西方行政学说.ppt

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1、西方行政学说,丽水广播电视大学 刘建荣J,考核方式与计分方法,本课程的考核采取形成性考核和期末终结性考试相结合的方式。形成性考核成绩占课程总成绩的20。中央电大共安排四次形成性考核。本课程的期末考试采取半开卷方式。未完成形成性考核者，不得参加课程终结性考试。试卷均采用百分制。卷面成绩按80的比例折算计入课程总成绩。试题类型包括填空题、选择题、简答题、论述题，分别占卷面总成绩的15、15、30、40%。本课程考试时间为90分钟。,导言 西方行政学说的产生和发展,西方行政学说的产生和发展于19世纪末、20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及西方各国。公认标志：威尔逊于1887年在政治学季刊上发表的

2、行政学研究一文。,第一编 初创过程中的西方行政学说(行政学的形成阶段:传统管理阶段),威尔逊的行政学说古德诺的政治行政二分法韦伯的官僚制理论泰勒的科学管理理论法约尔的一般管理理论怀特的系统化行政学理论匡架,第一章:威尔逊的行政学说,行政学的鼻祖行政学研究（行政学开山之作）国会制政体国家,1.他最早主张建立一门独立的行政科学,开启行政学的研究2.提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了基础3.他深刻揭示出公共舆论在现代政府管理方面的重要作用,并为公共舆论构建了一系列的运作原则.,第二章 古德诺的政治行政二分法,作有比较行政法、政治与行政、美国的市政府、美国行政法原则等。,从法律角度研究市政

3、机构和管理，研究20世纪初期美国城市政治，是政治与行政分离理论的倡导者之一。他在代表作政治与行政中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响。,第三章 韦伯的官僚制理论权威结构理论、官僚制,马克斯韦伯(Max Weber)是20世纪初期德国最伟大的学者之一，按照他自己的观点，他的学术研究范畴属于社会学，后世也公认韦伯是现代社会学奠基人之一。其实他的学术贡献并不限于此，韦伯在学术上的贡献可以说是全方位的，在多个学科都有广泛而深远的影响。除了社会学以外，哲学、政治学、经济学、法学、管理学、历史学，乃至宗教

4、与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。就连中国的史学理论杂志，都开辟了韦伯专栏。,仅仅以管理学领域而言，找不出一本不提韦伯的管理学教科书。可以说，韦伯关于社会组织的理论及其研究方法，已经成了管理学不可或缺的基础之一。凡是谈到管理学发展历程的地方，都把韦伯和泰罗、法约尔并列。古典管理学时期的这三位大师各有特色。如果说，泰罗是以新教徒的执着和认真，把企业管理导向科学；法约尔是以高瞻远瞩的睿智，构建了管理学的宏观大厦；那么，韦伯就是哲学家式的冷峻和严密，创立了组织理论。这三位，都无愧于管理学界的大腕称号。（组织理论之父）,著作有：经济与社会新教伦理与资本主义精神一般经济史政治论文集等,第四章 泰勒的科学

5、管理理论,费雷德里克泰勒（Frederick WTaylor，18561915）是美国著名发明家和古典管理学家，科学管理的创始人，被尊称为“科学管理之父”。主要著作：计件工资制；车间管理；科学管理原理；科学管理原理；,理论核心思想,科学管理的中心问题是提高劳动生产力提高劳动生产率关键在于为工作挑选“第一流的工人”实行标准化原理实行刺激性的工资报酬制度工人和雇主两方面都必须来一次革命把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法实行职能工长制在组织机构的管理控制上实行例外原则,第五章 法约尔的一般管理理论,泰勒的科学管理开创了西方古典管理理论的先河。在其正被传播之时，欧洲也出现了一批古

6、典管理的代表人物及其理论，其中影响最大的首属法约尔及其一般管理理论。,利法约尔（HENRI FAYOL，18411925），法国人，早期就参与企业的管理工作，并长期担任企业高级领导职务。泰勒的研究是从“车床前的工人”开始，重点内容是企业内部具体工作的效率。法约尔的研究则是从“办公桌前的总经理”出发的，以企业整体作为研究对象。他认为，管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”；有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。这正是其一般管理理论的基石。,法约尔的著述很多，1916年出版的工业管理

