《行政性质》PPT课件.ppt

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1、行政管理案例分析,主讲姚 军公共管理学院,课程的性质、目的与任务,行政管理案例分析是行政管理专业的专业课，主要改变灌输的教学方法，采用案例教学，以模拟政府功能运行的体例，顺应案例教学的特点，立足于全面传授行政管理的基础知识，提高学生的实际分析问题解决问题的能力。,教学基本要求,了解行政管理学的基本知识和基本理论 理解行政机关是怎样对行政事务进行实践管理的，尤其在具体的实践案例中发现问题、解决问题，以及具体的案例背景影响。掌握行政管理的主要内容和主要方法，尤其对现实行政事件的行政分析方法和内容，培养和提高分析解决行政问题的能力。,第一章 行政性质,政府任务具有独特的性质和鲜明的个性，决定了围绕其

2、进行的行政管理活动具有独特的性质，既有别于政党活动，也有别于工商企业管理、第三部门的管理以及其他组织的管理。客观的认识行政管理的性质、特点，是正确实施行政管理的前提，也是深入分析和处理各种形状现象的基础。而对它的认识偏差，则会引致行政管理的扭曲或失误。,一、行政管理的内涵,（一）什么是行政？“行”是指推行和管理，“政”是指国家公共事务和社会公共事务。中国古代的界定：处理政事，执行政务。左传中载有“行其政令”或“行其政事”；史记周公本纪：“周公、召公二相行政”。日常生活中对“行政”的理解：一是理解为勤杂事务或对这类事务的管理；二是理解为权力当局。,西方学术界：主要指西方国家政府的权力与行为，比较

3、有代表性的观点有三种：1、狭义行政说：认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。代表人物是美国行政学家魏劳毕，依据“三权分立”原则，在行政管理中指出行政仅仅是指政府行政部门的政务活动。,2、广义行政说：行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动，以美国古德诺为代表，其在政治与行政中，认为政治与行政是相互分离的，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。,3.最广义行政说：行政是指国家所有机关（包括立法、司法、行政各个系统所属部门）和所有企事业单位的行政事务的管理与处理。西蒙在与斯密斯堡和汤姆森三人合著的行政学中，认为最广义的行政就是“若干人为达到目的所作的合作的

4、集体行动”。,（二）行政（administration）与管理（management）区别历史久远不一样，只从有了人类的活动，便有了管理的事情。但行政是在出现阶级和国家之后才有的，真正的行政的历史和国家（政府）一样长。严格意义上讲，行政和管理是两个不同的概念，前者是国家政治权力的行使活动，强调政治与社会效益；而后者是一种经营性行为，以赢利为目的，追求效率，少付出，多收获。,牛津英语词典对行政的解释是：一种行政的活动，这种活动又被解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；管理被定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。从其拉丁词源看，行政意思是“为服务”、“控制或统治”，管理的意思

5、是“用手控制”，可看出二者的主要区别：行政是为服务，管理则是控制或获得结果。,我国学者往往从组织实体或管理主体的角度（即以国家、政府等政治组织，还是工商企业组织的不同）来区分这两个概念，行政已被当作国家或政府的活动，政务的推行或公共事务相关的活动，而管理一般被当作与工商企业组织相关的活动，基于计划、决策、指挥、协调、控制一类的功能活动。新公共管理运动使得这种区分现在已不合时宜。,（三）行政与政治1900年，古德诺发表了政治与行政：对政府的研究一书，全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已

6、。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。汉语中的“政治”，就是说政要落实到治，是什么“政”，要通过“治”来证明。有政而无治，还是空的。“德治”、“法治”、“人治”主要是指所行何政和如何行政。孙中山说：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事便是政治。”,小结：行政管理，是由“行政”和“管理”组成的复合词，概略的讲，指一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为主体，以国家事务、社会公共事务以及政府

7、机关内部事务为管理对象的管理活动。其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。“管理”通常指政府运用依法获授的国家公共权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。,二、行政管理的性质和特点,行政管理与企业中的行政管理活动的区别 尽管行政管理也是一种管理活动，但人们通常把与政府或行政机关的活动相关的管理，称为行政管理（administration)；而把与工商企业组织的活动相关的管理，称为企业管理(management)。但比较宽泛的理解，行政管理除了政府机构的行政管理外，还包括企业事业单位中的科室部处等职能部门的行

