现代社会保障概论.ppt
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1、现代社会保障概论,10,社 会 救 助,第一节 社会救助制度概述第二节 中国现行的社会救助体系第三节 农村贫困救济与扶贫开发,第一节社会救助制度概述,一、社会救助的性质与特点二、社会救助制度的历史演变三、建立社会救济制度的意义,一、社会救助的性质与特点,1、社会救助制度的性质1、社会救助的内涵和范围2、社会救济的对象2、社会救助的对象3、社会救济的内容与形式,1、社会救助制度的性质,社会救济亦称社会救助,是国家通过国民收入的再分配,对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助,以保障其最低生活水平的制度。社会救济虽然不像社会保险那样是社会保障体系中的核心部分,但也是
2、非常重要的,它是保障社会安全的“最后一道防线”。因为社会救济的对象是社会保险这道安全网保护不了的人群,社会保险是需要缴费的,而无收入和低收入的人是没有能力缴费的,所以还需要社会救济,否则,这些人得不到安全保障,也会危及整个社会的安定。社会救济对象与社会保险不同,主要是无收入、无生活来源或孤苦无依、无法生活者,以及虽有收入,但因遭受意外事故或收入较低无法维持生活的人们。社会救济的目标是维持最低生活需要,给付标准一般低于社会保险。经费来源与社会保险不同,主要是由政府财政税收拨付或由特别税捐辅助,还有社会团体或个人提供的捐赠。享受救济者,需经个人提出申请,有关机构进行调查,确定救济标准,按期或一次给
3、付救济金。,1、社会救助的内涵和范围,现代社会救助是国家和社会依照法定程序和标准,向因各种原因而陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障,并帮助他们缓解和克服贫困,以维持社会秩序的稳定的一种社会保 障制度。这一概念至少可以从以下几方面来理解:第一,社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责,也是公民拥有的一项基本权利,国家以立法保证所有社会成员均能得到最低生活保障。我国宪法第四十五条明文规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此现代社会救助和传统的贫民救济是两个完全不同的概念,它克服了传统济贫时代的被动性、主观随意性和临时性,也不再
4、是施救者居高临下、被助者感恩戴德的恩赐与叩谢的关系,它是现代社会保障制度的一个重要组成部分。,第二,社会救助保证的仅仅是满足最低生活需求的资金和实物,因此它在社会保障体系中的保障水准是最低的,和社会保险、社会福利所提供的社会保障水准不在一个层次上。它一方面强调社会公平,面向全体社会成员,即不需要像社会保险那样要事先参保且有年限、职业等限制,不管是谁,只要他符合社会救助的条件即可得到社会和国家的援助;另一方面,社会救助又要兼顾社会效率,其保障水平不能定得太高,以免社会成员产生惰性,同时挫伤其他劳动者的积极性,影响社会效率的提高。第三,社会救助的对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平和其他遇到
5、突发性灾难的社会成员,具有最低保障和临时解救的性质。所以必须建立一套严格的制度程序,来确定一个社会或区域的最低生活标准以及要求救助的公民是否已经处于最低生活水平线下,这一套工作程序被称之为“家庭经济情况调查”制度。一般包括以下步骤:个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。也就是说,能否得到社会救助主要在于申请者的个人收入或家庭人均收入是否已低于该社会或地区所制定的最低生活标准(贫困线)。,2、社会救济的对象,社会救济的对象大体包括:(1)无依无靠,完全没有生活来源的人。主要是孤儿、孤寡老人、领社会保险津贴但仍不能维持最低生活的人。(2)有劳动能力,也有收入,但意外灾害降临,遭受沉重的
