《公共管理前沿》PPT课件.ppt

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1、公共管理理论与实践前沿,主讲人：董晓宇,董晓宇简介,北京行政学院公共管理教研部副主任、教授、博士。曾先后到美国加州大学、澳大利亚国立大学、美国佐治亚大学做访问学者，主要从事公共管理、政府改革和公共服务领域的理论研究与教学工作；先后参与深圳市罗湖区、上海浦东新区、北京市政府、北京市奥组委等单位政府改革或组织设计研究，兼任人民日报副刊人民论坛特邀编审；同时为清华继教学院、清华河北研究院、清华长三角研究院、清华深圳研究院、清华人文学院培训中心、清华公管学院培训中心、北大马列学院培训中心、北大国家发展研究院、北大经管学院培训中心、北大法学院培训中心、人大培训学院、人大经管学院培训中心、人大中国经济改革

2、与发展研究院课程教师。联系方式：,主要内容,公共管理的核心观点与内容 中国公共管理发展基本方向 发展公共管理应注意的问题,政府治理发展的三个阶段公共管理核心观点与理念公共管理的基本知识体系,一、公共管理的主要观点与内容,（一）人类政府治理模式的三个阶段 农业社会统治/管治行政 工业社会公共行政(PA)信息社会公共管理(PM)中西差异性：发展阶段与国情（人口、文化、体制）中国未来政府改革与发展核心：突出政府的“公共性”,（二）公共管理的核心观点：由善政到善治,政府不一定善：限制政府的权力与资源边界政府不一定能：减少社会对政府期望与政府自大政府转变自身角色与功能：寻求公共问题更有效解决善治模式：公

3、共治理的多元主体、多种机制、多种工具,（三）公共管理的主要知识体系 1、公共管理的对象是国家和社会公共事务(政府职能转变一直是政府改革的核心问题)公共管理的对象是解决社会公共问题:职能有限而有效的责任政府 公共管理的核心内容与使命:有效公共服务（必要管制纳入服务视角）（政府职能的十六个字归结为两个领域及其关系）公共管理强调根据公共服务的属性差异,进行治理机制和政策工具的开发。,1)公共管理首先是公私分开的管理 自由市场（追求利润的企业竞争与交换的效率优势）公民社会（自由的公民与独立的社会组织）,公共政府（代议制民主法治政府的权威和资源优势，提供公共管制与公共服务）,中国治理结构变化的基本方向：

4、市场化、社会化与公共化,中国政府职能转变的进程,19491978年,强化经济管理职能,下放权力减少微观管理职能,社会管理职能,改革开放后,经济调节,社会管理,公共服务,1992年以来特别是十六大以来,市场监管,经济社会领域高度集权对国民经济进行管制,中国公共治理结构的全面设计深化市场化改革、构建公民社会、建立民主法治国家,深化市场化改革的意义与方向市场是配置资源最有效最广泛的方式与中国选择的意义当前经济社会问题的解决：政府的归政府、市场的归市场关键在于：以私有产权为基础的改革、公平开放竞争环境的塑造构建公民社会的意义与方向防止社会原子化、防止市场霸权与政府暴力的基础自主与自律公民精神的培育与公

5、民社会组织的发育关键在于：落实公民权、解禁社会组织发展构建民主法治体制的意义与方向民主协调利益、法治实现秩序民主法治既控权也维护权力关键在于：深化政治体制改革,2)公共管理的核心使命:公共服务 公共管理的使命是公共服务:管制本身也是服务 公众对良好公共服务的期待：没有最好只有更好 当代政府对公共服务的回应：公共服务系统变革 当代公共服务系统发展趋势：顾客导向的绩效化,3)强调公共服务机制创新:根据公共服务产品性质差异采取不同制度安排,任何一类公共服务公共性程度都有差异 任何公共服务都可分为提供与生产环节 任何一种公共服务都有多元的筹资途径 政府并非所有公共服务的唯一供给主体公共服务实现机制：政

6、府主导、社会参与、多元主体、适度竞争、有效监管解决当前公共服务供求矛盾的重点是机制创新而非简单的加大投入注意解决民生问题的收买主义、民粹主义、简单主义、新一轮剥夺,2公共事务治理主体的多元性 政府依然是解决公共问题核心主体 非政府组织、非营利组织是补充力量 公民参与成为当代政府行政的第一原则 关注私人部门在当今社会中的角色变化 公共问题的解决更多是合作治理的网络行动,公共管理主体:公共组织的分类,国家部门,非政府公共部门,立法行政司法国家权力分工国家权力制衡行政权的分工,第三部门、第三域 非营利组织（NPO）非政府组织（NGO）重建中国公民社会重要性！中国民间组织发展的困境？中国事业单位改革的

