行政事业单位内部控制规范解读与建设案例.ppt

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1、行政事业单位内部控制规范（试行）解读与建设案例分析,张庆龙教授、博士、博士后 国际注册管理咨询师、硕士生导师青联委员 北京市审计局特聘专家中国内部审计协会质量监督委员会委员2013年2月E-mail：,主要思路,2012行政事业单位内部控制规范（试行）发布的背景介绍行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程单位层面的内部控制建设要点具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点行政事业单位内部控制的评价与监督,一、背景介绍,（一）必要性分析,理论必要性分析实践必要性分析,理论必要性分析,首先问大家一个常识：什么是管理 与公共管理？必须认识到控制是一个管理问题，内部控制是一个企业或者行政事业单位内部管

2、理中的必备要素，只不过它是一个制衡机制而不是激励机制。,运用公共受托责任与委托代理理论分析公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者政府。公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。,7,公共管理的本质,激 励,约 束,公共管理的本质,整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！,一个都不能少,西方的一个谚语,记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一个人发

3、现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更是如此。,实践必要性分析,虽然，我在前面说过，行政事业单位负责人应该积极主动实施内部控制建设，规范自身的内部管理活动。但是，我们还必须看到，行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，还是掌握公共权力的重要机构。腐败往往是与公共权力共生的现象，当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不

4、受到制衡和监督时，它的行为一旦出现失误、违法时，就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯，对公共资金的造成浪费，甚至带来公共利益的损害。为此，行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡、监督，提高决策的民主性、科学性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理安全完整，防止损失、滥用和毁坏等不良行为的发生。,十八大以来的反腐败,十八大以来，至少15位官员密集被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市。中共十八大报告中提到“不管涉及什么人，不论权

5、力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。十八大之后，从中央到地方掀起的这场“反腐风”也可以看出，被查处的官员中上至省部级高官，下至乡镇村官，“既拍苍蝇，又打老虎”的特点突出。,舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，还是要靠制度、靠法制。,实践中，有人产生了这样的疑问：为什么还要去制定行政事业单位内部控制，把企业那套内部控制规范指引拿过来不就是行政事业单位的吗？,本质：行政事业单位与企业区别,1.无论行政还是事业单位，其目标侧重于社会公共服务与公共管理活动目标的履行，强调效率与公平的统一性。而企业则是从事生产、流

6、通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独立核算、依法设立的一种盈利性经济组织。企业的存在的目的在于实现盈利，实现自身价值的最大化，它生存的动力来自于竞争，对比效率和公平，往往会出于自利性，更多强调效率性，而忽视公平性。2.行政事业单位与企业由于产权关系明晰程度不同带来受托责任履行的自觉性不同。3.行政事业单位与企业内部管理的绩效评估标准不同。在企业管理中，绩效评估指标主要有:销售收入、净利、销售净利率、销售毛利率、资产净利率、净值报酬率和市场占有率等。而对于行政事业单位内部管理来说，其行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其

7、耗费程度等是评估其管理绩效的主要指标。显然，企业管理的绩效评估强调经济利益，而行政事业单位管理的绩效则偏重于社会效益。,主要区别体现：内部控制的目标不同,在企业内部控制基本规范中，我们谈到的目标主要是战略目标、合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标、经营的效率效果目标。在这五个目标上，行政事业单位内部控制与企业相同的是在合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标上，不同的在于行政事业单位还应注意，建设内部控制主要目标在于有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率效果。,其他区别,此外，由于行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，尤其是我国条块分割的行政管理体制使

8、得内部控制制度建设的空间相对企业来说要小，无法涉及到事权的控制，仅能涉及到财权（经济活动）的控制。当然，反过来，经济活动这条主线抓住了，也有利于事权的合规、有效性的管理。还有，由于行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度建设的内容相对简单，不能完全套用企业内部控制规范的五大要素框架，不能拔得过高，否则以目前行政事业单位内部管理的现实还难以理解五大要素的真正内涵，最终难以落实。,但是，西方公共部门内部控制建设的经验告诉我们，他们的公共部门内部控制建设还是吸收了企业内部控制建设的成果，并且也是企业先行，公共部门随后跟进。所以，我国的行政事业单位内部控制规范

