《行政绩效》PPT课件.ppt

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1、第十三章 行政绩效,第一节 行政绩效,一、行政绩效的含义,效率：社会活动所取得的效果（产出）与所消耗的劳动量或社会资源之间的比值。行政效率是指行政管理活动的效果（产出）与所投入的工作量或所消耗的人财物时间的比值。效能：实际取得的成果与预期效果之间、实际达成的程度与原定目标之间相比较的结果。行政效能：包括行政目标达成的程度、提供公共服务的质量、政府服务对象对政府服务的满意程度、行政管理所取得的社会效益。,“绩 效”一 词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思，它最早用于社会经济管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。行政绩效即政府绩效，也称行政生产力或政府生产力，是指政府行政机关实施

2、行政管理、向公众提供有效服务所耗费的社会资源与获得的组织效果和社会效果之间的比率。,二、行政绩效的内容和层次（一）行政绩效的内容,1、政治绩效主要体现为政府政治产品的生产和供给，包括制度供给、制度创新和政治动员力。具体表现为行政立法和公共政策的制定和执行、体制改革中的组织和主导作用、人民群众参政议政以及参与国家管理和社会公共管理的组织与指导作用。2、经济绩效政府对国民经济实施宏观调控的成效，政府对经济增长和稳定的导向作用，政府对市场运行及市场主体的规范，政府为经济发展提供的软硬环境和服务。,3、社会绩效政府对社会的稳定与发展。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的改善和提高；社会

3、公共产品应及时到位，社会治安状况良好，犯罪率低，人们安居乐业；社会和谐有序，贫富差距缩小，社会群体、民族之间和谐相处，没有激烈的对抗和尖锐的冲突；环境污染的治理。4、文化绩效政府在科学、文化、教育等事业发展中的导向和推进，政府对精神文明建设的规划指导和组织，政府在高雅文化和大众文化的的互补与渗透中的引导与促进作用，以及文化的繁荣与整合。,（二）行政绩效的层次,1、组织绩效：是行政组织上层领导机关或决策层的工作绩效，通过领导者规划决策的科学、人事安排的合理、沟通协调的充分、组织指挥的正确等全局性工作业绩表现出来，与组织内领导者的素质能力、领导方法和行政组织内部的团队意识等密切相关。2、管理绩效：

4、行政组织的中层即管理层的工作业绩，通过人才的合理利用、良好的组织和有效的控制、明确的责任划分、恰当的分工合作、有力的内外监督等表现出来，与管理制度、管理方法、管理人员的才能、学识等密切相关。在管理全局中承上启下。3、执行绩效：是行政组织中基层工作人员的工作绩效，是通过工作人员从事专业性、操作性工作的熟练程度和效果、非正式组织沟通的有效性、人际关系的和谐、对设备的利用率和成效体现出来，与工作人员的士气、素质、技能、工作条件等密切相关。三者是相互关联、相互影响，形成完整的行政绩效。,三、行政绩效在行政管理中的地位,行政绩效是行政追求的目标行政绩效是政府施政能力的标志行政绩效是政府职能发挥的显示器行

5、政绩效是社会主义现代化建设成败的关键行政绩效是行政改革的动力和准绳。,四、政府绩效管理的特征,1、政府绩效管理目标的公共性；2、政府绩效管理的特殊性：非市场产出（其产出经常是无形的）、政府等级官僚制的结构、较多的制约因素：如不能合法地保留其获取的收入并用于工作人员个人利益；不能按照领导人的喜好分配生产要素；必须实现并非该机构自己选择的目标。3、政府绩效管理强调外部评价，对公民负责；4、政府绩效管理具有合理、精细的指标设计，能够较好的满足不同民众的需求；5、政府绩效评估过程中要广泛吸引公民参与；6、政府绩效管理在注重结果的同时更注重管理过程的有效性，不同于企业绩效管理的“目标导向”“结果为本”7

6、、政府绩效管理要兼顾组织和个人绩效的双重要求。,第二节 行政绩效评估系统,一、行政绩效评估的含义和意义行政绩效评估是对政府公共行政绩效的业绩、政府行为的有效性及政府施政能力进行测评、评价，以提高政府运作绩效的活动。是对政府综合治理能力的测评。意义：能够促进公共行政管理的优化和完善；能够推进民主政治建设。,二、行政绩效评估的价值标准（取向）,1、经济（economic）一个组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱 2、效率（efficiency）政府活动的总方向和性质政府决策的质量政府具体活动的质量时间最少，成本最小原则,3、效能（effectiveness）,

