《公共组织文化》PPT课件.ppt

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1、第五章 公共组织文化,公共组织文化（public organizational culture）对公共组织管理有着重要的影响和巨大的意义。从总体上讲，任何公共组织的管理活动，都体现了一定文化因素，并受到一定文化的规范和制约。缺乏对公共组织文化及其所依托的社会宏观文化的理解，不仅不可能进行成功的公共管理，而且难以把握当代公共管理发展的一般规律。因而，研究公共组织文化是优化公共组织管理，确保公共组织高效廉洁的一般前提，也是推动公共组织学深入发展的必然要求。,第一节 公共组织文化的内涵及特点,公共组织文化是公共组织实践活动的精神成果，是社会文明的构成部分。公共组织文化是指公共组织在长期的管理实践和发

2、展中所形成的，为公共组织成员所共同遵循的组织目标、价值标准、基本信念和行为规范的总和及其在组织活动中的反映。,一、公共组织文化的形成 1、文化的含义与特点 文化是指人类在社会发展过程中创造的物质财富和精神财富的总和。通常，我们把下列一些内容视为文化的组成部分：人们的生活方式；个人从其所在群体中继承的社会遗产；思想、感情、信仰的活动方式；积累起来的知识、学问；社会组织、政治制度及经济关系；伦理道德与价值标准；行为方式；历史的积淀。,从文化的表现形态看，我们往往把文化分为：物质文化：指社会生产、生活、文化娱乐诸方面的环境、条件、设施等物质要素的总和。它是人类创造出来的有形的物质财富，是文化的物质躯

3、壳和物质载体，也称为“硬文化”。制度文化：指协调社会各方面关系、规范人们行为的各种法规和制度。精神文化：指为社会多数成员所共有的并指导和支配他们行为的思想意识，其内容包括理想信念、价值观念、行为取向、哲学信仰、哲学信仰、法律意识、道德规范、审美情趣、心理习惯等诸方面的观念形态。,从文化的运动过程和运动规律来看，它具有以下一些特点：实践性：文化既是人类活动的产物和结果，又是制约、指导人类活动方式的原因；传承性：文化是通过后天的学习得来的，由人类构造的信息传播系统传递；适应性：文化具有适应性，适应特定的自然与社会环境条件，而对另一些社会则不一定适应；整合性：文化具有整合性，构成一个社会的文化的要素

4、和内容相互协调一致；开放性：文化是不断变迁的，随着社会物质生活的发展而不断地处于动态的开放发展之中。,公共组织文化的形成 公共组织文化的内容包括公共组织意识、公共组织观念、公共组织理想、公共组织哲学、公共组织道德、公共组织原则、公共组织传统、公共组织习惯等。公共组织组织文化作为文化的一个有机组织部分，是通过公共组织主体之间的相互行为和相互关系表现出来的。通常，不同的社会有着不同的公共组织体系，在不同公共组织体系的实践活动中，形成不同的公共组织文化。例如：中国传统社会在集权政治体系中形成的公共组织文化同西方社会在分权政治体系中形成的公共组织文化有着全然不同的特征。,公共组织文化含义及内容,广义的

5、公共组织文化是指公共组织意识形态，以及与之相适应的公共组织制度和公共组织机构。狭义的公共组织文化是指公共组织意识形态，即在公共组织实践活动的基础上所形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。,公共组织文化的内容物质层公共组织文化，是形成制度层组织文化和精神层组织文化的条件，它能折射出公共组织的管理思想、管理水平和工作作风。制度层公共组织文化。这是公共组织文化的中间层，主要是指对公共组织成员和组织行为产生规范性、约束性影响的部分，它集中体现了公共组织文化的物质层和精神层对员工和组织行为的要求，规定了公共组织成员在共同的工作活动中所应当遵循的行动

6、准则。,精神层公共组织文化，组织文化的深层，主要是指组织的领导和员工共同信守的基本信念、价值标准、职业道德及精神风貌，它是组织文化的核心。组织文化中有没有精神层是衡量一个组织是否形成公共组织文化的主要标志和标准。,公共组织文化的结构,1、主观性公共组织文化的结构 公共组织信念：是人们对公共组织体系中的公共 组织和公共组织活动的信念，它包括：一是对公共组织规范、公共组织行为的信念，这种信念对确定公共组织行为的原则和标准起重要作用；二是对公共组织目标的信念，即对公共组织机构和主体所达到的预期目的的期望。公共组织信念是一个公共组织进行有效管理、完成组织任务的巨大的内在动力。公共组织的信念是公共组织的