8、政管理，泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理工作。这种提法不规范，只是强调管理的意思而已。必须指出的是，私人部门或企业管理中的行政管理仅仅是面向企业内部的一个高级职能而已，它更多地涉及私人部门中的高层人事管理问题。而以政府为主体的行政管理面向的不仅是政府内部的管理问题，它更多地涉及整个社会公共事务的管理问题。（关键性在于权力基础不同）,行政管理性质 行政管理从本质上讲是一种行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益、承担公共责任的管理活动，因而具有与其他管理明显不同的特征公共性。,行政管理区别于一般管理活动的特点公共性具体表现：行政管理的权力基础是公共权力。公共权力是由宪法、法律所规定，由

9、社会和公民所认同的公共权威。公共权力代表着国家意志，集中表现为国家权力代表着国家权力，包括立法权、司法权、行政权。行政管理所行使的是其中的行政权。行政管理的基本职能主要是管理社会公共事务。行政管理之所以需要行使公共权力，是由其肩负的管理公共事务的职能决定的。行政管理的宗旨是为公共利益服务。行政管理由于行使公共权力、管理公共事务，又决定了它必须以谋取公共利益为宗旨。行政管理必须承担社会公共责任。依法行使公共权力，管理公共事务，代表和实现公共利益，相应地必须承担公共责任。行政管理必须坚持公开、公正、公平的原则。只是有上面的四个特点决定的。“鱼缸效应”,三、行政管理的一般目标,（1）获得行政工作的成

10、果（2）追求行政管理工作的高效率（3）满足公务员的合理需求（4）保持对环境的适应性,四、行政管理学的形成与发展,（一）西方行政管理学的产生概述1845年，法国科学家MA安培曾设想建立管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚胎。“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的。他于1865年到1868年发表七卷本的行政学，但当时的所谓的行政学主要指行政法。,1887年，曾任美国普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊在政治学季刊上发表行政学研究一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来研究。曾担任美国霍普斯金大学校长的古德诺于1900年发表政治与行政一书，扬弃了传统的

11、立法、司法、行政三分法，更为明确的指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。,最早对行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是另外两位美国学者怀特与威洛比，他们分别在1926和1927年出版了行政学导论和公共行政原理，行政学理论体系的形成正是以这两本大学教科书为标志的。1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立，从此，行政学引起了世界各国的普遍重视。,（二）行政学的发展历程,对此，国内外学者的认识不尽相同，划分方法也有差异，比较有代表的有：美国管理学家丹尼尔雷恩把整个管理思想的演变分为三个时代：1）科学管理时代（19世纪末

12、到20世纪初）；2）社会人时代（20世纪20年代开始）；3）当前时代（二战后）。,台湾学者划分三个阶段：1）传统理论时期（X理论时期，19001930）；2）行为科学时期（Y理论时期，19301960）；3）系统理论时期（Z理论时期，1960年至今）。大陆学者夏书章根据国外学者比较一致的看法，概括为三个时期：1）形成阶段传统管理时期（19世纪末到20世纪初）；2）成长时期科学管理时期（20世纪20年代以后）；3）科学化阶段现代化管理时期（始于上世纪40年代）。,本讲基于新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，行政管理学的演进大致分为以下几个时期：早期公共行政研究时期 这一

13、时期是指1887年威尔逊发表行政学之研究到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。这一时期主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政的最大贡献是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和范畴，从而将行政管理学推上了独立发展的轨道。应该指出，古德诺以两分观点划分国家职能，有一定的合理性，但却忽视了政治与行政内在的必然的联系；同时，它过分偏重了行政的技术属性，因而忽视了行政在国家政治生活中的独特的和重要的地位。,传统公共行政研究时期 这一时期以美国人泰勒（罗）1911年的科学管理原理一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。1.泰勒开创了科学管理的