9、也还是兼顾了企业内部控制规范中好的方面，例如，注重运用风险评估，除了加强业务层面的内部控制，加强对于单位层面（控制环境）的内部控制，还注重了对于内部控制的评价与监督，保证内部控制的有效运行。这些多多少少我们可以看出企业内部控制规范中的控制环境、风险评估、内部监督要素的影子。这一点在我的新书政府部门内部控制：框架设计与有效运行中进行了充分论述。,（二）行政事业单位内部控制建设的历史与特点,我国的内部控制建设整体起步较晚。行政事业单位的内部控制建设也遵循了国外的规律，企业内部控制建设先行，行政事业单位随后的思路。从目前整体行政事业单位内部控制（试行稿）的内容来看，还是采用谨慎原则，局限于经济活动的

10、内部控制，没有渗透到整个业务活动，没有采用多家政府机构联合发文，或者国务院发文的形式，而是由财政部一家发文，这样使得行政事业单位的内部控制还是过多的局限在了以财政资金为主线的会计控制上，但是从体系上来看还是比以往的逻辑性更强了，更加体系化了，但并未采用企业内部控制的五大要素的写法。具体特点与原有的征求意见稿相比较，体现在以下几个方面：,我国行政事业单位内部控制建设历史,1999年，新修订的会计法提出建立健全内部控制的原则性要求。,2001-2004年开始，财政部连续发布内部会计控制基本规范及货币资金、采购与付款、工程项目、担保、对外投资等多项规范。,2003年，审计署发布审计机关内部控制测评准

11、则提出审计责任与会计责任。提出与COSO五要素相衔接的内部控制体系。,2011年11月，发布征求意见稿、2012年12月发布试行稿。,体现是：职责分离、授权批准、相互制约和监督检查。,内部控制体系在行政事业单位第一次明确提出，原来都是不明确，与企业相互混淆。,1.突出强调了内部控制在行政事业单位构建廉政风险防控体系，防范舞弊、预防腐败中的重要作用。例如，规范第一条、第四条，均在原有征求意见稿的基础上进行了修改，强调了这一内容。,2.从行政事业单位现有管理水平出发，强调了目标导向的内部控制定义。一般我们理解内部控制的定义时，总是强调内部控制是一个过程，不仅仅是是制度、规章。从原征求意见稿来看，它

12、遵循了我们一般意义上的理解，强调了内部控制是对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。而规范则在此基础上删除了“动态过程”，认为规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。这是从目前现有行政事业单位管理水平出发，出于理解和执行的方便而提出的目标导向定义，与这个定义相适应，规范并未明确内部控制的要素框架，删除了原有征求意见稿的第六条关于五要素的内部控制框架提法。,3.删除了成本效益原则，补充了全面性原则。与征求意见稿相比，为什么在规范中删除了成本效益原则，仔细思考了一下，我想还是出于以下几点考虑：第一，行政事业单位不像企业，其服务于

13、社会公益的特征决定了其效益不好衡量。第二，如果一味坚持成本效益原则，会大大降低相关控制建设的必要性，会给规模小的一些行政事业单位单位建设内部控制留下借口，以不符合成本效益为原则而不建设相关控制措施，而可能这项内部控制对于单位来说恰恰却是必要的。第三，补充全面性原则，则强调了行政事业单位内部控制全员参加，全过程控制，强调内部控制的系统性，而不是可有可无。,4.明确了单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施的责任。应该承认，内部控制建设是“一把手”工程，也就是说，如果这项工作“一把手”不重视，内部控制的局限性就会凸显，就会走过场，成为“笼子的耳朵摆设”。原有的征求意见稿，虽然强调了单位领导班子在内

14、部控制的角色，但并未明确单位负责人的内部控制建设的责任。这一点。对于推行行政事业单位内部控制的建设工作起到至关重要的作用。,5.现行规范提出了具有可操作性内部控制建设流程。例如，规范第七条指出，各单位应建立适合本单位实际情况的内部控制系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。,6.强调了风险评估与控制方法的运用。与原征求意见稿相比，规范第二章进行了较大幅度的修改。将原第二章“基本要求”改为现在的“风险评估与控制方法”，对风险评估提