7、灵魂，坚持什么样的信念，信念的坚定性如何，直接关系到公共组织体系的功能发挥和公共组织文化活动的成败。,公共组织价值：是指人们对公共组织事物、公共组织现象的评价和看法。行为主体对公共组织事物的看法和评价在心目中的主次、轻重和排列次序，构成公共组织价值体系。选择合理的价值标准是公共组织生存、发展的重要条件。公共组织道德：是公共组织人员在其活动过程中所应遵循的调节管理主体与客体，以及管理主体之间关系的道德准则和规范。通常它是在公共组织信念和公共组织价值基础上形成的。公共组织道德主要体现在公共组织主体的修养和具体行为中，体现在公共组织人员在公共组织活动中对一些基本的道德范畴，如义务、荣誉、责任、职业等

8、的认识、态度和观念中。公共组织道德通过个人信念、社会舆论和职业道德等形式对公共组织人员的行为产生影响。其形成一般受国家法律、法规的调节，并在公共组织体系中受公共组织的规章制度、公共组织道德的内容和形式有所不同。,公共组织意识。公共组织是公共组织主体对公共组织体系、公共组织活动和公共组织关系在主观上的反映。从公共组织活动过程来讲，公共组织意识体现在公共组织主体的认知取向、情感取向、评价取向三个方面：认知取向是对公共组织活动、公共组织关系的了解与认识，它包括人们对公共组织的结构、功能、程序、目标等的了解与认识；,情感取向是对公共组织活动和公共组织关系的感情倾向，如认同程度、支持程度、参与程度等；评

9、价取向是根据一定的标准，对公共组织管理、公共组织活动、公共组织关系作出价值判断。公共组织意识的强弱取决于这三种取向的强弱。其中，认知取向是公共组织意识的基础，情感取向和评价取向只有在充分了解和认识的基础上才能进行，因而，对公共组织管理、公共组织活动有较充分认识的人，才会有较强的公共组织意识。,公共组织理想：是指公共组织人员对公共组织的发展和公共组织活动所要达到的较高期望状态。公共组织理想包含公共组织的长远目标、公共组织活动的规范状态、公共组织在社会中的意义与功能等方面的追求。公共组织在管理在公共组织理想时，一般应从以下几个方面来考虑：公共组织理想的现实性。公共组织理想的可接受性。,公共组织哲学

10、：指有关公共组织体系和公共组织活动的思想逻辑体系，也被称为公共组织思想。,规范性公共组织文化的结构,2、规范性公共组织文化的结构 规范性的公共组织文化主要指对公共组织主体和公共组织行为产生规范影响的公共组织文化。它也是主观性公共组织文化得以形成的重要来源。规范性公共组织文化的形成可以是在公共组织活动过程中自然形成的，也可以是人们在公共组织活动中总结归纳出来的。规范性公共组织文化因其形成的自然性，故虽不具法律的强制性，却也为大多数公共组织人员所自觉承认和遵守。,规范性的公共组织文化包括以下几个方面：公共组织传统：是在公共组织活动中历史沿袭下来的道德、观念、习惯、制度规则等。公共组织传统一旦形成，

11、成为公共组织活动的支柱，则具有一定的权威性和独立性，在不同时代、不同的公共组织体系中发挥着程度不同、功能不同的效应，成为影响和调节公共组织活动的稳定系统，并表现出一种内控自制的历史惯性运动。公共组织习惯：是在公共组织活动中由于不断重复而逐步形成并变为需要的行为方式。包括稳定的公共组织行为方式和公共组织行为作风。公共组织原则：指人们在公共组织活动中所应遵循的方法和准则。主要有：目标原则、组织原则、效率原则、民主公正原则、指挥系统原则、责任管理原则、管理幅度原则、例外管理原则等。,四、公共组织文化的类型和特点,1、公共组织文化的类型（1）从公共组织文化的结构功能分析，公共组织文化分为：角色型公共组