14、源流，因而被称为“科学管理之父”。2.1916年，法国工程师法约尔（“管理理论之父”），发表了工业管理和一般管理，他注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则（P34）等概念为核心的管理理论。3.马克斯韦伯的官僚制组织理论，认为无论大企业还是政府、军队、政党、教会等，都需要建立合理的组织进行管理，而最理想、最有效的组织形式是官僚集权组织。,评价：在这一时期，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。

15、侧重于行政制度、机构、程序、立法的研究，主要贡是系统的提出了行政管理学的研究对象、内容和方法，为行政管理学理论体系的建立奠定了基础，对改进政府行政管理和提高行政效率，对建立和发展行政学都起到了积极作用。其不足之处：过分强调建立适用于一切行政工作的原则和方法，忽视了行政工作的复杂性和特殊性，过分注重组织的静态研究，忽视了组织的动态方面，把人视为“经济人”，只注重物质上的奖励，忽视精神上的鼓励。,修正公共行政研究时期 这一时期以梅奥1933年的工业文明的人类问题，到60年代系统管理学派崛起之前，这一时期是行为科学人际关系管理理论盛行的时期，因此又可称为行为科学时期。这一时期行政管理发展表现在：一是

16、美国罗斯福实行新政。二是，美国哈佛大学梅奥等三位教授于19271932年的“霍桑实验”，得出了在其它条件不变的情况下，可通过注重人的行为来提高效率的新理论。另外，巴纳德的非正式组织理论和权威接受理论、马斯洛的“需要层次论”、麦格雷戈的关于人性的X理论和Y理论。还有西蒙的管理决策理论。,评价：这一时期，行为科学的理论与方法介入行政管理学，使行政管理学的研究发生了重要的转折。在基本观念上，由重视“机械”的效率观转向重视“人”的效率观；在行政组织上，由静态的研究转向动态的研究；在人事行政上由单纯的“管人”转向注重调动行政人员的积极性；在管理方式上，由监督惩罚转向人性化的激励；由专制转向民主，由唯命是

17、从转向向上沟通。但其有点矫正过枉，它过分注重行政组织中人员行为和心理的研究，而忽视了组织结构、法律和制度的重要性；过分重视组织内部人员的作用，而忽视外界环境对人员影响的研究；注重对个别具体实施的研究，缺乏整体与系统观念。,整合公共行政研究时期 这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，从提出问题的角度划分，该时期可以孔茨发表于1961年的管理理论丛林一文为启端。孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容当时管理理论、学派、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值标准混乱，造成学术研究和管理实务困惑迷茫的问题。正是为了摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管

18、理理论的新的基础，这就是系统理论和权变理论。新的研究是从对行为主义的批判开始的。1964年伊斯顿发表政治学的革命一文，对行为主义的理论进行了批判，认为制度研究和行为研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，反对价值中立，主张后行为主义革命。,系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因为在实践中都显露出相当的局限性，无法普遍适用于各类组织，同时二者也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。系统论就是用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研

19、究组织管理现象，强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。,但，可以看出，系统理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，无疑是正确的，这种更倾向于“原则性”而不是“技术性”的观念显然还不够，必须同时强调组织管理的具体的、特定的特征。因而寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用就促成权变观的产生。权变观是70年代形成于西方的一种管理理论，所谓权变就是权宜通达、应付变化。它是以系统论为基础的，否认一成不变、普遍适用的

20、“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观的中心思想是，在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。“它取决于”在权变组织观的概念中具有决定性意义。,多元理论发展阶段“西方行政学在20世纪70年代左右有了关键性的转折，各种典型相互竞争，理论建构相互争霸，迄今仍无明显的胜负，行政学仍处于多元典型并存的局面。”（台湾学者吴琼恩）新公共行政学。亦称新公共行政学运动，以1968年9月的明诺布鲁克会议为发端。弗里德里克森是其

21、主要代表人物。该学派扭转了行政管理学的发展方向。从传统的注重效率、效果、预算和科学的管理技术转到关心社会公平上来。随后，行政管理学出现了多元的发展方向，形成多种学派。,公共政策分析，也称政策科学、系统分析、政策研究、社会工程、系统工程等。公共政策分析兴起的背景，在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化。60、70年代，西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大等等社会问题，使得社会矛盾激化，公众因此对政府提出了强烈的转变政策、摆脱困境、实现社会正义和公平的诉求。与此相一致，社会公众所关注的焦点，更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的

