信息公开条例讲座.ppt

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1、政府信息公开条例的制定及其实施,周汉华 中国社会科学院法学研究所 研究员,导 言,政府信息公开条例实施二年多，既取得了很大的成绩，也面临很多现实问题、挑战与困惑，必须全面认识；要解决现实中的各种问题与困惑，必须首先提高层次，认识条例制定的时代背景与历史必然性。,一、信息化对政府管理的挑战,1.信息化、民主化、全球化同步展开，要求政府具备应对多重挑战的能力；2.信息化要求实现从传统管理（以政府为中心）向电子政务（以公众为中心）的转变；3.信息化要求实现从垂直管理架构向扁平管理架构的转变；4.信息化要求实现从封闭管理环境向打破边界划分的开放环境转变；,一、信息化对政府管理的挑战,5.信息化要求保障

2、公众的知情权与参与权；6.信息化对政府信息资源管理能力提出全面的要求；7.信息化已经引发了发达国家政府治理结构的全面变革；8.信息化对发展中国家政府管理带来的挑战更为严峻、全面、深刻。,二、公开是应对信息化挑战的一项基本制度,1.政府公开是当代各国应对信息化挑战的普遍做法世界上已经有超过70个国家或者国际组织制定了有关信息公开的法律，大部分发生于上个世纪90年代中期以后，包括联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际组织也在大力推进信息公开、透明。包括世界银行与国际货币基金组织等在内的各种国际组织近年来对中东欧国家经济发展与政府透明度的关系进行了全面的研究，得出了两者之间的正相关关系的肯定

3、结论。各国的经验表明，信息公开、透明是实现经济发展、社会和谐、政治文明的必要条件。,二、公开是应对信息化挑战的一项基本制度,2.信息公开是我国改革开放进程的内在要求-公开有助于从源头上遏制腐败；-公开有助于有效规范市场秩序；-公开有助于推动依法行政进程；-公开有助于提高政府管理能力；-公开有助于维护社会稳定；-公开有助于树立政府权威。,二、公开是应对信息化挑战的一项基本制度,3.党中央、国务院一直在大力推进我国的政务公开党的十七大报告多处强调公开制度的重要作用，要求大力推进政务公开、党务公开、村务公开等公开制度，并首次系统地提出了要保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。党的十七届二中全

4、会通过的关于深化行政管理体制改革的意见明确要求:完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。,二、公开是应对信息化挑战的一项基本制度,2004年印发的国务院全面推进依法行政实施纲要要求：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。,二、公开是应对信息化挑战的一项基本制度,国务院工作规则2008年经过国务院第一次全体会议通过，增加了“推进政务公开”一章全新的内容，系统地提出：国务院及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。国务院全体会议和常务会议讨

5、论决定的事项、国务院及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时公布。凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和国务院规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。,三、充分认识条例的意义与影响,2008年5月1日开始实施的政府信息公开条例是我国历史上第一部推动政务公开的专门立法。为实施条例，国务院办公厅先后发布了国务院办公厅关于做好施行中华人民共和国政府信息公开条例准备工作的通知、关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见、关于做好政府信息依申请公开工作的意见。条例的制定意义重大，来之不易，影响深远。

6、,三、充分认识条例的意义与影响,首先，就性质而言，尽管近年来一些地方和部门都在推动各种形式的政务公开工作，但许多地方仍然停留在单方面的承诺阶段，甚至在少数地方被当作某种恩赐。有些政府工作人员想公开就公开，不想公开就不公开，想公开多少就公开多少。条例的制定，将信息公开从单方面的恩赐变成了申请人的权利、政府机关的义务，公众有权获得政府信息，政府机关有义务公开政府信息。,三、充分认识条例的意义与影响,其次，就范围而言，原先的政务公开大多是办事制度公开，有些地方形象地称之为办事过程与结果的“两公开”。条例的制定，大大地扩大了公开的范围，政府机关不但要公开办事程序与结果，还要公开手中掌握的大量信息。实践

