行政与行政管理.ppt

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1、1,2009-9,第一章 行政管理学概论,本章教学目的：了解行政管理学的基本概念、基本思想以及内容框架。了解行政学做为一门理论与实践相结合的综合性学科其产生、发展的过程与规律，以及学科的特点等。,2,2009-9,第一节 行政管理与行政管理学第二节 行政管理学的历史与发展,3,2009-9,案例：洛阳公交线路该不该伸向郊县,2005年5月日19时许，在市政府有关部门负责人的协调下，辆由市区发往偃师市诸葛镇道湛村的80路公交车，在被偃师市公路运输管理处扣留了12个多小时以后，返回市区。为什么会出现这种事情？公交线路该不该伸向郊县?,4,2009-9,事件回放,15日时多，辆80路公交车到达诸葛镇

2、道湛站点后，被早有准备的偃师市公路运输管理处数十名工作人员拦住去路。他们让公交车司机下车，自己把公交车开走。司机赶紧向公司领导汇报。市公交总公司第二分公司负责人立即赶往偃师，然而始终见不到该市运管处负责人。当16点记者赶到偃师市公路运输管理处。因为是星期天，运管处大门紧锁。市公交二分公司谢副经理说，已与偃师市运管处一位副处长联系上，人家说扣车是奉洛阳市运管处有关领导的指示，放车得领导发话，自己作不了主。一直等到18时，人家仍不肯见面，大家只好返回市区。19时，记者接到电话：市公交二分公司负责人已与偃师市运管处负责人见面，被扣车辆已被放行。,5,2009-9,扣车理由,一份市运管处发给偃师市运管

3、处的材料，将扣留公交车的理由说得很明白：2003年9月28日，市公交总公司没有经过交通部门的审批，私下在诸葛镇道湛村设立了临时站点，从关林向道湛发送班车。2005年4月2日，该公司又将线路延长，直接从洛阳火车站向道湛发送大客车。因为公交车不缴纳道路通行费和其他交通规费，票价为元，引起偃师南线87台班线客车车主的强烈不满。4月25日早上，这些车主打着横幅，围堵市运管处，造成工作人员不能上班。市运管处要求市公交总公司撤销在偃师市诸葛镇道湛村的发车站点，80路公交大客车不得再发往道湛，同时要求偃师市运管处根据国家道路运输条例和河南省道路运输条例有关规定，依法取缔公交车，时间从5月13日起，在5个工作

4、日内完成。如在执法过程中遇到困难，可以申请当地人民法院强制执行。,6,2009-9,发车依据,市公交二分公司王经理说，目前发往郊县（市）的公交车包括：83路，洛阳至孟津麻屯；64路，洛阳至孟津平乐；80路，洛阳至偃师道湛。这些线路没有开通前，一些人大代表和政协委员不断反映：这些地方的群众出行不方便。市政府采纳了代表、委员的建议，责成公交公司开通这些线路。说实在的，公交公司是赔着钱干的，图的就是方便群众。王经理向记者出示了一份市政府关于研究解决景点交通问题的会议纪要，时间是2003年9月18日。会议纪要明确要求公交公司调整线路，向偃师道湛发80路公交车。王经理说，80路公交车原有线路是从关林庙至

5、道湛。运行以来，许多人向市政府、市长便民电话和市公用事业局反映，这趟车不方便，要求延长至洛阳火车站。经有关部门批准，从今年4月2日起，80路公交线路才被调整为洛阳火车站至道湛。花会期间，由于客流量较大，发车密度相应有所增加。,7,2009-9,百姓点评,李先生说，公交车开通到诸葛，确实给群众带来了莫大的方便：其一，准时。不管车上有多少人，到点就走。其二，实惠。这段路22公里，坐别的车到洛阳至少需要2元，公交车只要1元，月票只花0.4元。其三，安全。公交车要求的是按点到达，不会为抢顾客而超速行车。几个村民七嘴八舌地说，为啥俺们随时能一抬腿就到市区？还不都是因为有了公交车！如果公交车不来了，俺们会