6、财产甚至人身损失,一时生活困难的人。这类灾害,包括自然灾害和社会灾祸。自然灾害,有旱灾、飓风、雹灾、森林火灾、泥石流、地震、火山喷发、虫灾、疾病等。社会灾祸则是生产和生活中突发事件对人身的严重危害,如车祸等。严重自然灾害以及社会灾祸绝非短期内所能消除的,即便在现代科学技术条件下,也只能做到减少发生的次数和危害程度。因此,灾害救济将是很长时期内不可缺少的内容。(3)有收入来源,但生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的国民和家庭。包括工资收入过少,不能使每个家庭成员达到法定最低生活标准的;有失业津贴的失业者,在享受津贴期满后仍未找到工作的;有退休养老金的老人,但要供养配偶和未成年子女或是因为长期
7、患病而支出沉重的。不少残疾人也属这类救济对象。,社会救济对象,还可按具体的人口群体划分为:儿童救济(确切地说,是未成年人救济);老人救济;残疾人救济;失业者救济;病人救济;患难者救济;不幸者救济等。其中儿童救济又分为:一般儿童救济,如减免贫困户儿童入托费用;特殊儿重救济,如残疾儿救济;不幸儿童救济,如孤儿救济。社会救济还可按地区划分。贫困地区,即按人口平均的收入低于最低生活水平的地区,往往被列为救济的地区。在我国,凡人均纯收入全年不到200元的农村地区,均为扶贫地区,国家给予救济。从国际上看,最不发达国家属于需要国际组织给予救济的对象。按照联合国规定,凡人均国民生产总值低于250美元(1981
8、年)、现代工业产值在国内生产总值中不到10以及识字率不到20的国家,均属最不发达国家,由联合国给予一定援助。这类国家绝大多数集中在非洲和亚洲地区,可以说是国际社会的“贫困户”,需要国际社会的援助。,2、社会救助的对象,社会救助的对象主要是那些陷于生活困境的社会成员,按照他们致贫的原因,大概可以分为以下几类:1.无依无靠无生活来源的人,简称“三无人员”。其共同特点是无劳动能力,主要包括孤儿(尚未有劳动能力)、残疾人(终身无劳动能力)、长期患病者(较长时间无劳动能力)、未参加社会保险且无子女和配偶的老人(已丧失劳动能力)。这类国民大部分属于长期救助对象,国家和社会要向他们长期提供维持最低生活水平的
9、资金和实物,但对于其中的孤儿来说,给予救助的期限是未成年阶段,一旦成年并找到适当工作,社会救助便告完成。2.各种自然灾害造成的生活暂时困难的人。这类国民有劳动能力,本来也有生活来源,只是因突遭自然灾害而一时陷入生存困境,因而需要国家和社会给予救助。这里所说的自然灾害,是指水灾、旱灾、风灾、雹灾、雷灾、霜冻、虫灾、地震、瘟疫等来自自然界的破坏力量对人们的生产、生活所造成的损害。生活暂时困难则指人们因不可抗拒的自然灾害而造成经济财产损失,衣食住等基本生活方面无法解决,如粮食歉收、家园被毁等,需要国家和社会给予临时性救济。严重自然灾害并非短期内可以消除,因此自然灾害救助将是社会救助的一项长期的和主要
10、的内容。,3.城乡贫困者。这类国民有劳动能力,也有收入来源,但收入较少,以致不能维持最低生活水平或低于政府颁布的最低生活保障线。所包括的情况有:因地处贫困地区而收入过少,不能保证每个家庭成员过上法定的最低生活;有工作能力的劳动者找不到合适的工作或失业而造成家庭收入减少,生活水平下降;家庭人口过多、缺乏劳动力及劳动技能或家庭主要劳动者生病伤残等而使生活发生困难,迫切需要社会援助。社会救助的对象除了按上述致贫原因进行划分外,还可按地区、人群、救助期限来划分,如贫困地区即指按人口平均收入低于一定量标准的地区。我国目前的贫困县标准为,以人为单位,年纯收入700元,以县为单位,年人均纯收入1370元,凡