12、织文化：是传统官僚型组织的典型形式，这种组织结构是由多个层级的等级制度构成的，每一层级向上级汇报。它有着健全的正式规则、规章制度和工作程序。权力型公共组织文化：出现在具有强势权威的个人的公共组织中。有学者将之比作一个网络组织，网络的缔造者蜘蛛处在网络的中央。其地位、服从和控制受到高度的重视，该类组织的中心权威倾向于通过非正式决策处理特定的环境，而不是通过固定的规则和规章制度，强制地处理特定的环境变化。,任务型公共组织文化：强调灵活性、适应性和工作团队内部成员之间的平等性，强调横向沟通而不是垂直沟通，注重个人和组织绩效。人本型公共组织文化：强调个人的自由和人际关系，它是同高度非集中化和非正式的组

13、织结构相联系的。,（2）从公共组织文化隶属的行政区域划分，可将公共组织文化分为社会总体公共组织文化和区域公共组织文化。社会总体公共组织文化（social public organization dominant culture）指存在于整个社会的各种公共组织活动中基本的、具有全社会普遍意义的价值体系、思想观念、民族气质、组织道德等因素构成的公共组织文化。区域公共组织文化是因为一个社会中的不同地区的政治、经济发展不平衡，或由于生活于不同地区的民族之间的风俗习惯的差异，往往形成与社会总体组织文化在形式上存在一定差异的区域行政文化，又可称为亚公共组织文化（public organization su

14、bculture）。,（3）其它一些标准划分：时间上：传统公共组织文化和现代公共组织文化；状态上：理想的公共组织文化和现实的公共组织文化；表现形式上：精英公共组织文化和大众公共组织文化。从公共组织文化作用的直接与否，将之分为显性文化：在公共组织活动中直接体现出来的文化因素；隐性文化：通过观念等潜移默化地影响公共组织行为的文化因素，如公共组织价值、公共组织信念、公共组织理想、公共组织哲学。,2、公共组织文化的特点,公共组织作为文化的一种子系统，其特性主要包括以下五个方面：无形性：公共组织文化所包含的共同理想、思维创新和行为准则是作为一种公共群体的思维定势而存在于公共组织成员之中的，而使公共组织文

15、化体现为一种无形性。软约束性：公共组织文化之所以对组织管理起作用，主要不是靠规章制度之类的硬约束，而主要是靠其核心价值观对公共组织成员的熏陶、感染和诱导，使组织员工产生对组织目标、行为准则及思维创新的认同感，自觉地按照组织的共同思维创新及行为准则去工作。,公共预期性：公共组织文化处于不断变化和发展之中，其间，新的文化构成因素不断出现，并注入公共组织文化发展的历史长河中，使其具有更为生动多彩的内容与形式。公共组织文化的变动作为对社会变化的体现，可以是滞后的，也可以是前瞻的。滞后性的变动，往往是被动的，有的由于难以及时适应社会变革而成为历史进步的阻碍。前瞻性的变动，是对社会变化的主动意识和自觉适应

16、，不仅体现着社会变化，而且对公共组织改革以及其他相关的社会变化起着积极的引导和促进作用，它代表着公众的共同利益和价值取向，具有公共预期性，并由此成为历史进步的精神动力。,相对稳定性和连续性：两重涵义。一是指任何具体的公共组织文化，都是以往存在的公共组织文化的某种延续、继承或扬弃，同时又都具有时间与空间上的推移性，具有向其他类型公共组织文化渗透、转移和演变的可能；二是指作为人类社会整体的公共组织文化连续性。这种整体性的文化连续性，从量上看，只要存在公共组织活动，其延续便是无限的，其发展是不可间断的；从质上看，这种历史连续，主要体现在对优秀公共组织文化遗产的继承与发扬等方面。体现世界性与民族性的有