7、中，如何确定信息的范围几乎成为政府机关最大的难点。,三、充分认识条例的意义与影响,第三，就程序而言，原先的政务公开程序比较简单，如公告栏、便民卡、记者招待会等，并且只有主动公开一种形式。条例规定的程序更为多样和严格，既有主动公开又有依申请公开，既有法定公开形式，又有非法定公开形式。尤其是依申请公开的引入，是条例的一个亮点和创新。,三、充分认识条例的意义与影响,第四，就救济而言，原先的政务公开一般都没有法定救济途径，只能采用传统的反映意见或申诉的方式，结果充满不确定性。条例则提供了行政复议、行政诉讼等法定救济途径，可以通过独立审查有效地解决争议，监督政府机关依法公开信息。,三、充分认识条例的意义

8、与影响,第五、就配套制度而言，原先的政务公开相对比较简单，要求并不是太高。相比之下，条例对于配套制度的要求则要高得多。条例的实施，实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节，必然会产生倒逼效应，促使政府机关完善整个政府信息资源管理制度、行政法律制度与整个政府治理结构。,四、条例实施以来的主要成果,主动公开取得一定进展 第一、条例实施前后，各级政府机关普遍集中主动公开了相当数量的政府信息；第二、为保障主动公开的顺利推进，各级政府机关启动了对过往政府信息的大规模清理和现有信息的目录编制工作，并明确了新产生信息的管理制度，由此提升了整个政府信息资源管理能力；第三、包括信息查阅点、档案馆、图书馆、互联网

9、、新闻发布会、广播、电视等主动公开的渠道建设取得明显成效，相应的制度建设也依次推进，逐步形成了常态化的运行机制、渠道和习惯。,四、条例实施以来的主要成果,2.依申请公开迈出可喜步伐依申请公开的引入既是条例规定的一大亮点，也是实践中必然会面临的难点。从各地方、部门反映的实践情况来看，应该说依申请公开也迈出了可喜的步伐，不论是申请的数量还是答复或者最终公开的比例，还是比较令人满意的。,四、条例实施以来的主要成果,3.实现了与电子政务的结合实践中，许多政府机关都自觉地将政府门户网站作为信息公开的第一平台，普遍设立信息公开网上专栏，实现了信息公开与电子政务的结合。信息公开与电子政务的结合，不但为信息公

10、开搭建了现代化的平台，降低了公众获取政府信息的成本和政府机关的行政成本，也会有力地推动电子政务进一步向纵深发展。,四、条例实施以来的主要成果,4.政府机关积极主动为民服务与发达国家自下而上推动政府信息公开的方式不同，我国的政府信息公开进程从根本上讲是政府的一场“自我革命”，是政府主导的自我改革与完善过程。从条例的实施来看，这一政府主导的特点也表现得非常鲜明，处处体现了条例规定的便民原则，政府机关处处为老百姓利用好信息公开制度着想，而不是被动等待民众推动制度的实施。为此，各级政府机关花大力气建设查询点、受理点、办事大厅，理顺领导体制与工作机制，设立专门机构，广泛使用不同方式进行公开，并受理大量的

11、咨询。,五、面临的主要问题,1.发展不平衡信息公开制度实践发展的不太平衡体现在众多方面，既体现在不同地区、部门之间，也体现在不同制度之间，存在多种脱节现象，目前的总体状况并不理想。,五、面临的主要问题,结果不理想-就主动公开而言，实践中尽管取得了明显的进展，但一些行政机关主动公开的信息数量仍然偏少，停留在公开办事制度与办事程序上，既难以满足群众对于政府信息的需要，也达不到温家宝总理提出的“凡涉及群众利益和公共政策的事项，都要及时向群众公开”的要求和条例对公开范围的规定。,五、面临的主要问题,-就依申请公开而言，尽管实践中迈出了可喜的步伐，申请数量在逐步增加，但仍然普遍存在申请数量少，救济渠道使