11、收入在此标准线下的地区就称为贫困地区,国家和社会给予救助。按人群划分社会救助对象可分为儿童救助、老人救助、妇女救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助等等。按救助期限划分则可根据受助者贫困持续时间的长短分为定期救助(针对长期贫困)和临时救助(针对暂时贫困)。,3、社会救济的内容与形式,社会救济的内容可以归结为两大类:1、贫困救济救济对象主要是城乡突遭疾病、死亡以及因企业破产倒闭而影响基本生活的困难户,包括农村一些因季节性缺粮而断炊的人员。对他们的救济,主要是解救贫困,保障他们享有最低生活水平。1991年,我国城乡贫困户得到国家临时救济的有3 646万人;得到定期定量补贴的有47.6万人;社会散居
12、孤老残幼得到国家定期定量补贴的有37.9万人。2、灾害救济 灾害救济是指对因为受到洪水、地震、火灾、台风、火山爆发等自然灾害的侵袭而失去生活保障人员的救济,也包括对遭受战争之苦的地区和人民的救助。,我国是个多自然灾害的国家,除火山爆发外,几乎各种灾害都有。由于这种自然界的破坏力对人类的打击往往超过人的抵抗能力,因此自然灾害往往造成人口的大批死亡和迁移,导致经济的迅速衰落,也是造成贫困的重要原因。为防止灾害造成的社会动荡和骚乱,任何国家都不得不把救灾放在重要地位。救灾工作的主要形式有三种:1.紧急救济行为 一般是紧急赠送食品、衣物、医疗、住房和资金。我国现阶段,一旦有重大灾情发生,往往作为全国的
13、头等大事,紧急抢救人员和物资,妥善安排灾民生活,大力救济和扶持。国家银行向灾区大量投放无息贷款,使灾民通过救济扶持,迅速恢复生产和生活。2.灾害预防 这是积极的手段,防患于未然。我国历史上有农说、仓储说、水利说和林垦说,主要是积极发展农业,存储充足的防灾粮,大力兴修水利,保持土壤植被,防止自然灾害发生。我国当前主要进行了江河治理、兴修农田水利、植树造林、保持水土和防治病虫害等工作,提高了抵御灾害的能力。,3.灾害预警服务 随着科学事业的迅速发展,国内外对自然灾害的预先警告越来越重视。预警服务对于防灾抗灾、减少灾害损失具有重大作用。有些洪水、台风、传染病等都可以提前预报。从国际范围看,战争和难民
14、救济在救灾工作中占有很大的比重。例如第二次世界大战期间,死亡上千万人,上亿人无家可归。联合国为此专门成立了难民救济总署等国际救援组织。现阶段,世界性安置移民、难民仍是社会救济的一项重要工作。国际救济、救灾工作的另一种形式,是成立国际救援组织,组织大量志愿人员参加各种灾害救助。国际红十字会就是世界性的国际救援组织,在不同国家之间提供各种紧急的灾害救济。,二、社会救助制度的历史演变,社会救助是一项古老的社会保障内容,一般认为,它起源于原始社会末期,当时的原始共产主义制度对氏族内的所有成员均给予生活保障。恩格斯在其家庭、私有制和国家的起源中是这样描述“易洛魁人的氏族”的:“不会有贫穷困苦的人,因为共
15、产制的家庭经济和氏族都知道他们对于老年人、病人和战争残废者所负的义务”。“同氏族人必须相互援助、保护个人依靠氏族来保护自己的安全,而且也能做到这一点。”1可见在那时候已经萌发了社会保障的思想幼芽。进入奴隶社会特别是封建社会以后,人们出于侧隐之心或宗教信仰而对老弱贫病者施以救济,统治阶级也出于巩固其统治地位的需要,进行一定的赈灾济贫。我国历代由乡里、宗族和政府设立的养老、助残、济贫机构,如唐代的“悲田院”、宋代的“居养院”、明朝的“惠民药局”、清代的“普济堂”等等,都是对鳏寡孤独废疾者进行援助的极好写照。国外有关古老的社会救助思想也有不少,古希腊的经典文学作品都把老人描绘成智慧之星,慈善事业在当
