农村土地承包经营权确权纠纷及其解决.ppt

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1、农村土地承包经营权确权纠纷解决,陈亚平 华南农业大学法学院副院长 教授,一、农村土地承包经营权确权纠纷概述,（一）农村土地承包经营权确权概述,是指由县级政府（具体由县级农村土地承包管理部门承担）对本区域内通过家庭承包和其他承包方式所承包的农村土地进行确权登记颁证的活动。农村土地承包经营权确权登记颁证是为稳定和完善现有农村土地承包关系，建立健全土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权的物权保护，是农村土地承包地的流转、抵押担保的前提。,1.农村土地承包经营权确权登记颁证的概念和意义,2.农村土地承包经营权确权的内容,农村土地确权以现有的土地承包关系的二轮土地承包台账、承包合同等为基础，以土地

2、承包经营权调查成果为根据，落实农民对承包土地的各项权利，由县（区、市）农村土地承包管理部门将承包农户对承包土地的占有、使用、收益等权利记载于土地承包经营权登记簿，由省级农业主管部门统一印制农村土地承包经营权证书，加盖县级人民政府印章后颁发到农户。,3.农村土地承包经营权确权的程序,农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）对于以家庭承包经营方式承包的土地，确权的基本操作流程包括如下步骤：1）准备前期资料；2）入户权属调查；3）测量地块成图；4）公示审核；5）建立登记簿；6）完善承包经营权证书；7）建立农村土地承包管理信息系统；8）资料归档。对其他方式承包土地的确权参照上述程序和步骤。,广东省农

3、村土地承包经营权确权登记颁证实施方案规定的土地承包经营权确权工作的流程,1）制定方案；2）宣传培训；3）收集资料；4）摸底调查；5）制作底图；6）外业调查；,广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案规定的土地承包经营权确权工作的流程（续）,7）内业处理；8）张榜公示；9）签印确认；10）审核颁证；11）归档建库；12）检查验收。,4.我省农村土地承包经营权确权工作的基本规划,2011年开始，全省在五个县市搞土地承包经营权确权试点；2014年广东省政府确定了开展土地确权工作的三年规划：2014年在18个县（市、区）和6个镇（街）扩大试点工作的范围；2015年在全省全面开展土地确权工作；到20

4、16年底，全省基本完成确权登记颁证任务，建立健全农村土地承包管理信息系统。,（二）农村土地承包经营权确权纠纷概述,1.农村土地承包经营权确权纠纷的概念它是指在农村土地承包经营权确权登记颁证的过程中因为确权登记颁证事宜在农户、集体经济组织、确权登记机关之间发生的纠纷。农户与农户之间的纠纷农户与集体经济组织之间的纠纷农户与确权登记机关之间的纠纷,2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析,1）历史原因：各地农村在首轮和二轮土地承包过程中存在手续不清、档案不全的问题；因为受制于当时的历史条件土地承包工作不够细致、能够运用的技术手段有限，农户和集体经济组织为减轻“公粮”和农业税费负担有意瞒报面积，再

5、加上开荒拓耕等原因使承包合同和经营权证书的记载与实际不符，农户承包地普遍存在位置不明、四至不清、面积不准的问题；农业税费和集体提留导致农民负担沉重，加上外出务工的吸引，农户撂荒、弃耕等现象一度很严重，发包方由此收回承包地并重新发包或组织代耕；一些农户的户口迁移和代耕农的出现，使他们与迁入地、迁出地产生利益冲突；在土地承包法出台前，收回承包地、交回承包地、调整承包地以及承包地的流转比较随意，为日后产生纠纷埋下隐患。,2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析,2）现实的原因:随着近年来各项惠农政策的出台，比如农业税费的免除、种粮补贴的发放，农户承包耕种土地成了一项纯受益的经济活动；农产品（包括

6、经济作物）的产量增高和价格上涨以及征地拆迁补偿标准不断提高使农村土地的价值不断得以凸显；土地承包经营权流转、农村股份合作制改造的推行在土地承包经营权上的衍生出新的经济利益；在首轮或二轮承包以后，农户家庭出现分户析产、婚嫁、离婚、生育、亡故、农转非等情形致使农户数量或家庭人口数量出现变化，和原有按户和人口数量分配的承包地不匹配等。,2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析,3）土地承包经营制度和相关法律法规自身不健全的原因：集体所有制自身存在产权不够明晰和彻底的问题；首轮和二轮承包都是以农户为承包方，法律规定承包期内发包方通常不能收回或调整承包地，承包期内往往实行“生不增、死不减”的原则，农

7、户家庭新增人口短期内难以获得承包地；土地管理法与土地承包法等法律还不够完善，甚至法律之间还存在不完全一致的规定；在农村土地承包法出台以前，对农户的土地承包经营权的保护不够严格和刚性，强调国家和集体利益优于个人利益，发包方可以以各种借口和理由调整和收回承包地，但在农村土地承包法出台和取消农业税费以后，强调维护农户的土地承包经营权长期稳定，发包方不得违法调整和收回承包地，对农户的土地承包经营权进行严格和刚性保护。,2.产生农村土地承包经营权确权纠纷的成因分析,4）农民心态和观念上的原因：围绕农村集体土地的利益格局的变化使农民对待集体承包地的心态发生变化，而且随着时代的进步，农民争取和维护自身权益的