7、效能关注的问题是：通过实施管理后，政府服务的情况是否有了改善，通常是将实际成果与预期目标进行比较。效能可以分为两类：社会效能：政府制定的目标和采用的手段是否体现国家意志，是否代表人民利益；政府实现目标的能力，即目标实现的程度和速度。群体效能：集体功能的发挥是否符合组织的目标，组织内部的运行机制是否合理。4、公平（equity）公平关注的问题是：接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。,5、民主（Democracy)民众参与的程度有多高，政府是否接受了民众的监督，使公众意志和利益能够及时体现在行政过程中。实现：效率与公平兼顾效率与民主兼

8、顾经济增长和社会发展同步,三、行政绩效评估指标设计,（一）行政绩效评估指标设计的原则客观公正原则动态系统原则权重关键原则,（二）政府绩效评估的指标体系,政治指标：合法性，监督机制，回应性，程序公正规范性。经济指标：国民经济指标，产业结构，通货膨胀率，就业率与失业率，政府成本社会指标：人均收入及其增值率，基尼系数，社会保障实施情况，社会治安情况，生态环境，公正满意度。科教文卫指标：科技发展水平与进度，教育发展，文化事业，卫生和防疫,四、行政绩效评估主体,1、内部评估主体体系：是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系。包括自我评估和专门评估。专门评估：政府内的专门评估机构评估。包括：制度建

9、设、思想建设。组织建设以及作风建设，通过实地调查、听取汇报、座谈会等形式进行定性评估。自我评估：上级机关评估和自身评估。2、外部评估主体体系：是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系。包括政党评估、国家权力机关评估、社会评估（公民个人、社会团体、社会舆论机构、直接评估机构）,行政绩效评估的类型和标准,五、绩效评估方法,目标结果比较法平衡记分卡法标杆评估法专家评议法360评估法,能够促使正确的公共政策得到更好的贯彻落实 能够使错误的政策得到及时的修正 能够提高行政决策民主化和科学化的程度,公共政策评估的意义：,公共 政策评估的标准,实践标准,群众利益标准,生产力标准,公共政策评估方法,定性

10、分析评估法,定量分析评估法,模糊综合分析法,前后比对分析法,成本效益分析法,统计抽样分析法,行政效率测评标准,量的标准,效益标准,行为标准,质的标准,行政效率测评方法,数量化方法：行政费用测量法 速度费用指标测量法 管理活动效果指标测量法,非数量化方法：行政功能测量法 标准比较法 因素分析法,行政效率测评原则,动机与效果统一原则,实事求是原则,定性与定量相结合原则,社会效益原则,第三节 行政绩效的提高,影响行政绩效的因素,技术因素,组织因素,政治因素,文化因素,经济因素,实现行政制度现代化 实现行政观念现代化 实现行政运作现代化 实现行政设备现代化,提高行政绩效的途径：,第四节 中外政府绩效管

11、理实践,一、发达国家政府绩效管理实践英国：英国政府绩效管理始于 1979 年的“雷纳评审”。雷纳评审是对政府部门工作特定的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来，政府机构内部的评审又发展到有社会参与的评估，评估内容侧重公共服务和质量，评估结果公开并直接向公民和服务对象负责。“雷纳评审组”对各部门的工作效率逐个进行评审，主要考虑该部门“目前干了什么，干这些事有没有必要，这些事是怎么干的，能不能减少环节，降低开支，提高效率”。评审结果证明，政府工作有许多可以改进的地方。,美国：美国自 1978 年的卡特政府以来，历任总统都很关注政府部门的绩效管理，政府绩效评估甚至成