17、机统一：公共组织文化是世界性与民族性的有机统一。,第二节 公共组织文化的基本功能和建构原则,公共组织文化的功能和作用的发挥主要是在公共组织管理的活动过程中。一、公共组织文化的宏观功能公共组织文化的宏观功能是从公共组织文化对整个组织管理过程的宏观影响来对之进行分析论证的。根据其在公共组织活动中具体运行的积极与消极后果，可分为正向功能和负向功能。,1、公共组织文化的正向功能公共组织文化在公共组织管理的形成和活动过程 中，发挥着以下几种正向功能：目标导向功能：是指公共组织文化对组织管理活动和组织内每个成员的价值取向和行为取向起导向作用，使组织成员的个人目标与组织的整体目标趋于一致。凝聚功能：是指当一

18、个组织的价值观一旦被组织成员认同接受，达成共识，则会形成一股黏合力量，从各方面把组织成员团结起来，对组织产生巨大的向心力和凝聚力。组织文化的核心内容是组织成员共同创造的一种精神文化，它包括组织价值观、组织精神、群体意识、道德规范、行为准则等。,激励功能：以组织文化作为组织的精神目标和支柱，可以激励全体成员自强不息，团结进取。约束功能：公共组织文化通过非正式的、约定俗成的群体规范或共同的价值准则对组织成员的思想、行为具有约束和规范作用。与组织的正式规章制度不同，公共组织文化是一种软约束，通过组织中的群体意识、大众舆论、组织的传统习惯等精神文化方面的内容，对组织成员的个体行为产生从众化的心理定势动

19、力和压力，从而使其产生对行为的自我约束和控制，以迅速实现预期的目的。,辐射功能：公共组织文化塑造着组织的形象，优良的组织形象是组织成功的重要条件和标志，它包括两个方面：一是内部形象，它可以激发组织员工对本组织的自豪感、责任感和崇尚心理；二是外部形象，它能够更深刻地反映出组织文化的特点及内涵。,2、公共组织文化的负向功能,公共组织文化的负向功能体现为：阻抑功能：包含于公共组织文化中的许多组织传统思想和思维定势容易在具体的管理活动中被公共组织内的成员所接受，进而在公共组织行为和公共组织活动过程中体现出来，如独裁专断、集权式管理、官僚主义等行为和作风。障碍功能：公共组织文化的统一性或同质性可以维持组

20、织的凝聚力，但只有多样性与异质性的文化特质，才是组织发展的必要条件，任何社会发展都始于差异性。如果组织的核心价值观削弱了不同背景的职员带来的生机与活力，阻碍其异质文化的优势互补，那么这种文化就成为影响组织发展的一个阻碍因素。因此，应该发扬公共组织文化积极、良性的功能，避免公共组织文化消极因素的影响。,二、公共组织文化的微观功能,公共组织文化对公共组织管理的微观功能，体现在公共组织文化影响公共组织的目标与结构，并进而对公共组织管理的领导行为产生影响。1、公共组织文化对公共组织管理的影响公共组织文化作为于公共组织管理，首先表现在公共组织的目标上。目标是构成公共组织存在与活动的前提，它是公共组织在一

21、定时间内，通过公共组织成员共同努力而达到的特定的结果。公共组织文化对公共组织目标的影响主要表现在：,公共组织文化主要通过公共组织信念、公共组织价值、公共组织理想、公共组织道德等因素对公共组织目标的性质产生影响。公共组织文化对公共组织的目标体系产生影响。公共组织理想、思维创新等因素对组织目标优先次序的确立以及目标关系的处理起重要制约作用。,2、公共组织文化对公共组织内部结构的影响,公共组织文化对公共组织内部安排也会产生较大的影响。组织结构是指公共组织内部各部分或各层级之间建立的一种相互关系的模式。组织结构体现的是组织内部的权力和责任的分配关系，体现出组织内部的人事安排和工作协调。公共组织文化对组

22、织结构的影响主要表现为：,公共组织价值观对公共组织结构的影响。价值标准不同，组织的结构模式也不同。在公共组织的结构模式中，最常见的两种形态是集权型组织结构和分权型组织结构，前者是按照以权力为中心的价值观建立起来的，后者则是按照以群体价值为中心的价值观构造起来的。公共组织哲学对公共组织结构的影响。现代公共组织哲学的发展过程中涌现出各种各样的组织理论，其中有关组织建立的原则，对公共组织结构的设计与发展有较强的指导意义。,公共组织传统对公共组织结构的影响。公共组织传统对公共组织结构的影响通常是间接的、潜在的，通过人们的传统思维创新、公共组织人员的传统心理和传统习惯来发挥作用。,3、公共组织文化对领导

