运行得不完善。风险控制、风险预警、事故应急处置能力有很大提高，但仍有缺陷。,谢 谢！,