12、为克林顿政府行政改革的主导思想。美国联邦政府制定了国家绩效评估报告，国会通过了政府绩效和结果法，将政府绩效评估制度化、法定化，使其不因行政首长更迭而发生变化。政府绩效和结果法要求所有联邦机构制定五年战略规划，明确各自的使命和长期工作目标；制定年度绩效计划，明确为实现长期目标采取的重大措施和绩效测量标准；提出年度绩效报告，评估各自的绩效状况并向国会和公众公开。布什政府于 2003 年开始推行部门绩效“报告卡”制度，围绕组织绩效的主要方面，设立绩效基准和等级评估标准（绿色代表良好，黄色代表一般，红色代表不佳），以一种类似危机管理的方式展示公共责任，激起媒体、国会、公众的兴趣，关注等级并加以评论。,

13、国外政府绩效评估主要特点及趋势,政府绩效评估是一种以结果为本的控制。政府绩效评估是一种服务和顾客至上的管理机制。绩效评估的主体多元化。政府绩效评估正逐步形成制度化、规范化和科学化的特点和趋势。,2002年，厦门市思明区政府与厦门大学共同开发了“公共部门绩效评估系统”，该系统由评估主体、评估维度和评估指标三方面的内容构成。在评估主体方面，体现了多元主体的特征，设有综合评估组织、普通公民、直管领导、投诉中心和被评估对象等评估主体；在评估维度方面，包括基本建设、运作机制和主要业绩三个方面；在评估指标方面，采用部门指标与通用指标相结合、定性指标和定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、正数指标与负数

14、指标相结合、基本指标与修正指标相结合的方式；在程序设计方面，突出了分级管理、自动管理、工具管理、动态管理和在线管理等特征。,二、我国政府绩效评估的方法与实践,2003年，北京市政府建立了区（县）经济社会协调发展绩效综合评估小组，确定了经济运行、社会发展、可持续发展和综合评价四大方面13项具体评价指标，包括人均收入水平及增长率、教育卫生事业费支出占财政支出比重及增长率、绿化覆盖率、群众对区县工作满意度等。评价过程中，根据北京区（县）经济和社会发展水平的特点和差异，将8个城区与10个郊区县的评估进行了区分，相应地设置了一些不同的评价指标。在评价指标体系中，涉及民意调查的指标包括群众安全感指数、企业

15、对政府工作满意度和居民对政府工作满意度指数等。,人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套我国地方政府绩效评估指标体系。该评估体系由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成。,三、我国政府绩效管理中存在的问题,(一)政府绩效管理中存在价值取向的扭曲1.单纯追求经济发展的价值取向；2.“政府本位”的价值取向；3.“无限政府”的价值取向；4.惟效率的价值取向。(二)缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制1.考核指标设计不合理；2.绩效评估方法重定性指标，忽视定量指标；,3.绩效评估的技术落后；我国的绩效测评主要还

16、是大量采用传统的手工方法，计算机主要用来归集数据，财会软件、审计软件、管理软件运用很少，仍属于手工化的劳动密集型劳动。4.评估主体单一。(三)缺乏实施绩效管理的制度平台1.缺乏法律保障；2.政府的绩效管理缺乏制度基础。（四）绩效评估不公开、不透明，绩效评估结果缺乏反馈和运用。缺乏公众、媒体监督，往往会给人神秘感，为了评估而评估，评估结果缺乏反馈和运用。,(一)树立科学的绩效管理价值理念1.科学的发展观是绩效管理的目标价值取向；2.确立“顾客至上，消费者导向”的服务理念；3.确立责任理念4.确立效能理念。(二)构建科学合理的政府绩效评估体系和评估机制1.设计科学、合理、规范的绩效考核指标体系；2

17、.完善绩效评估的方法；,四、我国政府实施绩效管理的对策,鉴于政府的行政投人和产出并不是都可测量的，因而必须按照行政投人和产出是否可测量，分别采取不同的绩效考核方法。对于投入和产出都能测量的组织采取标杆管理，即对比先进组织的标准，设立竞争标杆；对于投人可测量但产出不可测量的组织则以责任成本为中心，并通过预算约束实施绩效管理；对于投人不可测量但产出可测量的组织采取目标管理，并结合法规制度是否完善来进行考评；对于投人和产出皆不可测量的组织，采取360度考评法，结合专家、上级、同事、社会对组织使命的完成情况的评价加权处理。,3.绩效评估技术信息化；4.评估主体社会化、多元化。(三)推进行政绩效管理的法

