西方行政学名著-公共行政的精神.ppt
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1、,公共行政的心灵之旅 公共行政的精神简介及评析,公共行政的心灵之旅,背景简介,一、作者简介,H乔治弗雷德里克森(1934)H.George Frederickson,美国当代著名的公共行政学家、西方新公共行政学派的领军人物;堪萨斯大学埃德温斯滕尼公共行政专业特聘教授,曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏里大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长,曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学;,H乔治弗雷德里克森(1934)H.George Frederickson,美国著名公共行政学术期刊公共行政理论与实践的主编,著有新公共行政、公共行政的精神
2、等多部享有盛誉的公共行政学专著;1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖,1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特沃尔多奖。,二、写作背景,1.现实需求指导下的公共行政(1880年代-1940年代 创立与正统时期),公共行政领域的去政治化叙事(威尔逊)公共行政学科的科学化叙事(泰勒、法约尔)公共行政人员的专业化叙事(韦伯)公共行政研究的实证化叙事公共行政价值的效率化叙事,2.战争和技术影响下的公共行政(1940年代1960年代 批评、转变与发展),运用系统观点,深入分析(巴纳德)引入行为主义,抨击原则(西蒙)呼吁民主原则,倾心回应(沃尔多)分析官僚弊病
3、,得出原理(帕金森、彼得)研究公共政策,创立学科(林德布罗姆、德洛尔)分析行政生态,关注环境(里格斯),新的变革,新的挑战新公共行政学派诞生并逐渐兴起研究重点:a.传统的机关的管理 政策的议题和政策的建议b.单纯地强调效率和经济 强调社会的公正c.价值的中立 思考公共行政的价值的信仰问题d.成长 变革,3.新公共行政(1960年代末起),新公共管理(NPM,New Public Management)非常松散的概念各国政府实践“重塑政府运动”“企业型政府”“政府新模式”“市场化政府”“代理政府”“国家市场化”等,3.新公共管理(1970年代末起),三、公共行政的精神,1.结合新的历史环境和条件
4、,发表于1997年,从公共行政的本源“公共性”谈起,深入分析了涉及公共行政领域的公正、公平、公民精神及自由裁量权等方面的问题;指出当今公共行政在动荡的变革环境下,必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位,从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范和伦理准则;对于建立现代民主政府和增强政府治理的有效性具有重要意义。,2.本书目录公共行政与公共管理经典译丛学术前沿系列 中国人民大学出版社 2003年版 张福成等译,四、导言:理解公共行政,1.内容a.对“公共”“新治理”“社会公平”“自由裁量权”“公民精神”“伦理”等概念的介绍;b.总体阐释了什么是公共行政的精神。,2.作用用简短的篇幅,介绍本书主要内
5、容,为读者展开导读地图。,公共行政的心灵之旅,背景简介,第一部分,第一部分 治理、政治和公共,1、含义及其哲学探讨2、有关经验性的探讨及一般性理论3、公共理论的构成要件,1、政治与公共行政2、美国政治背景:以宪法为核心3、公共管理机构,1、治理的“前身”:关于治理的描述2、定义探究3、优势与不足,一、有关公共,1、含义及其哲学探讨,词源意义上:成熟&关心公共的丧失:“孤立的概念”、“政府”的同义语 功利主义在强调效率、经济、官僚体制和技术的基础上很 好的改善了公共行政,但是哲学理解:私人事务&公共事务 公共之所以丧失,是因为它不能像公共那样行事 公共基本上是作为一种多样性的自我利益的仲裁和控制
6、手段 而出现的。,取决于人的行为和人们之间的相互作用,一、有关公共,2、有关经验性的探讨及一般性理论,公共选择理论狭隘的公共和公共利益的界定&无限放大的私人和私人利益界定 1、公共是利益集团(多元主义的观点)2、公共是理性选择者(公共选择的理论)五种一般性理论 3、公共是被代表者(立法的观点)4、公共是顾客(服务提供的观点)5、公共是公民,代表论是必要的但并不是充分的,代表一般百姓但是官僚结构提供的关爱和责任是有限的(无限的利他主义是不可能的),一、有关公共,3、构成要件,构成要件,四个,Contents,宪法,品德崇高的公民,对集体和非集体的公共的回应(发达和不发达的公共利益),乐善好施与爱