7、和一般管理是其最主要的代表作，标志着一般管理理论的形成。亨利法约尔是直到本世纪上半叶为止，欧洲贡献给管理运动的最杰出的大师，被后人尊称为“现代经营管理之父”,他最主要的贡献在于三个方面：从经营职能中独立出管理活动;提出管理活动 所需的五大职能和14条管理原则。这三个方面也是其一般管理理论的核心。,它与泰勒的科学管理并不是矛盾的，只不过是从两个方面来看待和总结管理实践的。这些管理的职能和原则对企业而言，是“为和不为”的问题，而不是“能和不能”的问题；实质上也是企业维系长期的有效竞争的平台，有之未必然，无之必不然。尽管法约尔早就提出了“管理能力可以通过教育来获得”的思想，但今天，企业界的许多领导人

8、仍然信奉“经验至上主义”，认为“实践和经验是取得管理资格的唯一。,第六章 怀特的系统化行政学理论框架,一、行政学的研究对象和范围 国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”，这种行政在各级政府中均有，“行政中的各种基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等”均属行政学研究的范围。,二、行政环境思想经济环境和政治环境与行政；客观社会环境与行政；科学技术环境与行政。,三、行政组织思想 探讨了行政组织的核心问题-行政组织体制问题；分析了行政责任与权力的分配问题；提出了优良行政组织的标准。,4.行政协调思想精简机构、减少协调工作的

9、数量和难度；设置行政协调机关；通过精密的协调来获得较好的结果；在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定；实行协调的原则。,5.人事行政思想科学地选拔人才；科学地管理工资；科学地晋升职务。,6.行政伦理思想官纪的本质及其重要性；败坏官纪的因素；官纪的基础；,7.行政法规思想指出要注意研究政策与法规和法律之间的关系；具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性。,8.行政监督思想行政监督的必要性；立法监督的主要职责及有效方法；司法监督的重要性及内容。,1-6章 思考题,1.真正形成一个相对完整的理论体系的行政学是如何产生的？1-12.威尔逊的行政学说主要包括哪

10、些方面的内容？1-23.古德诺主张如何使政治与行政实现协调？2-24.韦伯对不同类型的组织进行何种诠释？3-15.韦伯所谓“官僚制”有何基本特征？3-26.简述泰勒实行刺激性的工资报酬制度的主要内容。4-47.法约尔是如何对管理定义的？5-18.法约尔一般管理理论的核心内容是什么？包括哪些方面的基本内容？5-2,9.威尔逊对行政学最大的贡献是什么？试述其主要内容。P1410.古德诺是如何看待“政治与行政”二分法的？联系实际谈谈你对此的认识。P21、2211.试述韦伯的“官僚制”。P32、33、34、3512.泰勒的科学管理理论的主要内容是什么？P40、41、42、43、44、45、4613.怀

11、特系统化的行政学理论主要表现在哪些方面？P65-78八方面14.什么是行政协调？怀特认为应如何解决行政协调问题？P7115.结合实际谈谈你对怀特关于行政环境与行政管理关系的论述的认识。P66,第二编 演进过程中的西方行政学,成长阶段科学阶段,第七章 古利克的一体化行政管理思想,政府在社会中的作用行政在政府中的角色科学与行政行政组织理论从理论原理到实际应用,古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个主要方面：,（1）当私人行为证明不符合公共利益时政府应通过行动在社会中扮演一种积极角色。应尽可能建立公共部门与私人部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基本要素。（2）各级政府的行政部门

12、都应提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门则只应 承担批准行政建议或否决行政建议的（3）在行政部门内，行政首长应通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来其增强实力。,（4）联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承担的职责建立和发展合作关系。尤其是，联邦政府应承认州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问题时应扮演一种领导角色。（5）行政官员必然要涉及到政治和政策问题，而且行政理论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专长（6）应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原则。（7）组织的最高领