6、感到不适应、不方便。据了解，毗邻洛阳的几个县市，有不少乡镇政府希望公交车能发到他们那里，有的还承诺提供场地、免收水电费等。新安县磁涧镇位于洛阳西，离谷水只有几公里。然而，这里的群众坐车却不方便。为啥？长途客车不想拉短途乘客。镇领导曾向市公交总公司提出，把发往谷水的公交车延伸到磁涧，市公交总公司负责人担心与运管部门发生纠纷，没有答应。,8,2009-9,政府该部该管？管什么？怎么管？,9,2009-9,第一节 行政管理与行政管理学,一、行政、管理与行政管理1、行政左传：“行其政事”、“行其政令”纲鉴易知录：“周公、召公行政”2000多年前的古希腊学者亚里士多德就使用“行政”一词。社会科学大辞典：

7、“行政为国家事务的管理”。,三分法：立法、司法、行政,二分法：政治与行政,一分法：一切管理都是行政,意为执行政令、推行政务,“行政”就是管理国家的事务。,10,2009-9,2、管理,什么是管理？管理是管辖与治理。即对管理对象的一系列计划、组织、控制、治理的活动。“管理”的历史比“行政”要久远得多。,11,2009-9,3、行政管理,最广义：指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和执行的社会活动 广义：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义：指国家行政机关依法对社会公共事务的管理，又称为公共行政。,包括国家事务、社会公共事务和机关内部事务等活动,12,2009-9,国家事务：

8、维护国家独立与尊严，促进发展（政治统治职能）社会公共事务：是对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。机关内部事务：是指行政机关的事务工作，对行政机关自身的机构设置、人员、经费、财务、工作程序等管理。,包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等,包括机关秘书工作、文书档案工作、会计出纳工作、通信工作、安全保卫工作、后勤保障和服务工作等,包括国防、外交等,13,2009-9,社会公共事务的特点：,公益性：是指社会公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众。非盈利性：公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品与公共服务的目

9、的是为了社会公众的基本利益，而不是盈利。,表现形式是公共产品与公共服务,14,2009-9,思考题：,公共事务的非盈利性特征是否意味着在涉及公共事务的活动中不能采用收费的方式?,15,2009-9,阶级性：在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。层次性：公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小。可分：全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等。,16,2009-9,二、行政管理与其他相关概念,1.政治与行政管理,国家与政治密不可分，治理国家就是“治”“政”，政是国家发展的方向选择和道路确定，治就是

10、确保其实现的具体操作过程。政治是主导、行政是保证。,17,2009-9,政治与行政管理的区别,18,2009-9,2.立法、司法与行政管理,西方国家权力体系:立法权由议会行使 司法权由法院行使 行政权由政府行使,19,2009-9,我国的人们代表大会制:全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使立法权；审判机关和检察机关行使司法权；国务院和地方各级人民政府行使行政权。,20,2009-9,3.管理和行政管理,行政管理是指与政府或行政机关的活动相关的管理。企业管理是指工商企业组织的活动相关的管理。,21,2009-9,为公众服务追求公共利益的,追求利润最大化,公共权力,所有者授权,公共组织,工商企

11、业,公众监督,所有者、经营者、员工,效率与公平,提高效率,22,2009-9,三、行政性质,行政管理具有双重属性:政治性(阶级性或特殊性):它是政府的本质属性。体现为：以国家的名义,按照统治阶级的意志对国家政务和社会事务进行管理。(执行国家意志,维护阶级利益),23,2009-9,公共性(科学性或一般性):行使公共权力 管理公共事务 谋求公共利益 承担公共责任,24,2009-9,行使公共权力,什么叫”公共权力”?它是由宪法、法律所规定，由社会和公民所认同的公共权威。行政管理行使公共权力这一性质，决定其具体管理活动呈现很强的政治性、权威性和强制性特点。,25,2009-9,管理公共事务,行政管

12、理之所以需要行使公共权力，是由其肩负的管理公共事务的职能所决定的。“究竟政府应该管多，不是管少？应该管理到何种程度？”行政管理以公共事务管理为基本职能的性质，使其具体管理活动呈现明显的社会性、广泛性、权变性等特点。,26,2009-9,谋求公共利益,公共权力、公共事务在本质上说，就是要代表和谋求社会大多数人的、普遍性的、全局性的公共利益。行政管理服务公共利益的性质，决定其具体管理活动具有鲜明的服务性、非营利性、整体性、全局性的特点。,27,2009-9,承担公共责任,我国的行政责任体系：法律责任（对国家和人民）政治责任（对执政党）执行责任（对权力机关）行政责任（对中央政府和上级行政机关）公仆责