23、行为的影响,公共组织内部领导行为的发生，是在一定的观念和思想的指导之下，对公共组织的活动作出自己的判断、抉择与设计，从而规定了公共组织的活动方式、内容，并在相当程度上决定了公共活动的效果。公共组织文化对领导行为的影响主要体现为：公共组织价值和公共组织信念对公共组织领导行为的影响。公共组织文化中的价值、信念因素，影响着公共组织领导对组织体制、领导权力、领导责任、领导伦理、领导目的、领导方法、领导原则等的基本看法都是行政文化中影响领导的重要内容。,公共组织知识和公共组织思想对公共组织领导行为的影响。人们在公共组织活动实践过程中总结出的有关公共组织领导的知识和理论对公共组织领导的能力和素质有着直接的

24、指导作用。公共组织传统对公共组织领导行为的影响。在历史发展过程中累积而成的公共组织文化传统在当前的行政领导活动中发挥着重要的作用，尤其是公共组织文化中的传统道德观念、传统价值标准、传统的思维方式和行为方式，往往对公共组织领导的观念、领导目标、领导责任、领导作风、领导方式产生直接的作用。,三、公共组织文化的建构原则,塑造和发展良好的公共组织文化是公共组织的一项重要工作。而要建立和发展良好的公共组织文化，一般应遵循以下一些原则：第一，目标原则。公共组织管理的活动是围绕目标展开的，公共组织管理文化作为公共组织管理活动在精神观念上的反映，也必须把这一目标体现出来，使每一位组织成员的观念、意识与这一目标

25、紧密联系，以激发他们内在的工作积极性。,第二，价值原则。公共组织管理文化体现组织的共同思维创新，体现全体成员共同的信仰、行为准则和道德规范。这些共同的观念或价值，有赖于公共组织管理有意识地引导、培养，选择有意义的、能促进组织活动绩效的价值因素作为共同的规范依据。,第三，创新原则。公共组织管理文化一旦形成，往往带有惰性和保守性，这对于组织发展是不利的。公共组织管理要保持活力，不断开拓进取，就必须培养创新精神，要在全体组织成员中培养追求卓越、永不自满的精神。第四，参与原则。让组织成员参加组织的决策和管理，沟通上下级之间的信息交流，以促进各方面工作的积极性。第五，以人为中心的原则。公共组织管理文化的

26、重要功能之一就是增强组织的内聚力，促进组织成员之间的合作。要求在组织文化节的建构过程中，应该把人的因素放在工作的重要位置上，尊重和关心每一位组织成员，创造各种条件使他们的自我价值得以体现，从而促进组织活动的绩效。,第三节 公共组织文化的建设与创新,公共组织文化建设的内涵及模式选择 公共组织的文化建设就是公共组织管理者在现代公共管理的的具体实践中，有意识地培养优秀组织文化，克服不良公共组织文化的发展过程。,1、影响公共组织文化建设的制约因素,民族文化因素。公共组织文化作为一种亚文化，深深地根植于民族文化土壤之中。一个组织的价值观、行为准则、道德规范无不打上民族文化的烙印。制度文化的影响。制度文化

27、是指不同的社会制度所带来的文化特征，它是宏观文化的重要组成部分。外来文化因素。,2、建设公共组织文化的模式选择,科学地扬弃东西方公共组织文化，实现公共组织文化建构的连续性与非连续性的辩证统一，是当代社会公共组织文化建设的模式选择。中国传统组织文化的基本特点：中国传统的公共组织文化来源于中国传统的生产方式和生活方式，是一种农业宗法社会的环境中生长出来的伦理型文化。其中决定中国传统公共组织文化发展的主要因素有三个方面：,第一，自然经济和小农生产方式。自给自足的农业经济和以家庭经济为主要表现形式的小农生产方式是中国数千年来社会生产的主要特征。传统的政治文化也加强和巩固了自然经济和小农生产方式。第二，