13、导人应在组织内部通过权威机构和建立与发展统一目标来对其行政分支组织进行内部整合,总之，古利克的行政改革方法意味着政府要承担新的职能，所承担的工作要更有效率，在行政机构内部以及对于作为一个整体的行政分支机构而言要集中，而且专家的管理要接受民选行政首长的直接控制，要服从立法机关的否决权并且要接受公众监督。要求联系实际发表自己的看法。,第八章 厄威克的系统化行政管理原则,对前人管理理论的归纳和总结对行政管理普遍原则的系统化概括,厄威克在行政学上的主要贡献在于他提出了一套系统化的行政管理原则。,其主要内容：（1）对前人管理理论的归纳和总结.厄威克选择了诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这些著名管理学家的著

14、作进行研究。对这些管理学家的思想进行了系统阐释，指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的相互联系之中，便于读者理解，与此同时，他也加进了自己的观点。正是通过厄威克的分析，科学管理和古典组织理论才得以结合，开始形成了古典管理理论。厄威克从泰勒那里吸取了管理要以科学调查为指导原则的思想，强调了对工作的管理可以通过对工作场所本身收集的客观资料的分析来进行，他认为这是指导所有管理职能的基本原则。厄威克关于一般管理理论的言论和著述是根据法约尔的管理五要素即计划、组织、指挥、协调和控制来展开的。在讨论这些要素的过程中，厄威克多年以来一直在收集和整理构成一个完美组织所需的各种原则。厄威克认为，管理过程由三个

15、职能组成：计划，组织和控制。这三个职能的指导原则是预测、协调和指挥。,（2）对行政管理普遍原则的系统化概括厄威尔一直都致力于使范围广泛的行政管理原则获得公认并进而建立起专门的行政学知识体系。在他看来，这些原则对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性,第九章 巴纳德的系统行政组织学说,组织的本质组织三要素非正式组织组织平衡论权威接受论组织决策论管理人员职能说,一、组织的本质,“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。”1、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统。2、组织是按照一定的方法调整的人的活动和行为的相互关系。3、组织是动态和发展的。4、组织是协助系统的核心组成部分。5、组织工作

16、既取决于内部协作关系也取决于外部协作关系,二、组织三要素1、协作的意愿2、共同的目标3、信息交流,三、非正式组织的积极功能1、有助于从事正式组织所不便沟通的意见、资料和信息。2、有助于通过培养组织成员的服务热诚以及对权威的认同感而维持组织的团结。3、有助于避免正式控制过多过滥，进而保持个人自尊、人格完整和独立选择力,第十章 西蒙的行为主义行政学说,行政谚语行政学研究方法论行政决策论行政组织论 赫伯特西蒙（）美国管理学家和社会科学家，,一、西蒙行政决策理论的主体部分及其主要观点,西蒙对行政决策过程的认识是与他对“决策”一词的理解密切相关的。认为，关于“决策”一词的含义，不应仅从狭义上去理解，而应

17、从更广泛的意义上去理解。在他看来，广义的“决策”一词和“管理”一词几近同义。决策决不只限于从几个备选方案中选定一个这样的行动，而是包括几个阶段和涉及许多方面的整个过程。,决策策过程包括四个阶段：1、“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件；2、“设计活动”，其任务是设计、制订和分析可能采取的备选行动方案；3、“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案；4、“审查活动”，其任务是对已经作出的抉择进行评价，这第四个阶段有时也被称之为执行决策任务的阶段。,二、.西蒙关于政策问题与行政问题的区别的论述。,西蒙认为从决策与执行的观点来区分政治与行政并不妥当，因为行政

18、也必须作决策。西蒙是从价值与事实的区分以及决策理论的观点来看待政策问题与行政问题的区别的。关于判断价值问题与事实问题正确与否的标准是不同的，即前者是基于人的主观价值，而后者则是基于客观的、实证的真实性。,西蒙提出了下列区分政策问题与事实问题的原则：1、一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。2、行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值判断有争议时，则行政机关对这种价值判断必须向立法机关负完全责任，也就是说，立法机关对这种价值判断保留控制权。,三、西蒙对行政决策的类型与技术的区分,西蒙依据组织活动的