15、出了许多具有实际操作指导意义的内容和方法，例如，对风险评估的频率、组织、内容、业务层面的主要关注的风险、单位控制的一般方法等具体活动和内容进行了详细介绍。,7.将行政事业单位内部控制的建设分为单位整体层面的内部控制建设与具体业务层面的内部控制建设。虽然原有的征求意见稿提出了五要素的内部控制框架，但是从具体内容来看，并没有体现内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等五要素与具体控制内容建设的一致性。例如，第二章的“基本要求”与第三、四、五、六、七、八、九、十章具体业务活动控制建设的内容。因此，新的规范进行了创新和调整，将基本要求这一章修改为“风险评估与控制方法”，将原第二章的内容进

16、行修改，新设第三章“单位层面内部控制”，删除、修改、合并第三、四、五、六、七、八、九、十章的内容作为第四章“业务层面内部控制”。这种修改将第二章与第三章的内容进行了统一，且易于行政事业单位理解和把握，更有利于未来审计部门进行内部控制有效性的评价，因为这种设计，与审计方法中的内部控制的评价、测试内容是一致的，也利于审计部门理解和掌握。,8.丰富了行政事业单位控制方法的内容。区别于征求意见稿中的一般控制方法，规范增加了作为行政事业单位所特有的归口管理、单据控制、信息内部公开等三项控制方法。,9.与征求意见稿相比，取消债务控制。原本设计的债务控制主要针对地方政府融资平台而设计的。按照行政事业单位的特

17、点来说，它是不应该具备融资功能的，这样容易导致政府与市场、政府与企业不分的恶性循环。1994年我国的分税制度改革，客观上加强了中央政府的财力，却削弱了地方政府的财力。由于地方政府还要承担大量的公共事务支出，在这种情况下，导致了预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方政府融资平台的建立与发展。这个机制容易导致明显财政风险漏洞，于是又催生了2010年规范地方政府融资平台公司管理的相关规定。从总体的发展趋势来看，债务控制的内容将逐步减少，目前这也不是一个普遍的现象，因此，规范取消了债务控制这一章，将部分内容合并进了收支控制章节之中。,（三）行政事业单

18、位未来内部控制建设的注意事项,1.重视对规范的宣贯。与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控制的知识及其体系不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识到，内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分。甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制，建设过程中难免出现抵触情绪。例如，由于对其理解不深，实施中会对增加的控制与减少的控制形成抵触，认为增加控制会增加岗位，但是编制又有限，因此无需控制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在控制建设时难免会故意留出操作空间。因此，加强宣贯对于执行这套规范具有重要意义，尤其是对于那些行政事业单位的一

19、把手的宣传显得尤为重要，应强调他们在内部控制建设中的责任，应注意，他们的支持和理解对于规范的落实起到举足轻重的作用。,2.应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和各个建设单位主要负责人来担任组长和成员。前面已经谈到，一把手在行政事业单位内部控制建设中的作用。应该认识到，内部控制建设同样是“一把手”工程。但需要注意，内部控制建设小组中，一把手应确实起到一把手的作用，而不是形式上重视，实质上不重视，走过场。否则，一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。,现实中一把手的问题,对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解,因此对建立健全单位内部控制的重要性

20、和现实意义的认识不够,抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了;还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与控制(或监督),但在实际工作中,许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”,多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动,对单位重要决策的过程和结果均不了解。一把手权利过大，事事把关，受时间与工作繁忙因素的影响。审核一支笔变成签字一支笔，流于形式。,如何完善一把手的内部控制问题,首先我们要与其讲法，强调其为第一责任

21、人会计法第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。按照会计法和内部会计控制基本规范的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。其次，应加强其内部控制知识的掌握，至少强调真实性意识，强调不相容职务分离的意识，强调授权审批意识。第三，依赖于在座的诸位不断的提醒，其树立内部控制意识。当然我们内部控制意识的提高也就很重要了。意识真的很重要吗？陈阿土的故事。,第四，对“一把手”的权力范围进行科学界定，尤其是项目决策权、资金调度权、财务处置权

22、、设施使用权、机构设置权、人员使用权以及特殊情况下的处置权，都必须有明确具体可操作的规定。同时，建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，而且要追究“一把手”的领导责任。强调问责。第五，科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部门交叉负责。第六，认真贯彻党的民主集中制，监控权力运行过程。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，进一步完善党委（总支、支部）内部议事和决策规则、机制，促进决策民主化和科学化；,3.谁来牵头负责内部控制建设工作。从目前来看，一旦执行内部控制建设工作，出

