国家预算与财政体制.ppt

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1、第八章 国家预算与预算管理体制,概念：国家预算，单式预算，复式预算，增量预算，零基预算，分税制，转移支付制度一、国家预算二、预算管理体制,一、国家预算,（一）国家预算的组成和原则（二）中国的国家预算,（一）国家预算的组成和原则,1、含义 政府在每一个财政年度的全部财政收支结构一览表，简言之，是政府的公共收支计划。2、功能：1）反映政府的活动范围和公共收支状况。从形式上看：预算按一定的标准将公共收入和支出分门别类地列入特定的表格从内容上看：反映政府介入经济和社会生活的范围、规模和程度，是一本政府活动的详细计划和记录。2）控制政府支出。反映收支状况；经立法审批，受公民和代议机关的监督。,3、分类

2、预算在技术操作上要解决的主要问题：计划表格的安排与计划指标（数字）的确定。前者为预算的形式，后者为预算的内容。通常以此为依据对预算进行分类。以形式的差别为依据，预算可分为单式预算和复式预算。,单式预算是传统的预算组织形式，是在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个预算，形成一个收支项目对照表。复式预算是在单式预算的基础上发展演变而来的，是在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。通常分为经费预算和资本预算。,复式预算,以内容上的差别为依据，分为增量预算和零基预算。1、增量预算基数法预算 是指财政收支计划指标是在上一个

3、财政年度的基础上，根据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式。2、零基预算因素法预算不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，在根本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预算的一种组织形式。,案例,美国某城市公用部门制定的关于城市垃圾处理的一揽子决策：美国某城市公用部门管理者按零基预算的方法，进行了典型的“两步分析”一、完成这项工作的不同方法 1、由政府负责收集全部垃圾，同时要求居民将垃圾都装入塑料袋，塑料袋由居民自己购买。仅在污染严重区使用垃圾列车。按上述方法完成这项工作，全部需要开支79万美元。2、不使用塑料袋，而使用垃圾

4、桶，需增加清理垃圾桶的工人，增加成本开支为9.6万美元。3、使用垃圾列车集中垃圾。则再需要3辆垃圾车，同时还要增加8名，共增加费用15万元。4、市政府将清理垃圾的工作转交给私人部门去做，一星期清理两次，共需要10.88万元，一星期清理1次需要9万元。很显然，应采用第1种方案。,在确定了方法后，公用部门管理者开始分析采取不同的努力水平会产生的不同结果。管理者开始确定最低努力水平，即每个星期可能改为一星期清理一次而不影响市容。在这基础上，管理者对已经采用的方法提出了不同的努力水平。二、不同的努力水平所产生的结果 1、最低努力水平，一般性垃圾每星期一次，大型垃圾在星期四、五共两次，成本增加14.28

5、万元，达到60.7万元。2、一般水平努力，对各类垃圾每星期清理两次，成本开支又增加14.28万元，达到74.98万元。3、最高程度努力，除对各类垃圾每星期清理两次以外，对于大型垃圾和白色垃圾每星期再增加两次，成本开支比一般努力程度增加4.05万元，达到79.03万元。这个城市公用部门的管理才一共准备了三个一揽子决策。些外，需要说明的是，由于对一揽子决策所进行的分析都是综合性的。为了满足进行分析的需要，一般还应该准备详细的分析资料。,4政府预算周期,政府预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整以及决算等阶段的整个过程。,编制 审批 执行 调整 决算,5、预算年度亦称作财政年

6、度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，也就是预算起讫的有效期限。采用历年制预算年度，从每年的1月1日起至同年的12月31日。（我国，法、德、意大利）采用跨年制预算年度，即从某年某月某日起至次年的某月某日止，中间历经12个月。（美国，每年的10月1日起，至次年的9月30日止；英国、日本的预算年度，从 每年的4月1日起至次年的3月31日止。）决定预算年度的起讫日期的因素：每年公共收入的旺季和每年立法机关召开会议的日期。,6、预算编制的原则1）预算的完整性。要求政府的预算必须包括其全部公共收支，反映它的全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。2）预算的统一性