28、宗法制与国家政权的同构。从氏族社会延续下来的以血缘关系为基础的宗法制是传统中国社会的主要组织构造。以父系家长为中心、嫡长子继承为原则的宗法制同封建政权融合在一起，创造了家天下、家国同构的独特效应。,第三，意识形态化的儒家学说。儒家学说成为中国封建社会的主导意识形态并不是偶然的。在封建君主专制政权寻求合法性的过程中，儒家学说实现了伦理权力化，以其符合大一统国有政治的内容，从民间学说变为官方意识形态，使以三纲五常、四维八德为核心的儒家学说成为中国传统文化，包括传统公共组织文化的主要组成部分。,中国传统文化形成了一个基本的体系，其主要内容是：第一，大一统的信念。普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。这

29、种大一统的观念，要求在政治、公共组织上保持地域的完整、政权的集中统一、公共组织活动的一致，它导致了君主专制和大规模官僚制公共组织的局面，造成了封建时代长期思想专制、文化禁锢的结果。,第二，集权主义的价值和原则。传统的集权主义首先体现为社会的高度整合。其次，体现 为权力的集中，即社会政治、经济、宗教等权力集中于君主一人手中。第三，人治与礼治的原则。中国传统的社会秩序，不是靠法律来维系，而是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从来维持，也是人治和礼治代替了法治，这是集权专制的统治体制得以运作的重要基础。第四，官僚主义的公共组织方式。按照官僚体制进行运作的公共组织管理形成 了等级化、专业化、形式化等

30、一系列机制，为专制集权的传统政治制度提供了重要保障。,二、公共组织文化的再造与创新,目前要实现公共组织文化的再造与创新，必须实现以下几个方面的转变：第一，由集权型向参与型转化。现代公共组织文化要求是一种参与型的公共组织文化，要求公共组织主体和客体积极参与公共组织活动，以自己独立的方式影响公共组织活动的结果，从而加强公共组织活动的民主化、科学化，实现公共组织文化从集权向民主的转型，是公共组织文化现代化的客观要求。,第二，由管制型向服务型转化。管理型公共组织文化适合于集权型的管理方式，在这一体制下，政府是全能的，具有无所不包的公共组织责任。转换政府职能，强调政府能力有限性，要求政府增强对社会的服务

31、意识与服务行为，从管理型公共组织向服务型公共组织型转变，已经成为必然趋势。第三，由一般型向专业型转化。公共组织的内容和职能已经扩大到时社会的所有领域，每一个领域的公共组织管理活动都要求具备相应的专业知识和专业能力，尤其是政府在制定财政、金融、产业政策等时，更是需要高深的专业知识，才能作出科学合理的决策。,第四，由人治型向法治型转化。人治型公共组织文化的主要特征是无法可依、有法不依、主观臆测，缺乏对权力的约束，政策多变等。法理型公共组织文化是公共组织程序化、科学化、规范化的体现，它要求以法律为至上原则，依法运行公共组织，对各种公共组织的权力明确界定，对权力运用依法监督，严格控制，它是现代公共组织

32、的基石。第五，由封闭保守型向开放进取型转化。政府应打破旧有的体制，建立和完善新的管理体制和规范，而且在公共组织活动中要积极进取，勇于开拓，主动地适应现代化发展的需要，为社会进步创造良好的环境。,第六，由全能型向分化型转化。全能型公共组织文化体现为政府的公共职能是全能的，政府对经济的干预不仅是宏观调控，还有微观管理。而分化型公共组织文化则要求政府行为的重点和方式应有根本性的转变，变无限政府为有限政府，变直接管理为间接管理，变微观控制为宏观控制，减少政府的控制作用，增强政府的服务功能。,就是做好“三员”工作保安员：在建立保证国家安全、维护社会秩序的良好社会环境的前提下，运用法规维护市场秩序，保障公平竞争和市场主体的合法权益；引航员：政府通过制定财政政策、货币政策和消费政策，保持经济总量平衡，同时制定合理的产业政策，引导产业发展方向；服务员：利用政府国有资本和国家投入，发展基础设施和公用事业，以提供必不可少的基础设施和公共产品服务，又要利用政府的权威和力量，健全社会保障机制，促进社会的公平和稳定。,