18、律化、制度化、长效化1.完善政府绩效管理的立法工作，使绩效评估法律化、制度化、长效化；美国的政府绩效与成果法、以绩效为基础的组织典范法、荷兰的市政管理法等，都以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。可见依法管理和提高政府绩效是现代政府改革的一个重要特点。2.政府引入市场竞争机制，进行分权化改革；,对现行行政管理体制进行变革，构建绩效管理的制度基础:(1)引入市场竞争机制，在政府机构内部建立竞争机制。通过公共服务社会化，把政府业务合同出租，把政府的工作任务所包括的公共产品供应以竞争竞标的方式推向市场，政府通过绩效评估来支付合同约定的报酬；(2)打破政府垄断，把私人资金引入到政府包揽的事业中，如公共

19、教育、低价住宅，从而弥补政府财务和服务的不足，同时政府还须通过绩效评估来管理私有化的公共服务的质量和水平；(3)加快行政审批制度改革，精简行政审批事项，健全行政审批监督，下放审批权限，大力推行“时限承诺制”、“公示制”等效能建设制度。,3.设计政府绩效管理的激励制度。绩效评估的结束并不等于绩效管理的结束，其制度的最后一环是依据绩效评估所得的结果，对政府组织及管理人员予以一定的奖励和惩罚。因而，要加强针对政府绩效的奖惩制度设计，这就必须改革预算管理制度和干部任免制度，加快机构编制立法，实现行政机构编制法定化，确立预算“硬约束”，给提高绩效的部门和组织增加资源的自主分配权，使预算资金优先分配到前期

20、绩效杰出的组织和部门中，使组织因高绩效的行为得到奖励，管理人员因高绩效的表现受到奖励。从而真正使降低行政成本、提高公共服务的质量和数量的高绩效行为受到激励。（四）重视评估结果的反馈及运用,案例分析：政府绩效管理的哈尔滨模式 我国首个政府绩效管理地方规章哈尔滨市政府绩效管理条例（以下简称条例）2009年10月1日开始试行，这意味着哈尔滨市政府所辖部门和区、县一级政府的绩效考核将进入法制化管理的轨道。在今年的全国“两会”上，全国人大代表、哈尔滨市市长张效廉曾提出提案，尽快以立法形式对政府绩效管理作出规范，加快建设服务政府、责任政府和廉洁政府。政府部门该干什么，该怎么干，干得好不好怎么评判，普通公众

21、能不能参与评估？记者带着这些问题，走访了参与条例制定的哈尔滨市政府法制办公室和几个试点单位。1、绩效评估不再是个“筐”“节假日期间全市接待旅游者360万人次，实现旅游收入24.6亿元，完成全年计划246%”。以往这样的数字在“目标考核”体系中很常见，黑龙江省哈尔滨市政府目标考评办公室主任陈斌告诉记者，这样的结果很难核实，考核部门只能默认。“为了在目标责任制考核中超标获奖，有的部门尽可能地选择可量化、易完成的任务作为指标，费力难干、不好量化的事就不列入指标。一些重要职能部门很久都没考核过，有的单位考核指标对主要职能的覆盖率不到40%。”陈斌说。,另一方面，有些区县不考虑部门职能，乱加任务，大事小

22、事都往“绩效考评”的“筐”里装，甚至将“向上级争取资金数额”、“招商引资数额”作为考核指标。为此，一些没项目、没经费、平时也不接触企业的部门就要“各显神通”，以致出现“全员招商”的怪现象。陈斌告诉记者，条例解决了“政府到底该干什么”的问题。绩效考核内容包含主要职能和工作任务概述、目标，设定绩效目标要有依据，评估标准要有具体的方法和措施。社会公众也能对绩效计划的制定发表意见建议，如发现目标不符合实际，或者未能全面履行应有的职责，在报绩效管理部门审核后，绩效管理部门将责成区、县政府或政府部门修改计划并向社会公布。2、多维度考核防“政绩造假”在哈尔滨市人事局的以往目标考核体系中，记者看到“完成专业技