7、。要求预算收支按统一的标准来计算和编制。任何机构的收支都要以总额列入预算，而不应只列入收支相抵后的净额。3）预算的年度性。要求预算按年度编制，列出全年的公共收支。4）预算的可靠性。即收支数字必须正确估计，不能估计得过高或过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。5）预算的公开性。即全部公共收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布。,（二）中国的国家预算,一）现状1、中国预算的构成按照一级政权设立一级预算原则建立的。中国国家预算由中央预算和各级地方预算组成。中央预算即经法定程序批准的中央政府各部委财政收支计划的统称。地方预算是经法定程序批准的地方政府财政收支计划的统称，由各

8、省、直辖市、自治区的总预算构成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下级政府预算组成，没有下级政府的，该政府总预算即是本级预算。,政府预算的组成体系,中央预算省预算 省本级预算 市总预算市本级预算 县总预算县本级预算地方预算 乡预算直辖市预算 自治区预算,2、中央预算,亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位。中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。,3、地方预算,经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，负有组织大部分国家预算

9、收入和相当部分预算支出的重要任务，是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位。,从预算内容看，目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成。政府各类收入反映政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额，都应纳入政府预算体系管理，完整的政府预算体系包括公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算，以及社会保障预算。,公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。,政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩

10、票等方式取得政府性基金收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。政府性基金预算的管理原则是：以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用。根据2009年政府收支分类科目确定的收支范围，政府性基金主要包括：三峡工程建设基金、中央农网还贷资金、铁路建设基金、港口建设费、民航机场管理建设费、新增建设用地土地有偿使用费、大中型水库移民后期扶持基金、中央财政外汇经营基金财务收入、彩票公益金等43项。,国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。国有

11、资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等，支出主要用于对重要企业补充资本金和弥补一些国有企业的改革成本等。2008年开始实施中央国有资本经营预算，试行范围为国资委所监管企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司，以后还将逐步扩大范围。,社会保障预算指政府通过社会保险缴费、政府公共预算安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。2009年起草了国务院关于试行社会保险基金预算的意见（代拟稿），在广泛征求意见的基础上，于2009年12月提交国务院常务会议审议并原则通过，从2010年起在全国试编社会保险基金预算。,二）政府预算管理制度改革,

12、1、部门预算（一）含义部门预算是以部门为依托，以部门为基础单元，全面反映部门收支活动的综合预算。部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预算制度。它由政府各部门编制，财政部门审核，各级人大会审议通过。,部门预算的一般特征,部门预算的一般特征：全面预算。即通常说的一个部门一本帐，指部门全部收入，包括预算内外收入，事业收入，以及其他合法资金，都是财政资源，都应统筹安排，综合平衡，全面、完整地纳入预算。早编预算。编制时间提早，留足时间以待预算衔接、论证和决策安排。细化预算。遵循零基预算原则，正常经费取消基数加增长的传统做法，逐步建立科学规范的定额体系；专项经费要有依据、有认证、有目标、有具体内容，逐

13、步建立有利于绩效考核的项目支出预算体系；进一步完善和规范政府采购预算。,公共预算。按照公共财政的要求，压缩对经营性和竞争性领域的投入，加大对科教文卫等社会公共事业的投入，整合专项资金，调整使用方向，集中财力办大事。部门与财政共同理财。部门侧重于根据单位职责和工作计划，按照预算定额和项目支出编制要求，测算出部门预算要求数额，并按财政下达的控制数具体安排支出项目；财政侧重于根据财力和各部门汇总的经费总需求，综合平衡，总量控制，并在预算编制过程中加强业务指导。规范管理，增强预算约束力。除必要的机动财力外，财政不层层预留机动数，尽可能年初一次性分配到具体支出项目。预算经人大审议通过后，具有法定约束力，

14、不得随意调整追加。,2、政府采购制度（一）政府采购制度：是以公开招投标为主要方式选择供货商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。具有公开性、公正性、公平性和竞争性，其中公开竞争是它的基石。,（二）政府采购方式（集中采购与分散采购相结合）1、公开招标；2、邀请招标；3、竞争性谈判；4、单一来源采购；5、询价采购；6、其他采购方式。,（三）意义和作用,1、在市场化导向中提高财政资金的使用效益；2、在法制化导向中加强政府系统的廉政建设；3、在科学化导向中提高政府的调控管理水平（总量、结构、稳定物价、特定政策如环保等）。,3、国库集中收付制度（一）国库集中收付制度的含义政府所有财