22、特殊的公共政策问题、公共管理问题、公共服务问题。意在提高政策质量的理论公共政策分析由此产生。以文森特奥斯特罗姆为代表的民主制行政的理论学派。詹姆斯布坎南为代表的公共选择理论学派。以道格拉斯C诺思为主要代表的新制度主义学派。此外还有重塑政府学派、新公共管理学派等等。,五、我国行政管理学的历史与现状,我国历史悠久，长期的实践积累了丰富的行政管理的思想和经验。1896年梁启超提出了“我国公卿要学习行政学”的倡议。中华民国建立后，孙中山提出实行立法、司法、行政、考试和监察 五权分立制度，标志着我国开始由封建的行政体制向现代的行政体制转变。,行政管理学在我国的研究是与20世纪30年代，最早的一本行政管理

23、学专著是1935年张金鉴的行政学之理论与实践。20世纪50年代，由于高等学校院系的调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学有关专业和课程被取消，行政管理学的研究和传播实际上处于停顿状态。,1980年12月，中国政治学会成立，广泛开展了政治领域的研究。1984年8月召开了“行政管理科学研讨会”，标志这行政管理学在我国的重建，也是它发展的新起点。1996年10月，第三届国际行政科学大会在北京成功召开，开辟了我国行政管理学发展走向国际化的另一新起点。,六、案例分析,案例一：吹响西部大开发号角思考题：如何理解行政管理是行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益、承担公共责任的管理活动？联系案例中各级政府和

24、政府部门在实施西部大开发战略中的行动和行为特征，说明行政管理上述的特点和性质。,案例二：对领导干部的“特规”思考题：行政管理要谋求的是什么利益？国家公务员，尤其担任领导职务的公务员，应如何正确处理个人利益和公共利益、个人利益与国家利益的关系？案例中做出的规定，是否对领导干部及其家属不公平？,案例三：公共卫生改革的尴尬思考题：我国医疗卫生改革让市场化和商业化占了主导地位是否符合公共管理的规律，为什么？从我国医疗卫生体制改革的案例中，你能否进一步思考公共行政的责任是什么？,案例四：堪比“白宫”的区政府思考题：我国行政管理费用节节攀升，但在中央财政强调大力对教育、卫生、文化、社会保障等公共事业的扶持

25、力度时，一些地方却声称拿不出配套资金。结合案例谈谈如何理解政府的公共性。案例中的区政府认为，政府迁址产生了巨大的经济效益和良好的社会效益，可以极大地带动周边地区的经济发展。而一些专家认为，靠政府的高消费来拉动经济增长，是一种畸形的消费。谈谈你的观点。,工作人员在惠济区政府办公区内为绿地浇水，后面是巨大的半球形会议室。,网上流传的“世界第一区政府照片”：区政府侧门（图片转载自：中国广播网）,网上流传的“世界第一区政府照片”：人工湖鸟瞰（图片转载自：中国广播网）,新闻链接：,今年起，东莞石排镇户籍适龄在校学生都将享受免费教育，具体措施是从幼儿园到博士生，25年的读书生涯中，每生每年都可以拿到3000元至10000元不等的政府教育补贴。该镇因此被网民称为“最牛教育强镇”。（9月3日新京报）又到一年开学时。河南省洛阳市孟津县的一些中小学校里，孩子们不得不自带桌椅上学。(9月2日工人日报),“1元钱”看病和神木免费医疗 作为全国“人人享有基本医疗卫生服务”医改试点地区之一，宁夏回族自治区从年开始试点“元钱”看病，通过划拨医保资金免费为群众提供种常见疾病的门诊治疗服务，每次只收取元药事费。记者近日采访发现，“元钱”看病医改试点已初见成效。地处中国西北毛乌素沙漠边缘一个不起眼的小县陕西神木县，2009年月日起实行的全民免费医疗，在广泛关注和争论中平稳运行至今。,