19、类型和决策所采用的技术不同将决策分为程序化决策和非程序化决策两种类型,第十一章 林德布洛姆的渐进决策理论,林德布洛姆（CELindblom）是美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学Sterling教授（相当于我国的一级教授）。1917年出生于美国加利福利亚州。1945年获芝加哥大学哲学博士学位，1973年被授予该校名誉博士称号。曾任美国比较经济学学会主席（19751976年）、美国政治学会主席（19811982年），以及其他许多学界的重要职务。,政治与市场：世界的政治经济制度是林德布洛姆教授的一部最重要的著作，也是当代西方比较经济学和政治学的名作之一。这本书主要以欧

20、美、苏东、中国和古巴为经验对象，研讨林德布洛姆所讲的成型及成熟的世界主要的政治经济制度的结构、组织方式及其意识形态，寻找各种体系的异与同，客观分析它们的起源、现状及走势，比较评说它们的成就和缺陷,林德布洛姆渐进决策理论的基本内容。,渐进决策:决策者在决策时在既有的合法政策基础上,采用对现行政策加以修改,通过一连串小小改变,在社会稳定的前提下,逐渐实现决策目标.,其一，林德布洛姆着重从以下几个方面对传统的全面理性决策模式进行了批判：（1）决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。这样，关于“问题是什么?”，不同的人有不同的看法，存在有各种争论的余地。但怎样解决

21、这一问题呢?目前还没有任何可以通过分析来解决这一争论的方法。(问题的界定)（2）决策分析并不是万能的，对一项复杂决策来说，分析永远没有穷尽，有时或许还会造成错误；而且在现实决策中，也不可能漫无止境地分析下去。(问题的分析)（3）决策受到价值观影响(方案 的选择),其二，林德布洛姆明确了渐进决策含义与基本原则：所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。在林德布洛姆看来，渐进决策需要遵循三个基本原则：（1）按部就班原则（2）积小变为大变原则（3）稳中求变原则,其三，林德布洛姆进一步分析了推行渐

22、进决策的原因：在他看来，政策分析之所以不能进行理性化的周密分析，而要采用渐进分析，是因为决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划的制约，它们决定着决策必然成为渐进过程，他分别从上述这三个方面对推行渐进决策的原因作了分析。,首先，决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。其次，决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。最后，决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。,第十二章 麦格雷戈的人事管理理论,一、麦格雷戈人事管理理论的思想基础马斯洛需要层次说,二、麦格雷戈的Y理论的基本内容。P161,第十三章 沃尔多的综合折衷行政观,一、沃尔多对传统行政学的批评。沃尔多首先认为，政治与行政二分法无论是作为

23、现实的描述还是作为对行政行为的规定都是不恰当的，应该鼓励行政权力和政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗。,沃尔多同样也批评了传统行政组织理论的理性主义倾向，批评传统行政学过分强调组织间的共性或所谓的原则而忽视了作为“行政实质”的具体性。沃尔多还指责传统行政学家所谓的行政“科学”主要依靠“事实的堆积”。他认为公共行政涉及到对人的思索和评价，而科学的方法并不适合这样的主题。最后，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。他认为效率概念本身就充满着道德含义，因为对“技术效率”的追求可以转变为对“社会效率”的追求。,二、沃尔多本人的公共行政观所涉及的问题,历史与公共行政；官僚制与民主；公共行

24、政与政治；道德与公共行政；逻辑实证主义与公共行政；(见后)科学与公共行政；公共行政：学科、专业、事业；公共行政与未来。,是一个哲学流派，其核心是维也纳学派，也叫经验主义，或称实证主义、后实证主义、新实证主义、逻辑经验主义。主要产生于1930年代1950年代。,它是以经验为根据，以逻辑为工具，进行推理，用概率论来修正结论。它认为，科学的方法是研究人类行为的唯一正确的方法，因此，它虽然以感性的经验为依据，但却否认了感性认识的积极作用，是不折不扣的理性主义。许多研究者们从经验角度认为外部客观世界是可以被认识、被量化的。,三、沃尔多如何论述官僚制与民主之间的关系？联系实际谈谈你对此的认识,1、沃尔多说