23、于对于经济活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责。需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统工程，而不是会计工程。具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根”。参与内部控制建设，会形成纪检监察、审计部

24、门既充当“运动员”，又充当“裁判员”，这种不独立是应该避免的。,应重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。一个单位重视不重视内部控制建设，看看你的内部审计部门就知道了。理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护，合理保证内部控制的有效性。虽然我们在规范第五章中对内部审计的职责、任务进行了描述和要求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立性、权威性，出身大多来自于会计部门，审计机构及其人员编制大多没有独立，要么合并在会计部门，要么合并在纪检监察，独立设置内部审计部门单位很少，职能的发挥大多限于财务审计和经济

25、责任审计。这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发挥作用。现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成后，其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高，作为一种机制建设，内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长，与外部的政府审计配合，有利于发挥内外联动，促进行政事业单位内部控制的有效性。因此，内部审计部门应该随着内部控制的建设，实现独立，以此来推动内部控制工作的日常监督。,二、行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程,（一）行政事业单位内部控制建设的目标,根据规范（试行）第四条 单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动 合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范

26、舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。总结为：合法合规目标资产安全、使用有效目标财务信息真实完整防范舞弊和预防腐败提高公共服务的效率和效果从目标来看，赋予行政事业单位内部控制的要求还是很高的。,（二）行政事业单位内部控制建设的原则,1.全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。2.重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。3.制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。4.适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实 际情况，并随着外部环境的

27、变化、单位经济活动的调整和管理要求的 提高，不断修订和完善。,为什么没有成本效益原则？,职责分工问题（强调不相容职务分离与授权）,授权批准职务与执行业务职务相分离；执行业务职务与监督审核职务相分离；执行业务职务与会计记录职务相分离；财产保管职务与会计记录职务相分离；执行业务职务与财产保管职务相分离。,一项完整的经济业务，如果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查，发生错弊的概率大大降低。,横向控制,授权审批纵向控制,授权控制，是指单位应该根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合。岗位工作程式化，

28、要求做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，工作有检查。授权应当是区别不同情况分层次授权。根据经济活动的重要性水平和金额大小确定不同的授权批准层次，有利于保证各种管理层和有关人员有权有责。,授权批准在层次上应当考虑连续性，要将可能发生的情况全面纳入授权批准体系，避免出现真空地带。当然，应当允许根据具体情况的变化，不断对有关制度进行修正。每类经济业务都会有一系列内部相互联系的流转程序。应规定每一类经济业务的审批程序，以便按程序办理审批，避免越级审批和违规审批的情况发生。例如，采购业务，只能凭据领导审批后的采购单或者合同进行采购（纵向），采购的内容必须经过验收（横向）后，才能办理有关手续。,即使这

29、样内部控制也容易发生问题，因为内部控制是有局限性的，所以需要不断的评价、完善。合理保证而非绝对保证。,（三）行政事业单位内部控制建设的流程,方法流程,组织流程,可惜规范并没有补充组织流程，只是从方法进行了叙述。例如，第三步骤，本人进行了补充。,组织,1.谁牵头建设内部控制制度体系？,2.谁参与内部控制制度体系的建设？,3.谁监督制度的执行落实？,第二步：明确谁做这些事情？,第三步：方法流程的本质,核心是两项工作：“流程梳理”与“风险评估”为核心。,风险识别,风险评估,流程梳理,1.工作小组通过访谈、审阅文档或问卷调查等方式梳理流程，明确大流程下对应的子流程，根据统一的模板编制业务流程图。2.在

30、流程梳理过程中，及时发现并记录有遗漏、杂乱、不符合相关法律、不相容职务未分离或权限设置不合理等内控缺失的工作流程。3.采取相应的措施规范操作流程，避免内部舞弊等重大风险出现，提高工作效率。,1.结合行政事业单位内部控制基本规范（试行）所列示的风险、审核要求、内审报告、提案改善、质量事故等初始资料。2.从风险发生的可能性和影响程度，对子流程中涉及到的每个风险点进行综合分析，识别其固有风险。,1.根据识别的风险，评价其影响，确认其风险等级，形成风险清单。2.根据风险等级，识别流程中的关键业务节点（风险点），并在流程图中进行编号。3.编制流程描述、风险控制矩阵等内控文档，对业务活动和节点进行记录描述