13、任（对公民和社会）行政管理必须承担公共责任的性质，要求其具体活动必须具有合法性、合理性和规范性等特点。,28,2009-9,四、行政管理学的研究对象和内容,1.研究对象 国家行政机关及其公务员依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。,29,2009-9,行政的主体是国家行政机关；行政的客体是国家事务、社会公共事务、机关内部事务；行政管理的基本依据是行政权力；行政管理活动的根本原则是依法管理；行政管理学的根本目的是实现行政管理的科学化。,30,2009-9,2.研究内容,行政组织、行政机构行政决策、行政沟通行政政策、行政法规行政执行、行政行为,31,2009-9,案例：,一

14、位副市长的秘书说，他的那位首长每天的日程总是排得满满的，简直没有空闲的时间，就连星期天、节假日也很少休息，真可谓日理万机。我们翻阅了一下该副市长办公室桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以2002年5月4日为例，早晨6点，去火车站欢迎北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8点，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；10点，在市委听取全市上个月工业生产情况的汇报；中午12点，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；2点，参加市长办公会议；6点，应邀参加一个兄弟城市的市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7：30，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向获奖单位

15、和个人颁布发奖杯,32,2009-9,和奖品；10点，前往火车站为兄弟城市的市长送行；11点，回家批阅文件至深夜12点半。据悉，这一天，副市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推辞了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而，都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难找啊！”思考题：该副市长陷入事务主义的真正原因是什么？说明学习行政管理学的重要性？,33,2009-9,第二节 行政管理学的发展,一、行政管理学起源于欧洲、兴起于美国,“行政管理”一词最早出现在由德国学者史坦因于18651868年出版的行政学中。1887年威尔逊发表论文行政研究，提出行政学与政治学分离。1900年古

16、德诺出版政治与行政，确立行政学与政治学两分法。1926年怀特出版行政学导论，成为高校行政学第一本教材。,34,2009-9,35,2009-9,行政学在西方兴起的原因：,（1）“行政国家”的出现标志：行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展。美18世纪末政府雇员从几千人，19世纪30年代达到上万，19世纪末达到10万，20世纪突破100万。随着工业经济、科学技术的发展，政府的职能日益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面的国际竞争的日益加剧的状况，对政府的效率提出更高的要求。,36,2009-9,（2）“文官制度”的出现,19世

17、纪末，美国的文官改革运动直接推动了行政管理学的研究。运动目的：废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。1883年美国会制定了彭德尔法（即文官法）,37,2009-9,（3）多种学科的形成和发展,20世纪政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为行政管理学从政治学中分离出来创造了理论条件。,38,2009-9,（4）专业教育和职业教育的发展,19世纪末，行政管理职业教育和大学的行政管理教育项目的发展，有利于培养大批的行政管理人员。,39,2009-9,二、西方国家公共行政学产生的条件,1.政府职能由政治统治扩大到对经济和

18、社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义市场经济的发展。,40,2009-9,三、西方行政学发展的四个阶段,第一阶段是形成阶段，又被称为传统管理时期，从1887年到1930年。威尔逊 行政研究 1887古德诺 政治与行政 1900 怀 特 行政学导论 1926,41,2009-9,代表性的行政学理论主要有：,政治与行政分开的理论威尔

19、逊、古德诺理性行政组织理论韦伯（德国）论官僚制1911年企业管理取向的行政理论泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论,42,2009-9,第二阶段是成长阶段，又称为科学管理时期，大致从1930年到1960年。行为科学“社会人”“经济人”比较具有代表性的理论有：梅奥的人际关系理论马斯洛的需要层次理论巴纳德的动态平衡理论麦克雷戈的XY理论等等。,43,2009-9,第三阶段是科学化阶段，称为现代化管理时期，大致从1960年到1980年。系统理论系统科学阶段“全面的人”有代表性的有：巴纳德的系统行政理论里格斯的行政生态学说菲德勒的权变领导理论德鲁克的目标管理理论等等。,44,2009-9,第四阶段

20、是新公共管理发展阶段，大致从20世纪80年代到现在。严格地说来，新公共管理并没有一个系统的理论体系，只是一些混乱的思想灵感的总和，是主要来自公共选择理论和新制度经济学中的一些关于行政改革的灵感，主要体现在一些行政改革方案和对策性研究报告之中，还没有形成系统的理论。,45,2009-9,四、行政管理学的发展趋势,1研究领域拓宽加深从硬管理理论（理论框架、组织、人事、财务、法规）向软管理理论（系统、过程、环境、效率、监督、技术）发展；从政府行政向综合行政、专业行政、团体行政发展，从单一学者（组织）单层面研究向国际范围大合作多层面研究发展；,46,2009-9,2研究重点的转移,从过去注重规律、定律