25、，由于政府与行政一直都密切相连，所以行政与官僚制也是密切相连的。在他看来，我们时代的中心问题正是官僚制与民主之间的潜在冲突。2、在使用“官僚制”这个术语时，沃尔多很小心地将他对这个术语的用法与这个术语的通俗用法和韦伯的理想类型区别开，按照韦伯的理想类型，官僚制与理性是一致的。而沃尔多却是在一种描述-分析意义上使用“官僚制”这个术语，在他看来，“官僚制”仅仅意味着大规模的、正式的、复杂的、任务专门化的以及目标取向的组织。,3、在他看来，官僚制组织并非与民主概念完全不相容，官僚制组织可以为民主价值观提供重要支持，例如，建立在能力和专长之上的普遍性标准和机会。当然，它们二者也有一些相抵触的特点，例如

26、，官僚制强调的是等级规则，而民主强调的是平等；官僚制依靠的是纪律和监督，而民主强调的是自由原则。,4、沃尔多把官僚制与民主之间的冲突视为一种窘境。一方面，权力被视为一种应该分散的危险物；另一方面，人们承认权力如果引导得当则能够达到好的目的。从公共行政方面说，这就意味着官僚权力被视为一种不道德的潜在力量而且应该鼓励分权；同时，人们认为民主只有在权力集中得既能够发挥作用又负有应负的责任时才有存在的可能。,5、沃尔多认为，要解决这个问题就必须在民主与官僚制之间寻求一种溶合，即承认不仅民主是合乎需要的而且官僚制也是必不可少的。在他看来，我们应该承认我们具有一种行政文化而且我们应该利用这种文化来获得尽可

27、能多的人生利益。我们还必须关心人类平等和参与的价值观。即使大量的权威、等级乃至压制是必要的和不可避免的，官僚游戏也应该玩得让每一个人都知道基本规则并允许人们根据自己的技能和爱好来玩。此外，我们还应该作好周密的计划以便保护自由和自生的领域。简言之，沃尔多是要让我们去改革这个世界而不是试图逃避或消灭这个世界，他希望我们在适应权威与反叛之间寻求一种合理的平衡。,在近60年的对公共行政的探索与思考过程中,沃尔多将自己的时代体验、生命感悟、道德人格与学术著述融为一体,形成了卓越而独特的思想宝库。沃尔多之所以能脱颖而出并独领风骚,在于他对所处时代的问题有着敏锐的觉察与深刻的理解,他开辟了公共行政学史上独特

28、的沃尔多路径。只要我们严肃地从事公共行政的学习与研究,就会发现沃尔多的思想对我们具有极大的警醒与启迪的作用。,第7章-13章思考题,1.古利克对政府和行政问题的探讨主要表现在哪些方面？2.厄威克认为对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性的原则是什么？3.巴纳德有关权威的诠释与以往的权威概念有何不同？4.巴纳德认为，管理者要想有效利用权威，必须做到什么？5.西蒙如何看待政策问题与行政问题的区别？6.西蒙怎样区分行政决策的类型与技术？7.简述林德布洛姆的渐进决策的含义及其基本原则。8.麦格雷戈的Y理论主要包括哪些基本内容？,9.沃尔多怎样批评传统行政学？10.沃尔多本人的公共行政观涉及哪些问题？1

29、1古利克对政府和行政问题的探讨有哪些基本内容？12.厄威克在行政学上的主要贡献是什么？试述其内容以及你的看法。13.巴纳德如何对组织定义？他所说的“组织”具有哪些要素和基本特点？14什么是西蒙行政决策理论的主体部分？试述其主要观点。15.林德布洛姆渐进决策理论有哪些基本内容？你如何看待这一理论？16.沃尔多如何论述官僚制与民主之间的关系？联系实际谈谈你对此的认识。,第三编,深化过程中的西方行政学说,第十四章 里格斯的行政生态学理论,里格斯是美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人。里格斯在1957年发表了比较公共行政的模式，在1961年发表了公共行政生态学，他从比较的角度