31、。,风险发生可能性评级,风险影响程度评级,风险评估方法论,所谓风险事项：外部环境、经济活动或管 理要求等发生重大变化的，就要求进行风险评估，当前则主要对应的是内部控制规范要求来识别单位自身风险及外部变化要求的风险。,风险评估方法论,依据单位能够承受的风险系数（风险损失与承受能力的比值）确定风险对策风险对策的四种基本模式规避转嫁承担化解,风险应对策略,第四步：测试与优化,1.将单位现有制度和控制措施与风险清单进行比对，通过穿行测试、控制测试等手段，获取关于内控设计和运行有效性的证据，查找内控缺陷，形成风险数据库和内控风险诊断和评价报告。2.对发现的重大缺陷及时报告内部控制工作领导小组，领导小组对

32、发现的内部控制缺陷应及时制定内控缺陷整改方案，形成内部控制管理优化建议书。,思考：内部控制建设为什么总是和流程扯上关系？,目标管理VS流程管理,什么是目标管理,传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目标管理。以大厨师炒菜为例，把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就叫做目标管理，至于大厨师炒菜的方法，我们是不关心的。,什么是过程管理,我们把大厨师炒菜的步骤分成20个阶段，也就是20道工序，第一个人切葱花，第二个人切肉丝。，如果不好吃就重新调整第2、5、9道工序，还不好吃，再调整3、7、14道工序，还不好吃，就调整18、19道工序，就这样也许经过无数次调整后，我们终于能够炒出跟大厨师一样好吃的

33、菜，在这时，葱花的长度必须是1.1厘米，肉丝的长度必须是1.3厘米，酱油必须是2勺。以后就按照这个调整后的流程炒菜，每个人都按照这个工序严格要求来做。按照这个流程办事，而不管结果，这就是过程管理。,目标管理的缺点,大厨师一走，就把什么都带走了。如果靠大厨炒菜，端出来什么就是什么，如果客户定制，就需要大厨调整，但是下一次还能不能炒出同样的菜，不知道，目标管理不可修改，因为我们不知道大厨师炒菜的方法，过程管理可以修改，因为我们知道所有流程。过程管理可以积累经验，目标管理是个结果，好也是他，坏也是他，并且往往胜者为王，败者为寇。中国人浮躁的文化，太渴望结果，而不是过程管理。,内部控制与流程梳理之间的

34、关系,要落实内控目标，必然涉及到行政事业单位经济业务活动中的所有流程。内控的有效实施必须建立在业务流程清晰描述的基础之上，从具体业务流程中识别关键内控节点，通过合理设置组织机构与岗位，落实内控责任。达到在具体流程环节中，明确内控要求与规则，使流程在合规条件下运转的要求。,三、单位层面的内部控制建设要点,规范要求：1.单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。,这么多涉及的组织，他们在这其中都起到什么作用，怎么样协调彼此的关系呢？,内部控制工作的开展可以单

35、独设置也可以委派会计部门或者内部审计部门牵头开展内部控制建设工作。政府采购、基建、资产管理是控制的执行者与建设者，是风险点与业务环节。财会部门是建设者，同时也是信息生成的反映和监督者。内部审计部门与纪检监察是对财会部门信息的确认与所有控制环节执行有效与设计有效的再监督、评价者。那么他们两者的关系又如何协调呢？现实中也确实是有冲突的。,内部审计与纪检监察监督的协调,内部审计部门侧重于对于内部控制的监督，尤其是对于事权的监督，即所谓流程执行情况与完善提出建议，但是内部审计缺乏处理权，只有建议权，通常在事前事中，而不仅仅是事后。纪检监察侧重于人的监督，有利于解决内部审计的环境问题，发现内部审计的线索

36、，提供给内部审计部门开展审计。纪检监察应侧重于经济责任审计，有利于督促管理者完善内部控制，拥有利用内部审计的决策信息的处理权。这样二者形成互动，将事前、事中、事后的监督体系完善化。但是，应该强调的是，内部审计应该独立于纪检监察，但同时还要努力构建纪检监察与审计的联席会议机制，形成沟通、分享的机制。内部审计可以丰富纪检监察的方法。二者的协调配合，有利于推进惩治和预防腐败体系建设,有利于党风廉政建设。为此，在内部控制建设中应该重点明确内部审计与纪检监察的职能区别，注意避免重复监督，尤其注意内部审计与会计监督的区别、内部审计与纪检监察监督的区别。会计部门的控制与政府采购、资产管理、基建工程中的涉及到