7、心,二、政治背景,1、政治与公共行政的关系,政治:最佳意义把分散个体的特殊利益整合在一起,从而形成一种共同的或普遍的意志;最坏角度意味着利用权力,谋取部分人的利益,牺牲他人的利益。政治的好坏体现在政府管理的科学和艺术上;政治是公共行政运作的环境背景,以不同的表现形式影响着公共行政。,二、政治背景,2、表现形式,(一)美国宪法大背景:(1)主权在民:多数人通过代议制政府实行主权(并且强调个人权利的保护免遭政府的侵害)(2)有限政府三原则:a、分权 b、制衡 c、联邦制,二、政治背景,2、表现形式,(二)立法政治政治行政二分法(政党政治不介入日常行政事务,反过来如是)这要求“行政人员保持中立”,但
8、事实上这仅仅是理想的模式,诸如效率和经济之类的行政价值在本质上都是政治的价值。弗雷德里克森认为官僚在处理公共组织事务过程中,应具有广泛的自由裁量权 公共管理者必须行驶相当大的自由裁量权,使立法机关制定的模糊的法律具体化、明确化“铁三角”,即就是立法行政利益集团的三者关系,二、政治背景,2、表现形式,(三)行政首长政治行政首长=政治派别+权威 政治分赃,越来越少依赖内阁而转向网罗心腹 在分权体制下,人们把公共行政等同于行政首长的政治(四)利益集团政治为政治候选人提供经济支持(五)媒体政治媒体在政治层面得到利用,由来已久 对媒体的有效运动是一种高超的政治技巧 同时也是一把双刃剑,二、政治背景,2、
9、表现形式,(六)代理政府的政治人们的关注:政府的活动范围 政府的活动形式公共选择理论认为政府的目标变成了私人部门的利益和偏好交易舞台,导致一种结果更多的通过私人部门提供服务但事实上,政府官员更具社会责任感和为公共服务的精神,而代理制政府更易滋生渎职和腐败现象,民营化:第三者政府(五种主要类型),二、政治背景,3、公共管理机构(理论意义上的特征),(一)对于模糊的法律,行政官员必须拥有相当的自由裁量权(二)立法有延伸性授权(三)有效行政要求专家和专业人员的加入(四)官员要注意“互相结盟”的共同目标(五)政党中立(六)公共官员要注意在多数原则限制下尊重个人权利(七)公共官员能使联邦体制运作更顺利,
10、三、治理角度,1、治理的“前身”:关于治理的描述,(1)加维:现代治理的固有问题对公私交界地带协调问题的反映。(2)萨拉蒙:新型的公共活动经常涉及与非政府组织间的关系。(3)凯特尔:政府已实际成为公共服务代理的监督者,在这公私关系中,契约代替了层级。(4)兰和罗森布鲁姆:“市场化”的公共行政,存在着竞争性的服务中心、扁平的等级结构、契约外包、竞争麦迪逊主义对过多的政府作用、行政权力的集中持十分谨慎的态度 交易的观点,三、治理角度,改革政府,治理(具有企业家精神的公共行政),官僚行政(官僚式的公共行政),顾客驱动,盈利,预防,官僚驱动,支出,矫正,三、治理角度,2、定义探究,(一)包括了参与公共
11、活动的各种类型的组织机构 存在着组织和领导的网络(二)用于描述政策制定和执行过程中复杂关系的最佳表达 多元网络:控制、权力是松散的,决策中心是多元的(三)与现代公共管理研究趋势和公共政策学派的管理专家有关 多元制度组织环境存在的原因(四)意味着重要性、合法性 具有创造力和回应力,三、治理角度,3、优势和不足,强调组织间的协作、企业家式的创造力、试验和冒险 主张“做得更好、成本更少的政府”使政府更有效率 使公共行政更合法地、积极地参与政府运作,Advantages,忽视机构中的秩序、预见力、责任、公正 导致政府空心化,降低政府能力,弱化组织记忆 忽视了适当区分不同领域的重要性“重塑政府”的可能后
12、果缺乏对公共热情的公务员队伍,Disadvantages,三、治理角度,4、结论,第一,治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号;第二,治理是有关政府改革的流行看法、民选的行政首长政治、严肃的经验学派理论及现代公共行政理论的融合;第三,就像所有的改革一样,在作为治理的公共行政中,迎头出击总比坐以待毙好;第四,用治理代替公共行政,掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色之一基本问题。,公共行政的心灵之旅,背景简介,第一部分,第二部分,第2部分 公正的问题,第四章 行政自由裁量权第五章 公共行政中的公正与社会公平第六章 公共行政的代际概念,第四章 行政自由裁量权,导言,批评 认为公共
13、管理者不应当拥有将社会公平作为政策实施的指导方针的自由裁量权。因为这样做将会从民选的制定法律的官员那里“窃取人民的主权”。本章目标 论证:1、为什么行政自由裁量权是政府和非营利性组织的生命;2、为什么社会公平应与效率和经济一起,作为自由裁量权的行使的指导方针。,传统公共行政理论的两大支柱:效率+经济第三大理论支柱:公平,第四章 行政自由裁量权,4.2 平等与自由裁量权之争的哲学起源,公共行政的性质:A.执行社会的公共决定(中立地适用法律,不存在自由裁量权)B.配置社会资源(依赖价值规范,承认自由裁量权的模糊性),柏拉图和亚里士多德对法官角色认识的分歧:,柏拉图观点:不存在自由裁量权(简单适用法