7、方向?进而推动社团组织的改革！,公共企业/公营部门,1）以公益或履行政府职能为宗旨2）主要集中在市场失灵有限领域3）一般是公共独资产权且不上市4）受到严格价格管制与公共监督5）实行成本加微利补偿发展原则6）当代民营化与竞争化发展趋势 中国国有企业存在的诟病！中国国有企业改革的方向？,当下社会管理创新的核心：建设公民社会,载体：志愿结社所形成的组织（NGO/NPO),领域：自由表达与公共空间（公共舆论）,行动：志愿或社会运动（集体行动）,公民社会,主体：自主与自律人格的公民（公民精神）,当下事业单位改革的基本思路,我国事业单位的问题高行政化自我服务条块分割沉重负担改革阻力去两头保中间回归社会属性

8、同时大力发展民间社会组织政府与学会同社会组织合作,当下国有企业回归其公益属性(角色与性质定位比监管更为重要）,我国国有企业的问题公益目标的缺失与民争利的嫌疑国有资产的流失市场竞争的扭曲创新源泉的丧失利益分配的失衡形成垄断的价格利益家族化趋势回归公共企业属性应有所为有所不为建设现代企业制度,19,全面认识和再造企业的责任体系,慈善责任：企业公民给社会捐献资源改善社会整体质量,伦理责任：自律精神行事合乎伦理有责任做正确、正义、公平的事避免损害利益相关者的利益,法律责任：经营底线守法：纳税、员工、安全、环境企业必须遵守“游戏”规则,经济责任：追逐利润几乎所有的活动都在利益的基础上,大力发展社会组织（

9、NPO/NGO),组织构成和制度特性,组织的活动类型,第三部门,会员制组织,非会员制组织,互益型组织,公益型组织,运作型组织,社会服务组织,经,济,性,团,体,社,会,性,团,体,团,体,会,员,型,个,人,会,员,型,运,作,型,基,金,资,助,型,基,金,民,办,非,企,业,型,国,有,事,业,单,位,体现的公益性的类型,会员的成份,社会经济关系,运作资金性质类型,资金来源或所有制,大力发展志愿者,志愿者的三个特性：自愿性利他性(不排除利己，但主要在利他)非报酬性(付出远大于其所得到的价值补偿)志愿者一个很重要的特性是非职业性的，即不能全职，每月很少的生活津贴不能理解为志愿者，志愿者不能靠

10、志愿生活发财，或者使自己的物质生活更美好。,公益利他,NGOVOVIO,志愿行为/好公民,志愿者,3、公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨 重新认识公共利益的复杂性 催生和培育市场与社会力量 由政府独自行动到合作治理,（1）如何认识公共利益为人民服务：求同存异（现代政治结构设计：协调复杂的社会利益关系利益冲突与合作：私与私、私与公、公与公）,政府（立法、司法、行政）公共利益,社会团体（商业组织、社区组织、行业协会、俱乐部、利益集团）阶层利益,政治性组织（政党）党团利益,个体公民个人利益,个体公民个人利益,个体公民个人利益,国家,社会,个人,（2）当前社会利益分化及其反思,社会主体及其现状主流

11、群体弱势化弱势群体边缘化边缘群体极端化,强势群体及其现状自利化与被强者俘获精英结盟与社会固化权贵经济与权贵社会,政府定位出问题：只是协调者而非代表者 利益体制出问题：利益表达与博弈的失衡,（3）必须建立和完善有效的社会利益调整体系,（4）深层次执政思维转型：制度设计的逻辑要由代表制到表达制（由阴谋到阳谋：观念机制体制）,“利益代替”执政方式“利益协调”执政方式 国家或集体主义本位 社会本位但尊重差异 权力资源垄断 权力资源集中但不垄断权力单向运行 权力双向互 集体秩序 自由秩序等级服从 合作共治 国家强制力 协商劝导为主、强制为辅 政治信息垄断 政治信息适度公开 官员心态：由讲话到对话由统一思

12、想到达成共识由喜欢听赞歌或惟我独尊到勇于面对质疑与批评善于营销：国家营销改变宣传教育方式,(5)公共治理机制的基本类型：多元性,市场（私人部门）,政、企、事不分的传统模式,第三部门,政府（公共部门）,私益,公益,强制,自(志)愿,公共管理社会化,公,共,服,务,市,场,化,4公共事务治理过程的民主化与柔性化（1）政府鼓励和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。（2）基层政府有更多的自主权，政府间的关系更多是合作。（3）政府权威更多依赖规划、引导、谈判等非强制性方式。（4）公共领域的开放性，以最大限度显示、聚合公共利益。当代民主:代议制间接民主+直接民主制 在政治民主难突破的前提下行政民主的困境