16、时的希腊城邦国家已经制度化。古罗马帝国也很早确定了所有人均可在贫困时得到贵族分发的谷物。,但是,将社会救助作为一项制度并以立法的形式确定下来,是工业化革命以后的事情。英国是最先进行工业革命的,15、16世纪,以诺维奇(Norwich)为首邑的东央格尼亚,因发展纺织业而暴富,人们纷纷弃农从纺:“从前60人赖以生活的地方,现在由一个人和他的羊群统统占领了”,“人人养羊,各行各业被打入冷宫,只有饲养业单独兴旺”。成千上万的农民被迫失去了土地,只能到处流浪,这就是“羊吃人”的圈地运动。无地可种的农民只能进城打工,靠出卖自己的劳动力谋生,贫穷、失业和灾难伴随着他们。社会上的“游丐”、“流民”、“恶棍”数
17、量大大增加,物价昂贵,骚动不断,社会动荡不安。1530年-1597年,英国议会通过了13个有关处理流浪者的法案。1601年女王伊丽莎白一世颁布世界上第一部救济贫民的法案,即旧济贫法,它集英国各种济贫法案之大成,把救济对象分为三类:一是有劳动能力的贫民。强制他们进贫民习艺所,进行极其艰苦的劳动。因为当时的新教教义认为,贫穷是由于个人原因特别是个人懒惰造成的,如果对贫民宽容仁慈,只会让他们更加堕落,一辈子受穷,死后灵魂也升不了天堂。二是丧失劳动能力的贫民。这些人由各教区设立贫民救济院进行收养,或者施以院外救济。三是无依无靠的孤儿。由贫民教养院和贫民习艺所安排孤儿习艺。,济贫法的颁布实施,成为世界各
18、国社会救助立法化的先例。但是当时这种带有传统救济特征的济贫不可能从根本上消除贫困问题,相反这种“惩诫性”的济贫倒使贫民终身被关闭在贫民习艺所内,无法摆脱贫穷,因此引起贫民的极大不满。1782年,英国议会又通过了以倡导人吉尔伯特命名的法案,此法案的主要内容是扩大济贫面,增加为教区以外的贫困者实施救济。这样一来,英国政府的财政支出急剧增加,其救济费用从 1801年的410万英镑升为1818年的787万英镑。1825年,英国发生了资本主义世界的第一次经济危机,大批工人失业,济贫面扩大,财政不堪重负。1834年,英国议会根据1817年和1832年1834年“济贫法”委员会的调查报告,通过了济贫法修正案
19、,即新济贫法。新法案将原来的分散管理改为相对集中管理,对被施救对象来说,条件更为苛刻,强迫贫民回到环境恶劣的贫民习艺所,并接受三个前提,即丧失个人尊严、丧失个人自由、丧失个人政治权利。有些人不愿接受如此苛刻的条件,宁愿饿死也不接受救济。本世纪初,以“自助助人”为旗帜的现代社会救助制度逐渐取代传统的社会救济。人们开始认识到,贫困的主要原因不在个人,而是由社会多方面、多因素造成的。社会救助应成为国家和政府的一项义不容辞的职责,贫困者得到社会的救助也是国民的基本权利之一。,19世纪80年代,德国俾斯麦政府首创了社会保险制度,这种以预防为主应对社会经济风险的社会保障制度很快为其他工业化国家所效仿,到本
20、世纪20年代,欧洲各工业化国家都不同程度地建立了社会保险制度。“二战”结束后,以英国和北欧为代表的一些国家纷纷将建立普遍社会福利作为努力的目标。随着经济的高速发展和就业率的普遍提高,社会救助的地位和作用直线下降,当时甚至有人预言,社会救助将完全被社会保险和社会福利所替代。但是事实证明这样的预言为时尚早,作为社会保障制度的第一道防线,社会救助所起的作用是其他社会保障制度所不能替代的。因为社会保险要求先参保后享受,如果一个人终生无劳动能力,那就不可能参加社会保险,再如发生金融危机,那么原来的保险金就不可能保证参保者能维持像样的生活。而社会福利则需建立在较高社会经济水平和社会成员素质的极大提高基础上