15、政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有财政性资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一账户集中办理，实行财政直收直付的制度。也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和国库集中支付制度。,一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，对国库进行专职管理。,（二）我国国库集中支付制度的主要内容国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。建立国

16、库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序。1、管理体系和机构设置。根据集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。,资金管理方式建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。,建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。,资金运行程序按照财政资金的用途和性质，支出类型可分为大

17、宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付制度和财政授权支付制度，相应也分别适用不同的支出程序。,监督约束机制财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题并提出解决方案。,4、“收支两条线”管理“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。是强化预算外资金管理的重要方法。收缴分离

18、（票款分离）和收支脱钩是实行“收支两条线”管理的核心。,5、政府收支分类改革（略）,三）中国的预算监督,由立法机构监督和财政部门监督共同构成。1、全国人民代表大会及其常务委员会的监督各级人民代表大会的职权有：预算、决算的审批权，预算、决算的监督权，对预算、决算不适当的决定的撤消权。各级人民代表大会常务委员会的职能有：预算的监督权、预算调整方案的审批权；根据授权对决算进行审计，对决算方面不适当决定的撤消权。,2、财政部门的预算监督各级政府财政部门负责监督监察本级各部门及其所属单位预算的执行，并向本级政府和上一级财政部门报告财政预算执行的情况。各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政等机关的监督。

19、财政部门的监督除中央政府的财政部派员在各地方设立中央财政监察专员办事处常驻就地监督之外，还有各级财政部门开展以下形式的监督检察：1）日常监督检查2）专项监督检查3）全国财税大检查。,二、预算管理体制,（一）含义（二）我国的分税制体制（三）建立科学规范的转移支付制度,（一）含义预算管理体制是指确定中央和地方以及地方各级政府之间的分配关系的根本制度。主要内容包括：确定预算管理主体和级次；预算收支的划分原则和方法；预算管理权限的划分；预算调节制度和方法。预算管理体制大体可以分为三种类型：统收统支体制（我国从1949年1953年）；统一领导、分级管理体制（我国从1953年1978年）；分级预算管理体制

20、或叫分税制（我国从1994年开始）。前两种体制，都是集权型的财政体制，而后一种体制即分税制是一种分权型的财政体制。,（二）我国的分税制体制一）概述1、分税制所谓分税制是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种的特点，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助金制的预算管理体制模式。是根据市场经济原则确定的一种预算管理体制模式。,2、内容分税：即税收收入在中央和地方之间的划分。是分税制的核心。一般按税种或税源将全部税收划分为中央和地方两套税收体系。根据分税程度的不同，有两种形式：完全型分税和不完全型分税。完全型分税是把全部税种分为中央税和地

21、方税两类；不完全型 分税是在此基础上，还设置中央与地方共享税。分权：即税收的管理权限在中央与地方之间的划分。包括税收的立法权、税法的解释权、征管权、调整权及减免权等。,分征：即分别建立中央政府与地方政府各自独立的征收系统，中央政府设置国税局，负责征收中央税和共享税；地方政府设置地税局，负责地方税的征收，以保证税法的贯彻和各级水手收入的实现。分管：即中央政府与地方政府之间建立分级预算，分别管理各自的收入。,当今世界各国实行的分税制预算管理体制，大体可分为两种类型：完全分税型，亦称分权型分税模式。其特点：1）将税种按中央税和地方税彻底分开，不设置中央与地方共享税，各级政府具有相对独立税收体系；2）

22、中央和地方各自有独立的税收立法权、调整权、减免权等；3）设中央和地方政府两套税收征管机构，明确划分各自的征收管理权限；4）建立中央和地方分级预算管理体系，各自享有独立的财政收支权；5）地方财政的最后平衡通过中央的转移支付解决。实行这种类型分税制的国家多为联邦制的国家。,适度分税型，亦称集权型分税模式。其特点：1）在税种划分上，除中央税和地方税外，还设有中央与地方共享税；2）中央制定统一的税收法律和管理法规，地方政府主要是执行中央的统一税法或以其为依据，制定本地的具体实施管理办法。实行这种分税制的多为单一制国家或称中央集权国家。,二）1994年我国实行分税制改革1、原则1）按照中央与地方政府的事