13、,5.组织再造：顾客导向的战略化、灵活化与绩效化 政府内部进一步分权化：宏观上在地方自治的基础上进一步分权；微 观上探索组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化与 工作流程一体化的组织再造；由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重绩效和结果控制 的外部取向，用绩效取代效率（加公平为4E）：成本投入产出效果 经济效率效益 反思：1）政府和公共部门引入成本意识：2）公共工程和公共项目投入要适度；3）外部评估机制的引入（更关注质量）：4）以结果为导向设计内部组织管理和工作流程。,6.创新政府治理工具：公共政策的有效性 政府治理工具是把政府实质性的治理目标和政策目标转化为 具体

14、的行动的方式手段和行动策略。它们是联系政策目标和政策执行的桥梁，政府的治理目标只 有通过有效的治理工具才能达成。各级政府面对新形势必须不断创新治理工具.,传统的治理方法,行政手段,特点：,权威性强制性垂直性,具体性非经济利益性封闭性,分类：,时间：预防性干预、事中干预、事后干预方式：行政命令、行政引导、行政信息、行政咨询服务,法律手段,特点：权威性、强制性、规范性、稳定性分类：行政决定、行政检查、行政强制执行、行政处置,经济手段,方式：价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等特点：利益性、间接性、多样性,思想教育手段,方式：宣传、说服、沟通、精神鼓励等,特点,潜在性和长期性内在稳定性主动超前性,种

15、类,行为激励方法：目标激励、奖惩激励、竞争激励、反激励参与管理方法：团体决策、咨询制度、建议制度、信访制度行政责任方法：机关责任制、岗位责任制,当代政府治理的新工具,市场化工具,民营化用者付费合同外包特许经营凭单制,分散决策放松管理产权交易内部市场管制与放松管制公私伙伴(PPP)关系,工商管理技术,质量管理（TQM）目标管理（MBO）战略管理绩效管理标杆管理,顾客导向流程再造组织学习,社会化手段,社区自治行业自治志愿者服务公众参与听证会,信息化手段,电子政府,二、中国公共管理发展的基本方向（一）中国变革进程与政府治理转型（二）中国发展公共管理的基本方向（三）中国发展公共管理的实践努力,（一）公

16、共治理转型关系中国现代化的进程（逻辑的3个30年）第一个30年：经济建设GDP;让一部分地区和人先富起来 第二个30年：社会建设-关注民生与公平问题以实现和谐 第三个30年：政治建设落实民权与民主以实现伟大复兴 中国现代化百年进程关键取决于中国公共治理模式的转型 中国现代化的核心与最终问题是民主问题：依赖政治改革,(二)中国发展公共管理的基本方向 人类社会结构与政府治理模式的演进：四个维度 服务性(功能)民主化(保障)公共性（价值）法治化（运行）,家天下,统治集团,国家消亡,1、强化服务性：健全公共服务体系,公共服务客体的碎片化公共服务主体的单一性公共服务供给的非公平公共服务供给的分割化公共服

17、务供给的低效性,公共服务体系的普惠化公共服务主体的多元化基本公共服务的均等化公共服务供给的整合化公共服务供给的效能化,2、追求公共性：重建政府正义与合法性(天下为公、立党为公/执政为民/新三民主义)现代政府的职能：解决公共问题有限的政府 现代政府的权威：掌管公共权力民有的政府 现代政府的宗旨：追求公共利益民享的政府 现代政府的行为：体现公共参与民治的政府 现代政府的运行：依据法律法规法治的政府 现代政府的资源：来自公共财政效能的政府 现代政府的结果：承担公共责任责任的政府,3、推动法治化：实现政府权威与社会秩序,法律之上没有权威法律之内自由最大法律之外没有民主法律面前人人平等法治政府最有权威法

18、治社会最有秩序乌坎事件的启示：群众依法维权、政府依法维稳法治政府的核心是控制公共权力；用道德方式解决不了道德与秩序问题,民主的必然：公民权利意识的崛起 十七大：人民民主是社会主义的生命 民主的功能：利益调节与约束公权 民主的缺失：利益失衡与权力异化 民主的逻辑：捍卫自由与宪政设计 马克思：民主是一种国家制度 民主的构建：党内民主与社会民主 民主价值的理想性与民主实践的复杂性,4、推动民主化：控制公权与协调利益,民主的可能性：中国式民主的逻辑,价值层面：对私权的捍卫+对公权的制约进程层面：规范公权+推动公民社会发育制度层面：扩大选举+强化人大+司法公正关于中国推行民主的三大基本认识问题。民主最相