23、术人员培训35万人次”、“人才信息库存储人才信息2万条”这样的指标。“群众不关心，也看不懂，群众关心的是这么做有什么用。每个评估指标老百姓都要看得懂，才能通过切身感受评判出好坏，才能监督。”参与条例制定的哈尔滨市政府法制办刘英戬说，“以前只考核做了什么，貌似量化、直观的一串串成就数字，实际上不计成本，不问效果，政绩造假就很容易，以致政绩工程屡屡出现。”,为了化解这一难题，新的评估体系将从行政成本（投入）、工作实绩（产出）、社会效果三个角度综合评估各部门的效率、效能和效益。绩效评估的程序包含自我测评、指标考核、满意度测评、综合评估等环节，上级领导、同级部门、下级部门以及人大代表、政协委员、社会公

24、众等都可以在“满意度测评”环节为政府部门“举牌亮分”。过去公安机关年终考核指标多为全年抓捕网上通缉犯、侦破案件的数量，以致造成有的地方出现“小偷越抓越多”的怪现象。今后，哈尔滨市公安系统取而代之的是“人均发案率”、“可防性案件发生数”和“群众安全感”等指标，避免了为超标而办案的现象。3、“第三方评估”有序参与根据条例，绩效管理机构、政府及部门可以委托第三方机构开展绩效评估，而其他高等院校、科研机构、社会中介组织和普通市民等也可在未受委托的情况下独立开展对政府及部门的绩效评估。黑龙江省行政学院公共管理教研部教授杜娟告诉记者，她们学校正在筹建一个由高校教师、研究人员、政府退休人员等组成的第三方评估

25、中心。,哈尔滨市政府法制办副主任单国俊认为，哈尔滨市政府绩效管理属于“自上而下”与“自下而上”相结合的评估模式，以市政府对下级部门和区县政府的考核为主导，辅之以社会独立机构调查或评估。除涉密信息外，评估指标、数据、体系设置等信息完全向社会公开，受委托的第三方的调查结果将被政府用作绩效管理的工具，绩效评估结果关系着哈尔滨市各级政府及部门负责人的任免、升降、奖励和问责。信息公开、引入“第三方”、公众广泛参与，这些因素都加大了“绩效造假”的难度。公众可以在“政府绩效评估公众信息网”上发表自己的意见建议，“公众满意率”是评估环节的重要指标之一。“所有指标、信息、数据必须让普通百姓看得懂，这样才能让社会

26、公众有序参与绩效评估的全过程。”单国俊说。“如果公众发现评估有问题，可以向政府部门提出，也可以直接上网曝光。如果其他第三方评估机构和社会公众不认可评估结果，也可以公开发表自己的研究结果和意见。”刘英戬说，“自评满堂红，群众说不行，问题肯定出在政府。如果评估结果和民意不符，评估报告就要回炉重新来。”,4、条例有待实践的检验条例的试行给政府部门工作理念和工作状态带来了变化。在哈尔滨市松北区行政服务中心，记者看到办事窗口前都安装了满意度测评按键，实时采集动态数据。哈尔滨住房公积金管理中心为提高顾客满意率，推出“一站式”服务，多家商业银行被引进办事大厅，办事程序提前在网上向市民公示，办理个人公积金贷款

27、和提取业务的时间从以前的几天缩短到34个小时。新的政府绩效评估体系明确了每个部门的职责范围，让被考核者做正确的事，正确地做事，各就其位、各谋其政、各尽其职，原先存在的职能交叉、职能闲置、衔接不畅、职能与占有的资源不匹配等“习以为常”的老问题就显得非常“扎眼”，从而推动上级政府对相关部门的职能进行动态调整。目前，公众关注的焦点是条例实施的效果，首个年度评估结果的出台、首个问责案例的出现将成为取信于民的关键。“如果说我们立法部门是设计制造汽车的，那么具体执行的绩效管理机构就是开车的司机，我们这部车还处于磨合期，性能好坏有待实践的检验。”单国俊说。（来自人民网：2009-12-3）1、用行政绩效相关原理分析，地方政府立法规范政府绩效管理有何意义？2、案例中的行政绩效评估主体有哪些？绩效评估为何要引入“第三方”评估？3、我国政府绩效评估存在哪些问题？应如何解决？,思考题1、名词解释：行政绩效、行政绩效管理2、简述行政绩效的内容及层次构成。3、简述行政绩效评估的价值标准。4、行政绩效评估指标设计原则及体系有哪些？5、简述行政绩效评估的主体构成。6、我国政府绩效管理存在哪些问题？你认为应该采取哪些措施？,