21、,否则就会发生财政支付危机。所以我们说社会救助制度仍然是整个社会保障制度的重要内容,即使在西方发达国家,它在整个社会中仍起“保底”的作用。在发展中国家和不发达国家,社会救助则还是一项主要的社会保障制度。,从世界社会救助的发展进程来看,我们可以有以下两个经验可资借鉴:第一,社会救助是许多国家所共同经过的发展阶段,尤其是在一个国家经济发展的初始阶段,社会救助所发挥的作用是其他社会保障制度所无法比拟的。对于我们这样一个尚处于社会主义初级阶段且要建立社会主义市场经济体制的国家来说,社会保障目标不应该定得过高,去追求高而全的社会保障制度,而要和我国目前的经济发展程度相适应,尤其要铺设好整个社会的第一道安
22、全网,切实保障社会每一个成员在激烈的市场竞争下的生存和发展。社会救助是稳定社会的最有效和最基本的措施之一。,第二,就社会保障制度的发展历程来看,整个保障水平是由低到高递进而上的,也就是说,一国的保障水平并非越低越好,而要随着社会的进步和人们生活水平的提高而不断推向新的境界,因此就有了我们今天所看到的社会保障的多层次,即社会救助提供国民的最低生活保障,是整个社会的第一道防线;社会保险提供劳动者及其家属的基本生活保障,是社会的第二道安全网;而社会福利则是全体社会成员更高生活水平和质量的国家保证,是社会的普遍津贴和福利设施,构成整个社会保障的最高层面。世界上许多国家的社会保障体系的发展,都经过了这样
23、一个由低到高的进程。我国目前的首要目标应该是铺设好社会保障的第一道安全网,改革和完善原有的社会保险制度,并在此基础上逐步发展社会福利事业。,三、建立社会救济制度的意义,1,第二节中国现行的社会救助体系,一、贫困和贫困线的确定二、中国贫困问题与扶贫解困的历史进程三、当前中国的城市贫困问题四、90年代以来中国社会救助制度的改革过程及评价五、城市居民最低生活保障制度存在的问题六、完善中国社会救助制度的政策建议,一、贫困和贫困线的确定,社会救助的核心范畴是贫困,确定该地区或该社会成员应否进行救助的关键是界定贫困,即确定所在地的最低生活标准。1.贫困2.贫困线,1.贫 困,贫困在国际社会有两层涵义:一是
24、在绝对意义上的贫困,即缺乏满足最低生活需要的条件和手段,没有生活必需的食物、衣服、住所,所谓饥寒交迫、陷于绝境是也。二是在相对意义上的贫困,即相对于社会平均生活水平的差距而言的贫困。前者是19世纪末20世纪初欧美国家的官方文件中普遍采用的概念,它是根据人体健康发展所必需的营养成分而确定的一个标准。在一定收入水平上测算一个家庭满足每个成员起码的生活需求所需的费用。它包括必需的食品支出和衣服、燃料及住房支出,由此组成一组收入数字,在此收入标准下即为贫困。这就是绝对贫困线。相对贫困则是在前一概念的基础上进一步完善而来的。1979年英国著名学者彼得汤森在他的英国的贫困一书中指出:“当某些个人、家庭和群
25、体没有足够的资源去获取他们所需的那个社会公认的、一般都能够享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会,那么就可以说他们处于贫困状态。,他们由于缺少资源而被排斥在一般的生活方式、常规及活动之外。”所以贫困在这里已不是原来饥寒交迫、无法解决温饱的问题了,而是相对被剥夺、相对被侵占的概念。贫困者相对于社会的大多数成员来说是生活在较低水平线上,他们被排斥在社会生活的主流之外。上述两个贫困概念,都可用来描述世界上任何社会的贫困现象,只不过所反映的贫困程度不同。对于发达国家而言主要是相对贫困问题,而对于发展中国家而言,则仍然是绝对贫困问题。对贫困的理解远比上述复杂。通常可以概括为三个角度:(1)、“
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