12、用少，群众对于条例不了解、不愿用、不好用、不敢用等现象，制度有闲置风险。,五、面临的主要问题,情况不掌握 实践中，对于有哪些政府信息、哪些应该公开、哪些已经公开、哪些是义务主体，很多地方、部门并不掌握。政府信息以及统计数据的统一性、客观性、可靠性都还需要进一步提高。,五、面临的主要问题,4.制度不配套 一是条例某些规定所需要的实施细则或者解释缺乏，导致各行政机关自行掌握标准。二是条例规定的配套制度迟迟不能到位，影响条例的实施效果。三是体制环境的不同步，有时会造成信息公开制度孤军奋战的局面，实施面临很大阻力。,六、问题原因分析,条例实施目前仍然基本处于政府推动的供给主导模式之中，重在制度建设，公

13、众还不能充分利用制度建设带来的好处。一方面，各级行政机关确实非常重视条例的实施，并投入了大量的资源建立制度，但是，公众应用这些制度还面临各种实际困难，有些政府官员还不适应公众提出信息公开申请，由此导致制度建设与制度应用脱节。,六、问题原因分析,同时，在政府推动模式之下，许多行政机关习惯将政府信息公开当做一项重要行政任务来抓，无非是以领导重视、开会、发文、建立机构等传统方式落实，并不太关注公众是否能够应用制度，由此会进一步加剧重制度建设、轻制度应用的格局。这种推动模式最终必然会陷入两难：如果领导注意力发生转移（不重视），制度建设可能会忽然失去动力，使整个制度陷入无人问津的边缘化状态；如果领导反复

14、强调抓落实（太重视），会进一步强化重制度建设、轻制度应用的格局，造成更加严重的制度闲置和浪费。,七、政策建议,有必要在政府前期大力推动条例实施的基础上，自下而上引入新动力，以公众的需求和制度应用为中心，更大程度发挥法治的推动作用，实现信息公开领域政府推动与法治推动相互促进，并逐步向法治推动为主的范式变革。,七、政策建议,条例的实施需要更加重视、回应公众的需求和需要，实现从制度建设向制度应用的跨越；需要在继续做好自上而下主动公开工作的基础上，下大力气拓宽、完善依申请公开的渠道，容忍、引导、鼓励公众运用条例，在应用中不断帮助政府完善制度；需要在继续发挥各级行政机关作用的基础上，更加重视法院行政审判

15、、人大监督、媒体监督、社会监督的作用，调动社会各个方面的积极性和参与热情。,八、条例实施中的具体问题探讨,1.义务主体的范围 根据条例的规定，义务主体有三类，分别是行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。义务主体的确定，还要参考行政组织法、行政诉讼法的规定，既不能扩大，也不能缩小。目前，两种现象都存在。另外，条例既要参考行政诉讼法、行政组织法，又不能完全照搬，如行政强制措施与刑事强制措施的区别在信息公开领域就没有适用性，公安机关必须公开相关信息。,八、条例实施中的具体问题探讨

16、,条例第17条规定，信息制作主体、获取信息的保存主体是信息公开的义务主体。本条适用于主动公开，没有问题；适用于依申请公开，就可能会有一定的困难。如果情况比较容易确定，可以适用本条规定；如果多机关都保存信息，或者保存主体无法确认，从便民的角度出发，还是应该尽量扩大义务主体的范围。从国际上看，任何制作、拥有或者获得信息的主体，均是公开的义务主体。,八、条例实施中的具体问题探讨,2.申请人的范围 根据条例第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取政府信息。如何理解这一规定，是实践中的一大难题。理解这一条，应准确把握条例的精神与原则，不能偏废或者走入任何一个

17、极端。,八、条例实施中的具体问题探讨,根据国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。根据关于做好政府信息依申请公开工作的意见第一条的表述，条例的立法本意是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公开政府信息应当遵循公正、公平、便民的原则。,八、条例实施中的具体问题探讨,从国际上看，任何人都可以申请是信息公开制度的一个基本趋势。从条例其他部分的规定来看，也没有对申请人的资格进