23、权划分，合理确定各级财政的支出范围。2）根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管。3）科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。4）建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。,2、主要内容1）中央与地方事权和支出的划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机构运转所需经费，调整国民经济，协调地区发展，实施宏观调控所比需的支出以及由中央政府直接管理的事业发展所需支出。地方财政主要承担地区政权机关运转所需的支出，以及本地区经济和事业发展所需的支出。,2）中央

24、与地方收入的划分。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。一般来说，划分的标准大体有：A.以组织财政收入的效率高低为划分标准。如所得税，由于所得税来源甚广，由中央征收管理，便于税源统一调查归并，效率较高；而财产税、土地增值税，作为地方政府主体税种，划归地方征收管理，可降低成本。B.以社会经济稳定、协调发展为划分标准。如对整个经济运行有重大影响的税种，应划归中央征收管理，反之，划归地方。所得税的征管，将对人口与资源的自由流动产生影响，若由地方征收，容易产生各地的税收竞争。C.以税基的宽窄为标准。凡税基、税源涉及全国范围的税种应划归中央；凡税基、税源只涉及地区范围的税种应划归地方。

25、,现在，中央收入：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（营业税、所得税、利润和城市维护建设税），地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，中央企业上缴利润。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政承担。地方收入：营业税；地方企业所得税；地方企业上缴利润；个人所得税；城镇土地使用税；固定资产投资方向调节税；城市维护建设税；房产税；车船使用税；印花税；屠宰税；农牧业税；农业特产税；耕地占用税；契税；遗产和赠与税；土地增值税；国有土地有偿使用收入。中央与地方共享收

26、入：增值税；资源税；证券交易税。增值税地方分享25%；大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央、地方各分享50%。个人所得税原为地方税,由于近年来收入激增,2002 年改为中央地方共享税,分享比例是中央占50%,2003 年进一步调整为中央占60%;证券交易印花税中央开始占50%,后来调整占88%。,3）中央财政对地方税收返还数额的确定。中央财政对地方税收返还的数额以1993年为基年，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税-中央下划收入）。1994年的税收返还数=1993年核定净上划中央收入（1+全国增值税和消费税增长%0.3）以后年度税

27、收返还数=上一年税收返还收入（1+全国增值税和消费税增长%0.3）,（三）建立科学规范的转移支付制度一）概述 1、含义 财政转移支付制度，是指中央政府的财政收入转作地方政府的收入来源以满足其支出需要的一种财政制度。2、目的 为地方政府提供额外的收入来源以补收支差额，增强其提供公共服务的能力，同时中央政府通过财政补助或转移支付，对地方政府的预算支出进行控制和调节，实现中央政府的宏观政策目标，此外，对地方政府提供的利益外溢的产品和劳务进行补助，缩小地区间财政经济状况和服务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现。,3、方法规范的方法主要是通过建立因素法的转移支付计算公式模型，根据因素计算结果进行补助。

28、考虑的因素有：第一，一般因素主要包括人口、土地面积、行政机构数量等；第二，地方社会发展因素，主要包括市政建设、教育卫生等；第三，经济发展水平因素；第四，自然条件因素；第五，特殊因素，等等。采用以因素法为基础建立的较为科学的计算公式计算补助金额，有利于提高转移支付制度的透明度和规范性。,二）建立我国规范化转移支付制度 1、我国目前的转移支付模式 1994年我国的分税制改革形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的初期转移支付模式。这种模式以基数法为依据不尽科学、合理，也不够规范。1995年财政部设计并实施了过渡期转移支付办法，仍存在一定的缺陷，分配中人为的政策性调整因素仍然比较大。,2、

29、转移支付制度的改革方案 1）转移支付方案设计的基本原则 规范的转移支付制度要以全国各地公共服务能力的均等化为目标，用客观、科学的方法确定各地的收入能力和支出需求，以此为基础确定中央与地方之间财政转移支付资金的分配。转移支付资金的分配必须客观公正。转移支付制度要有利于调动中央政府与地方政府两个积极性，有利于规范中央政府与地方政府的分配关系。转移支付制度的建立要有利于增强中央政府的宏观调控能力，逐步缩小地区之间公共服务能力和经济发展水平的差距。,2）规范化转移支付制度中央对地方的转移支付资金的分配办法 按税种测处收入能力或者说标准化收入。按支出项目测算支出需求。计算转移支付资金的分配系数，也称为切“蛋糕”的比例。决定各地转移支付的分配额。,