21、、原则的研究，转移到注重具体事实、案例的研究；从重视提高效率手段的研究，转移到注重“价值的研究”从机械效率观的研究，转变为社会的效率观的研究；从重视法规的研究，转移到重视行为的研究；,47,2009-9,3研究内容和方法更趋于实用,早期侧重于理论、原则和法律条文的研究；后期偏重于行政行为、决策、程序和方法的研究，都是为了使政府实现更加有效的管理。,48,2009-9,4学派之间争鸣和交流,法约尔的管理活动（计划、组织、指挥、协调、控制）与古利克的行政7职能（计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算）；“霍桑试验”与马斯洛的需要层次理论；决策理论、系统理论、权变理论等都被广泛应用和验证。,49,

22、2009-9,五、行政管理学在中国的重建与发展,行政管理学在20世纪30年代前后进入中国大学苏区和根据地则在政治民主、政权结构、干部选拔、财政监督、决策体制等方面进行了大量探索和尝试50年代院系调整，行政学的有关职业和课程被取消1978年后才重新认识和引入行政管理学,50,2009-9,1.中国行政学学派：,中国特色学派：该学派的代表人物为夏书章教授在指导思想上，该学派强调学科的中国化，反对照抄照搬西方行政管理学理论。夏书章在其主编的行政管理学(1991年6月由高等教育出版社、中山大学出版社联合出版)第一版“序言”中明确地道出了“问题的关键，似集中在中国特色这一点。”“我们要建设的是中国特色的

23、社会主义。那么，我国的行政管理和行政管理学便都应当具有中国特色”。,51,2009-9,2.公共管理学派：,该学派以郭济等人为代表 该学派特别强调“公共”二字，如“公共行政学”、“公共管理学”等。郭济在其主编的中国公共行政学一书中指出：“公共行政学，是一门在国家和社会公共事务管理中起着重要作用的理论性和应用性相统一的独立学科”。“关于公共，有学者作了比较全面的阐述。（1）和私人行政相区别。（2）明确了行政活动的目的和性质。（3）公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务。（4）强调了行政活动的公共性。”,52,2009-9,该学派学者的概括和总结，新公共管理理论所追求的价值理念：一是提倡由官僚政

24、治需要转变为顾客需要；二是反对政府的强制干预，倡导社会共同治理；三是鼓吹个人主义，反对集体主义；四是主张小政府、大社会；五是要求由重投入、重规章转移到重产出、重结果；六是不同于传统公共行政所强调的政治与行政分离和文官政治中立的思想，强调文官与政务官的互动和渗透。简言之，“崇尚市场力量、市场作用、市场机制。它们所关注的焦点是政府与市场和社会的关系。”,53,2009-9,3.“十”字型学派,该学派以欧阳雄飞为代表“借鉴国内外行政科学的历史经验，根据我国行政管理的实际情况，我国行政科学的理论体系呈现着十字型网络结构，即日益形成以公共行政管理学为中心点，具有静态行政管理学和动态行政管理学、纵向行政管

25、理学和横向行政管理学、广义（宏观）行政管理学和狭义（微观）行政管理学交织有序、协调开放的网络体系，可称之为十字网络型行政管理学体系。”,54,2009-9,“十”字型学科体系的特点：,坚持马克思主义指导地位，整合国内有关行政管理的理论资源，总结中国行政管理和机构改革的新鲜经验，走出自主创新理论的学术道路。由我国行政管理学分科化、层级化和综合化而形成的学科群，集中反映了我国对外开放、机构改革和干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化建设的强烈需求。“十”字型行政管理学学科体系不断探索和揭示国家宏观行政管理的一般规律和微观行政管理的特殊规律。“十”字型行政管理学学科体系，不是僵化和封闭的理论体系，而是不断丰富和发展的开放型理论体系。它既面向现实世界，总结、概括行政实践创造的新鲜经验，使之升华为科学理论；又面向理论世界，吸收、综合有关学科的理论创新成果，使之更加完善。在20年学科成长的基础上，逐步形成了结构合理、门类齐全、与时俱进的行政管理学学科体系。,55,2009-9,思考题：,1、简述行政、行政管理的概念和特点。2、简述政治与行政、管理与行政的区别和联系。3、简述行政管理的性质。4、试述西方行政发展的四个阶段及新趋势。,