18、行严格的限制。从地方的实践看，目前的问题不是申请过多而是过少，这种状况其实不利于信息公开制度的完善。因此，建议实践中应本着鼓励公开的原则，有利于公开的原则，适用这一条规定。,八、条例实施中的具体问题探讨,3.政府信息的范围 条例对于政府信息范围的定界是非常准确的，也是非常广泛的，与国际社会的界定完全一致。对于依法不予公开的信息，不宜以不属于政府信息、历史信息、内部信息等概念来界定，而应根据公开的例外范围来确定；当然，申请人申请的信息应该是现有的，行政机关没有义务去为申请人制作新的信息。“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。,八、条例实施

19、中的具体问题探讨,4.公开例外的范围条例明确列举的例外只有三类，分别是国家秘密、商业秘密与个人隐私。另外，条例第八条规定，“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。对于三类之外不予公开的合理考虑，如内部管理信息、决策过程信息、执法信息等，由于目前的规定不周延，实践中往往以违反“三安全、一稳定”为理由不予公开，效果并不好。,八、条例实施中的具体问题探讨,根据关于做好政府信息依申请公开工作的意见，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于条例所指应公开的政府信息。另外，最高人民法院正在制定的信息公开司法解释，也

20、明确了类似的例外范围。因此，应根据这些理由（当然也需要有一定的限定条件）确定信息是否应予公开，不宜再一般性适用第八条的规定。,八、条例实施中的具体问题探讨,5.政府信息主动公开的形式 条例第十五条、第十六条对于公开的形式规定非常多，出发点是好的，目的在于更加便民。但是，必须区分规范的形式（政府公报、官方认可的报纸、办公场所查阅、政府门户网站）和非规范的形式（如新闻发布会、广播、电视、电子信息屏等）。否则，就会导致统计标准无法掌握以及两种形式错位等结果。,八、条例实施中的具体问题探讨,与政府信息公开形式紧密相关的一个问题是条例第二十七条明确禁止信息公开收取费用或者通过其他组织以有偿服务方式提供政

21、府信息。实践中，由于公开形式上的错位，经常是有偿收费的源头。因此，必须规范公开形式，防止打擦边球。,八、条例实施中的具体问题探讨,6.政府信息公开决定的可诉性问题 实践中，一些地方对条例第三十三条第1款和第2款片面理解，认为行政机关不履行信息公开义务的，只能举报，只有对政府信息公开工作中的具体行政行为才可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这种理解显然的对条例的曲解。对于行政机关主动公开行为有异议的，应通过申请方式转化为依申请公开行为，然后诉诸司法救济，不宜直接提起行政诉讼。,八、条例实施中的具体问题探讨,7.信息不存在的举证责任问题 以不存在为由拒绝提供信息，是实践中的一个普遍问题。这涉及到

22、两个方面，一是举证责任如何履行，二是行政责任如何追究。对于不存在应该一分为二处理，有些是合理合法的，不能要求行政机关变成为申请人的研究机构；对于应该存在而不存在的，法院也可以认定为不作为，并责令行政机关依法履行提供信息的义务。,八、条例实施中的具体问题探讨,政府信息应该存在而没有存在的，还可以根据条例的规定，向上级机关、监察部门或者信息公开主管机关申诉，追究相关人员的行政失职责任，否则无法提高行政管理的水平。,八、条例实施中的具体问题探讨,8.申请的明确性问题 由于政府信息的范围很广，行政机关又没有义务为申请人制作信息，因此，申请人的申请必须明确，能够大致描述其申请的指向对象，否则，行政机关可

23、以以申请内容不明确为由，要求补充或者完善。当然，在政府信息公开目录完善之前，这样的要求要做到公平、合理。,八、条例实施中的具体问题探讨,根据关于做好政府信息依申请公开工作的意见，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照一事一申请原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。,八、条例实施中的具体问题探讨,9.历史信息的公开问题 历史信息公开是目前实践中的难点，需要明确的是（1）条例适用于历史信息，一般情况下必须依法公开；（2）历史问题的处理与条例没有直接关系，历史问题需要通过专门制度处理；（3）如果个别情况下历史信息的公开确实会引起条例第八条规定的后果，可