30、，运用生态学的理论和方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学领域发生重要影响。,一、里格斯的行政生态学及其核心内容。里格斯据此得出的结论。,行政生态学是以行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系为研究对象的，它要求运用生态学的概念与方法对行政系统作整体的观察与精密的分析，作宏观研究和微观研究，从而正确揭示行政这一主体生长和发展规律，以从整体上把握行政过程与行政运行规律。,里格斯行政生态学理论核心内容是“溶合的-棱柱的-衍射的模式”。正是基于对诸如传统泰国、现代泰国、菲律宾以及现代美国等不同形态的国家公共行政

31、的比较研究，里格斯创立了他的行政生态学理论并得出了如下结论：当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能仅从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。里格斯认为，在发达国家，社会的经济、政治、行政等各个方面多少都有各自的范围，所以比较容易个别地抽离出来研究。但是，在发展中国家，这些方面往往纠缠在一起，彼此密切地相互影响着，因此研究者必须把眼光扩展到整个社会政治系统的各有关因素，才能把公共行政的真实情况勾划出来。,二、里格斯提出的过渡社会公共行政的特点。,里格斯重点分析了现代泰国、菲律宾的公共行政并据此提出了过渡社会公共行政的三个基本特点：（1）异质性 里格斯认为，“

32、异质性”是指一个社会在同一时间里同时存在着不同的制度、行为和观点，极不协调，表现出强烈反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性，即异质性特点。从行政组织来看，一方面，中央政府在航空、电子、通讯等部门设有专门的机构并配备有现代化的管理设施，另一方面，在一些偏远地区却根本没有专门的行政机构，在那里，宗族、宗教、宗派团体支配着一切。从人事行政来看，过渡社会的异质性特点表现为一种奇特的“西化分子反精英现象”。,（2）重叠性 过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素影响，进而造成了公共行政的重叠性特点。在里格斯看来，公共行政的“重叠性”即行政机构的重叠现象，

33、具体是指，行政机构并不一定产生其应当有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定。当一个行政机构不能发挥其应有的功能，不能完成其行政任务时，不得不由另外一些非行政组织来完成它的任务。里格斯认为，这种重叠性是过渡社会的公共行政特有的现象。在他看来，在传统农业社会，由于所有功能都是由一个机构来执行，行政不会出现这种重叠性现象；在现代工业社会，由于社会机构分工明确、各司其职，行政也不会出现这种重叠性现象；而在介于两者之间的过渡社会，尽管有了相当程度的社会分工，但其社会分工尚未达到高度发展的程度；尽管专业化职能机构及相应制度已经建立，但其功能尚不能很好发挥。里格斯认为，这种行政重叠性

34、必然导致合法机构受控于非法机构以及派系林立、政出多门、互相扯皮、彼此排斥等行政行为多元化的恶果。,（3）形式主义 里格斯认为，过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致其整个行政系统的形式主义。所谓“形式主义”即是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名。他认为，任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主义，都可以找到政策、法令不能贯彻的事例，但是只有在像现代泰国和菲律宾这样的过渡社会，形式主义才达到了它的顶峰。,他认为，过渡社会公共行政的形式主义的首要表现便是宪法的形式主义。过渡社会在变迁过程中，旧有的权力基础-神圣的君主权力已经逐渐消解，替代的人民主权的权力基础没有生成起来。这种权力基础的危机影响了统治和政府管理权力的社会合法性。而这种合法性的缺乏不仅使社会经常反抗政府的非法之治，而且官僚结构内部也因为没有主权权力者的监督和潜在的制约，而很容易发生非法的权力斗争。官僚间的政治比重越高，则诸如效率、理性等纯行政标准便可能越低。与行政-政治化相关的一个现象是程序的仪式化，即过去所推行的一切法规、官僚习惯都逐渐固定成为一种内在的价值。里格斯认为，形式主义一旦与官僚权力相接触，就会产生许多矛盾和弊病以及种种社会不良之风。,