37、的监督、反映关系。,规范要求：2.单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。,集体决策制度,1.目的是为了解决权力的垄断与集中问题，这一点在行政事业单位极为突出。应该解决决策、执行和监督相重合的问题。2.集体决策制度关键要解决的是制度建设问题。3.应该明确、细化相关制度，例如，重大经济事项的范围。什么情况下进行专家论证，什么情况加进行技术咨询。,4.重大经济事项：例如，10万元以上大型会议

38、支出、大型修缮支出、大型设备购买支出、工资福利方面的改善支出。5.集体决策的原则：例如，重大经济事项集体讨论决定后报批，反对专权。对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家论证、技术咨询、决策评估。涉及集体的事项应注意必要的政务公开制度。广泛听取群众意见。,规范要求：3.单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监

39、督等经济活动的关键岗位。,分离、制约和监督的金科玉律：,1.横向：完成某个经济业务环节的工作需要有来自彼此独立的两个部门或人员协调运作、相互监督、相互制约、相互证明。2.纵向：完成某个经济业务工作需要经过互不隶属的两个或者两个以上的岗位和环节，以使其下级受到上级监督，上级受到下级牵制。,关键岗位轮岗制度,轮岗制度的实施能制约腐败现象产生。内部某岗位人才呆得时间过长，会熟悉并且绕过相应的控制流程，加之人际关系复杂，有效地克服关系网、人情网，难免会滋生腐败。实施轮岗制度则有助于制约腐败产生，打破垄断专权的现象。轮岗制度有利于拓展职位的宽度发展，激励培养人才。起到激励作用。关键岗位主要包括预算业务管

40、理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。轮岗制度的补充制度是专项审计制度。目前有的单位还会开展强制休假制度，作为轮岗制度的补充制度实施。执行的难度在于：刚性和岗位范围和层次的界定。在制定内部控制时容易出现故意绕开这一制度的问题。,规范要求：4.内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。5.单位应当根据中华人民共和国会计法的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会

41、计制 度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。6.单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。,大部制改革问题,所谓大部门体制或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本目的：大部制改革的核心是转变政府职能，以市场经济宏观调控、社会服务与管理为主。大部制改革是要解决政府部门机构重叠、职权交叉、政出多门的矛盾，以提高行政效率为

42、目的。工作重点：一是加大行政部门的整合，构建“大农业”“大交通”“大能源”工作格局。通过整合资源、完善职能，进一步落实部门工作责任、提高办事效率。二是进一步转变和调整职能，优化职能布局，调整发展改革、优化人民银行、财政、商务流通等部门的职能职责，突出重点、提升行政管理水平。三是实行决策、执行与监督“三权”分离。将国家局规划、政策、标准制定和部门协调职责划入部委，将部委行业监管职责划入管理国家局，形成科学完整的职能体系。例如，目前，铁道部将纳入大部制改革，以政企分开原则启动铁路改革。实现政企分开，不仅有利于铁路的运营体制改革，也有利于投融资体制改革，解决铁路投资与运营的严重低效、相关投资人和债权

43、人的权益保障等问题。,四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点,行政事业单位内部控制内容体系,预算业务控制,收支业务控制,政府采购业务控制,资产控制,合同控制,行政事业单位内部控制建设的内容体系,建设项目控制,行政事业单位内部控制方法体系,不相容岗位相互分离,内部授权审批控制,归口管理,预算控制,财产保护控制,会计控制,单据控制,行政事业单位内部控制建设的方法体系,信息内部公开,预算业务控制,规范要求：1.单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。,解释：1.凡事预则

44、立，不预则废。预算控制作为一种约束机制在行政事业单位中发挥着事前、事中、事后的全过程控制作用，有利于保证预算单位目标的实现，因此成为一种广泛应用的控制措施，企业也是如此。2.预算内容涉及收入预算与支出预算。凡支出内容、款项与预算不符者不予支付，严格按预算制度办事，从而硬化了预算约束。3.环节涉及编制、审批、执行、决算与分析、评价与考核等重要环节。4.应注意编制与审批、审批与执行、执行与评价进行不相容岗位设置，明确相应的职责权限。5.本环节的风险是不相容岗位相互融合，造成控制失效。,规范要求：2.单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。单位应当正确把握预