24、以依法决定不予公开。,八、条例实施中的具体问题探讨,10.政府信息公开与政务公开的关系 这两项制度都是在党的领导下的改革举措，都是政务公开实践的探索。主要联系在于：（1）中央政务公开领导小组在统一推动，包括条例的制定在内；（2）有些地方条例的主管部门与政务公开的主管部门实现了整合；（3）纪检监察部门是条例实施的监督部门，可以对不履行条例规定的行为进行纪律处分。,八、条例实施中的具体问题探讨,区别主要在于：（1）主管部门不同，前者是由政府办公厅或者指定的部门主管，后者由党的纪检机构负责；（2）依据不同，前者有行政法规，后者更多靠党的文件与法律、法规；（3）调整范围不同，前者是政府行政机关，后者范

25、围更广，包括村务公开、厂务公开、校务公开、党务公开、审判公开等；（4）规范性程度不同，前者属于规范性强的制度，有复议、诉讼加以保障，后者则不尽然。,八、条例实施中的具体问题探讨,11.政府公开信息的及时性与准确性的关系 信息公开的及时性是法定义务，必须根据条例的规定予以公开；准确性是一个相对的概念，有一个逐步明晰的过程，信息本身不是真理。,八、条例实施中的具体问题探讨,12.地方公开规定与条例的关系 条例制定之前，许多地方制定了信息公开地方规定（绝大多数是地方政府规章）。条例实施之后，相应修改地方规定的是少数（制定实施规定的也不多），因此，尤其需要处理好旧的地方规定与条例之间的关系。,八、条例

26、实施中的具体问题探讨,13.主动公开与依申请公开的关系 两者之间既有一定的区别，尤其是条例明确规定了主动公开的范围，对于各级政府机关而言，是一项强制性法律义务。但是，另一方面，两者之间并没有截然的界限，可以相互转化。,八、条例实施中的具体问题探讨,14.公开目录的编制 公开目录是一项基础性工作，目前各地的公开目录还比较简单，需要进一步细化、科学化。总体而言，我国的政府信息资源管理能力与发达国家相比存在非常大的差距。,八、条例实施中的具体问题探讨,15.个人信息公开与保护 条例第二十五条的规定，吸收、借鉴了各国个人信息保护法律的原则，确立了个人的获取权、更正权，是本次立法的一个亮点，也是实践中的

27、热点领域。该条没有附加任何的限制条件，体现了个人信息控制权的现代法治理念。对于诸如人事档案这样的特殊领域，还需要循序渐进，不能急于求成。,八、条例实施中的具体问题探讨,16.公共企事业单位的信息公开 条例要求公共企事业单位参照执行，体现了中央对于这个领域问题的重视。国际上，随着民营化的发展，这个领域也逐步引起法学界的关注。企事业单位不同于行政机关，信息公开是否应该覆盖在国际上有很大的争论，最大的难点在于企事业单位具有的商业秘密不能公开。从现有的实践看，环保领域企业信息公开相对较为成功，其重点在于环保违法行为的信息公开。类似的还有其他领域的黑名单制度与重点监管制度等。,八、条例实施中的具体问题探

28、讨,17.行政许可、行政处罚、行政复议决定的公开 上述几类行政决定，在发达国家均属于所谓的公共档案，原则上必须公开，尤其是违法行为信息，必须公开，没有任何豁免理由。如果不是违法行为，且涉及商业秘密或者个人隐私的，可以通过技术手段（如美国FDA采用SBA方式）实现公开。实践中这方面距离公开的要求还有很大的距离，大多缺少技术处理的能力。,八、条例实施中的具体问题探讨,18.年度报告的功能与作用 年度报告制度的引入，是我国法律中的第一次，是一次重大的立法创新。年度报告具有多重作用，既有资料性、事实性作用，更具有监督功能和法律自我实施保障作用。并且，其监督主体实现了多样性。当前要加强年度报告明显不符合条例规定的行政责任追究力度，取信于民。,谢 谢电话：64054333,