14、律;需要超人的智慧)亚里士多德观点:存在自由裁量权,公平应作为指导官员做出 决定的价值(实践性的而非理论性的),第四章 行政自由裁量权,亚里士多德:对法律应当按照给位普遍的正义目的进行解释,这种更为普遍的正义是法律所追求的最大化的目的。,对正义的分类:A.法律的正义(适用法律;准确无误地解释)B.公平的正义(实质性原则)#法律正义可能导致实质的非正义的案件当中,所以公平优于合理。,管理者从来不可能中立地适用法律的原因:A.在要求公平的案例中,法律正义不是中立的,固守成文法是不合理的;B.在许多情况下,由于法律所要求的所有细节不完全清楚,所以对法律的解释不可能是惟一的。,第四章 行政自由裁量权,
15、4.3 德沃金和法律原则的必要性,中立地适用法律(严格机械执行;依据立法者的意图)依据个人偏好行事(在民主上受到质疑)法官应当根据他们对法律文字背后精神的理解做出司法裁决。,第四章 行政自由裁量权,西奥多洛伊:一种现代行政的柏拉图主义(通过“恢复法制”来限定行政自由裁量权)作用甚微约翰杜威:法律的激增反映了公共精神的崩溃格鲁伯:公共管理者的自由裁量权应当受到交换理论的控制(资源,预算控制)不能限制自由裁量权的行使,4.4 洛伊、格鲁伯和现代柏拉图式的公共行政,第四章 行政自由裁量权,公共管理者法官 亚里士多德:公平只能通过政治共同体内部的政治对话来确定。,4.5 作为公平的过程,优点:1、过程
16、公平 决定公平 2、培养出有教养的、积极的和有道德的公民缺点:技术性、复杂性,参与的过程和公民参与的观点:,那些受公共行政决定影响的公民应当参与到关于这些决定性质的公开对话中来。,约翰罗尔斯正义论“无知之幕”关注弱势群体,第四章 行政自由裁量权,4.6 公平与美国的公共行政,沃尔多:我们要求政府承担越来越多的职能。,戴维罗森布鲁姆:雇员、客户、囚犯甚至精神病患者这些弱小个体的权利已被司法行为大大扩张。,“核心”国家,服务国家、促进国家管制国家以及福利国家,再分配的国家公平的国家,第四章 行政自由裁量权,4.7 公平与社会凝聚力,社会心理学,公平在执行社会规则中的作用:,沃尔斯特夫妇1、公式:(
17、一般条件)一个人的投入产出比=另一个人的投入产出比(平等)2、阐明了社会心理学的公平理论对于公共管理的重要性。(为大家所接受),公平是维持社会群体团结的黏合剂;社会群体的平等框架并非不存在强权的基础,第四章 行政自由裁量权,结论,公共管理者的理想:强调对公众的责任;避免中立性的神话,避免“训练的无能”思想,将公平作为公共行政的第三个规范性支柱要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务,要代表那些没有渠道参与公共政策过程的人,要追求公共的利益或更大的善,要尊重个人(公共雇员以及其他公民)的尊严并且不遗余力地维护他们的权利。,5.1 哲学和理论上的发展,沃尔多:公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺
18、术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴,而社会公平属于政府理论的范畴。现代美国公共行政学发展早期,威尔逊认为“这种联姻是平衡的;政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”20世纪60年代中期,管理的理论和问题开始占主导地位,公平和公正的问题被回避。关于政治和公共行政最终应实现什么目标的具体问题,人们很少关心。,第五章 公共行政中的公正与社会公平,对社会公平进行解释:,主题分解,重新组合,下定义,建立社会公平的“复合理论”,社会公平作为民主公共社会的基础;社会公平作为影响组织成员行为的因素;社会公平作为分配公共服务的法律基础;社会公平作为分配公共服务的实践基础;社会公平作为理解复合联邦制的
19、知识来源;社会公平作为研究和分析的一种挑战。,第五章 公共行政中的公正与社会公平,5.2 社会公平的复合理论,单纯的个人公平:指一对一的个人公平关系。(“一人一票的原则”,市场经济中的价格机制)在公共行政实践中,单纯的个人公平的例证非常少见的。分部化的公平:主张同种类的人同样对待,不同种类的人则不同对待。在实行劳动分工的复杂社会,更倾向于实施分部化的公平。分部的公平就是在不平等面前人人平等。集团公平:要求群体或次级群体之间的公平。,公平类型,第五章 公共行政中的公正与社会公平,公平的价值源于“份额的平等”这一概念。优点:易于测量和分配;不足:对重大的需求变化不敏感“个人的公平”:根据每个人需求
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