45、算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照规定进行项目评审，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。,解释：1.预算编制是起点，其编制的准确性与可行性将影响到后面的执行与考核。2.预算编制的程序规范，至少要求明确以下几点：（1）预算准备。分析上年度预算收支执行情况，考虑单位定员、定额标准，明确本年度工作重点。（2）各部门上报年度经费预算草案。（3）预算决策组织对草案分析审议、审批，然后报主管部门审核，审核后报同级财政部门

46、审批后，再修订，再上报、确定。（4）预算编制中应该注意与资产管理、基建、人事、预算执行部门、编制部门的之间的沟通协调机制，保证信息对称。,突出问题,预算意识不强,预算管理作用未充分发挥。预算管理涉及行政事业单位日常工作的各个环节、各项活动,每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。但是,目前我国部分行政事业单位的人员对于预算管理的重要性认识不够,普遍认为预算只是财务部门的事,缺乏应有的参与意识,更多关注编制的预算能否为本单位获得更大的利益。,预算编制与单位发展战略不匹配、不衔接。这种不匹配、不衔接既表现在部门预算与部门发展战略方面，也表现在财务预算与国家与单位发展战略方面；既表现在时间跨度上，也

47、表现在预算程序上。目前，一些部门虽然也制定本部门若干年的工作规划，有行业管理职能的还要制定若干年行业发展规划，但一年一编的部门预算缺乏前瞻性，不能充分反映预算安排与发展规划之间的有机联系，使预算与规划之问成为“两张皮”。预算安排缺少方向，发展规划缺乏规范，大大削弱了预算支出本应发挥的效益。,解释：3.编制方法何谓科学？过去存在“基数加增长”的做法，结果就是预算支出总是不断增加，为了保证基数不被减少，未花完的预算到年底突击花钱，形成恶性循环。为此，行政事业单位的预算适合于“零基预算”和“综合预算”相结合的方法。也就是说，既要考虑上年度预算执行情况，又要科学的测定预算年度内各项工作对本单位的影响程

48、度，统筹预算内外财力，根据实际需求，编制年度收支预算。这里可能有人会说，还是不准确，其实正是信息不对称造成的，所以需要各个部门的沟通、协调，注意预算还是一种管理机制。量入为出，不得编制赤字预算。保证刚性支出，保证重点、兼顾一般、先急后缓、先重后轻。关键是要充分考虑变化的因素。,解释：4.预算细化不够，及时性不够。项目预算有业务项目名称，但是无相应的预算经济指标列支内容。执行过程中缺乏相应的依据。甚至造成一些项目经费成了预算单位调控预算经费的“蓄水池”。存在项目预算挤占，补充经费预算的情况。编制时，缺乏全面的预测和详细的规划，编制预算先天不足，加上年度中间开展计划外的工作或上新项目时不考虑年初预

49、算经费，使得年初预算缺乏应有的约束力，年度中间频繁追加，使得单位面临资金压力。及时性是指没有设置充足的时间编制预算，到了年底一个月匆忙编制，导致质量不高，甚至年初没有可执行的预算，比照上年度执行，预算指标得不到充分论证，预算资金与事业发展不同步。,预算编制时间短,方法简单，编制粗糙。行政事业单位的预算管理是一个系统工程,而预算编制作为整个预算管理的起点,是其中最重要的一个环节。然而,目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责,编制时间不足2个月,时间紧,工作量大,财务人员无法调动各部门的参与积极性,对编制预算缺乏必要的调查研究和认证,闭门造车,编制的预算比较笼统,预算质量不高。其次,预算编

50、制方法简单,质量粗糙。尽管零基预算法编制预算已推行多年,即取消往年的基数,按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度,结合财力可能,重新测算安排本单位和部门的预算。但是从目前的实际情况来看,零基预算仍难以落到实处。很多行政事业单位还习惯于“上年基数+本年调整”的老方法,不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算,凭既往经验和主观理解来进行编制,结果与实际情况相差甚远,难以将预算分解到各部门执行,导致执行过程中经常出现调整、追加预算的现象,影响预算执行必要的刚性。,规范要求：3.单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，