19、关的因素是利益，文化传统与素质不是决定因素民主的理想性与实践过程的复杂性民主价值的普世性与实现形式的多样性,（三）中国发展公共管理的实践努力 十七大报告:深化行政管理体制改革 建设服务型政府,1、服务型政府的特征：治理、善治、服务,理念价值的转型,组织结构的优化,政策及其工具的创新,流程管理的再造,统治观、管制观,过于部门化过多层级化条块分割化任务职能型,大部制：模块管理扁平化：分权管理集成化：整合管理流程一体化：无缝隙,复合机制、多元工具,治理观、服务观,2、建设服务型政府的要求：全面深化政府自身改革,政经、公私不分的全能型职能,职能体系的转变,理顺政府、市场、社会关系 建立有限负责政府,由

20、善政到善治,三、中国发展公共管理应注意的问题,必须看到中国与西方国家政府治理变革的差异 学习西方国家政府治理经验应注意的基本问题 中国公共管理发展的进程关键取决于政改进程,（一）中国与西方国家的政府改革的差异点 1)制度结构不同：市场、公民社会、政治环境不同 2)社会发展阶段不同：时空压缩与发展阶段的叠加 3)改革内容选择点不同：经济优先与社会改革倒逼 4)改革很多内容存在差异：否定之否定的发展规律 5)中国政府改革的更具复杂性：两个转型同步进行,（二）借鉴西方国家公共管理经验时应注意的问题 尊重特定社会发展阶段的差异及其引进和适用的阶段性；关注政治体制的预留空间及其与现有政治体系的耦合性；充

21、分考虑现有文化传统对其可能变异性（注意三种思维）质疑照搬论积极地学习 反对移植论复杂性学习 更多从价值观而不仅是工具层面学真正地学习,（三）中国公共管理的进程取决于政治体制改革进程 行政系统是政治系统的子系统 建设服务型政府关键也在政改 实现政府的“新四性”在于政改,49,政治体制改革的理性认知：躲不开、绕不过！,理性政改心态：有风险，但不改有危险！理性政改路径：先从宪法制度再到宪政制度！理性政改进程：从固体到液体再到气体小步快走！中国当前是政改最好时机！晚清溃败、叙利亚危机的教训值得深思！,当前公共治理变革的困境在动力不足中国公共治理危机体制性溃败的危险,特权经济、特权社会、特权官场、特权政

22、治的结构性强化执政者的求稳怕乱与“拖”字诀、自身利益化：改革意愿不足高层党政主管部门的利益化与利益的盘根错节：消极不作为地方探索的艰难：利益化、体制障碍、机制改革效用的折扣社会力量的薄弱：社会的原子化、话语权缺失、学术界分化社会底层的反对：总是沦为改革的牺牲品现实中改革的形式化、道具化、循环化形式化：口号、文件、会议道具化：利益化、作秀化循环化：换汤不换药改革的焦虑症、改革的疲劳症、改革的厌倦症、改革的失望症集体沉默、集体逃避、集体沉沦：体制崩溃与民族危机（少数人的无耻、多数人的无奈）如何破除转型与改革中的权贵利益集团的阻力？吴敬琏：中国现代化进程有可能中断！,未来10年的5种可能前景（到20

23、20年）-（李侃如治理中国：从革命到改良）中国转型的高风险阶段,第一，改革成功：有限的竞争性选举、高效率的政府、有效的法律、活跃的市场。第二，权力精英结盟体制：改革中崛起的政治与经济精英结盟，潜在的“拉美模式”。第三，软弱而腐败的权力主义体制：经济下滑、腐败严重，低水平的民众骚乱。第四，虚弱的民主体制：中央权威下降，地方势力崛起，经济不增长，社会不稳定。第五，持久的不稳定：体制失去控制，社会陷入混乱动荡，国家实力下降，国际地位低落。,中国政府治理变革的动力必须转型,社会矛盾压力：矛盾倒逼力量信息化的压力：公共舆论力量市场力量扩展：市场倒逼力量公民社会发育：社会倒逼力量国际规则扩散：全球化的力量学术力量推动：学者良知反省执政者的调整：改革共识重塑改革的基本路径：自上而下与自下而上自上而下的关键：高层自我革命的决心理想的改革：自下的压力与高层的决心客观矛盾是内在动力+外在因素是推动力+高层决心是关键,要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心。,改革开放是决定中国命运的重大决策。当前改革正处于攻坚阶段，必须以更大的决心加快推进各项改革。2011国务院报告：70次提到改革！,2012-02-04温家宝广东重提小平讲话：不改革开放只能死路一条,谢谢聆听、欢迎批评！董晓宇联系方式：,