8、意识变得越来越浓厚，围绕土地承包经营权的纠纷也会越来越多和越来越突出。近些年的涉农信访事件，很大一部分都是围绕农村土地承包经营权提出的各种诉求。,3.妥善解决农村土地承包经营权确权纠纷的意义,1）能够明确权属，消除争议，使农户的承包经营权得以落实；2）能够缓和农村社会矛盾，促进农村基层社区的和谐稳定；3）为今后促进土地流转、发展适度规模经营扫清障碍。,二、农村土地承包经营权确权常见纠纷种类 及其处理建议,（一）土地所有权权属争议引发的土地承包经营权确权纠纷,争议形式：村民小组之间、村与村之间、乡（镇）与乡镇之间因为土地边界争议引发的纠纷解决建议：集体经济组织、村与村、乡（镇）与乡镇之间存在土地

9、边界争议的，由由乡镇人民政府或国土部门先确定土地权属后再进行土地承包经营权确权登记。,（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷,争议形式之一：承包地边界、四至不清引发的纠纷解决建议：对农村土地承包经营权权属未确定或存在争议的土地，待争议解决后再确权登记。,（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷,争议形式之二：土地承包合同、土地承包经营权证书与实际地块、面积不符引发的纠纷解决建议：坚持完善二轮土地延包关系、承包地块及“四至”界限不变的前提下，由专业测绘公司根据第二次全国土地调查成果和购买卫星影像图，形成用于调查和实测的基础工作底图。按照基础工作底图和二轮延包时农户承包地基和信息形成农户基本信息摸底表，

10、入户实地进行承包地块调查，实测面积填入新颁发的承包经营权证和登记簿。原有的承包面积同时记录到登记簿上。,（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷,争议形式之三：原来没有纳入农户土地承包面积的自留山（地）、园地、菜地、旱地等是否予以确权引发的纠纷解决建议：本着尊重历史、实事求是的原则，凡已纳入承包地的继续作为承包地登记；目前尚未纳入承包地的，本次不予确权登记，但可以按实际面积记录在册。,（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷,争议形式之四：按当地习惯计算的土地面积与实测面积不一致引发的争议解决建议：可以继续延用当地习惯，但应当公开透明，不搞暗箱操作，必须由村民小组民主讨论决定，报村委会批准。确权登记颁

11、证应严格执行农村土地承包法律政策规定，对实测面积，经公示后据实登记。在登记簿中如实填写“承包地二轮承包合同面积”和“实际测量面积”。对出入较大的要对土地地籍草图进行审核，在村、组进行公示，公示无异议的，才能确权登记，经营权证书只填写实际测量的面积。,（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷,争议形式之五：集体有机动地的能否在这次土地确权登记颁证工作中进行承包地调整引发的纠纷解决建议：这次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要任务是，解决承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。一些有机动地的村集体，待这次确权登记颁证工作结束后，可以依据有关法律法规，通过村民议决的方式来决定

12、。,（二）土地承包经营权的内容引发的纠纷,争议形式之六：农户在家庭承包土地范围外新开垦荒地能否确权引发的纠纷解决建议：集体经济组织范围内的荒地的所有权归集体经济组织，农户未经集体经济组织同意私自开垦的荒地，建议不纳入在本次确权登记范围。农户按照与集体签订的协议将荒废的老堤、水渠、砖窑及其他荒地等整理复耕，其土地所有权归集体，纳入其他方式承包管理，应签订土地承包合同，确定承包期限、承包金及其他权利义务。承包经营权的登记按其他方式承包规定办理。,（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷,争议形式之一：农村土地承包法生效前发包方调整承包土地的程序不完全符合农村土地承包法引发的效力争议。对以前个

13、别地方对承包地进行了调整的，建议按照尊重历史和现实的原则，在不违背法规政策的前提下，实行民主协商、村民议决。只要群众认可无异议，可在村民议决的基础上完善审批手续并依据土地承包现状予以确权登记颁证。群众有异议的，按照法律程序解决争议后，再行确权登记颁证。,（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷,争议形式之二：第二轮农村土地承包合同订立后对承包地进行过调整的村组，对如何确定承包地面积产生的争议。解决建议：本着有利于农村社会稳定，有利于工作开展的原则，小调整只要公平、合理、合法，经集体经济组织（村民小组）成员会议审议通过，在本次确权颁证工作中，可以认定承包地调整事实，补充审批手续后，按小调整

14、后的承包关系确权颁证。群众有异议的，按照法律程序解决争议后，再进行确权登记颁证。,（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷,争议形式之三：常年举家外出务工人员的承包地如何确权引发的争议解决建议：国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知（国办发明电200421号）规定，按照农村土地承包法的规定，承包期内，除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合

15、同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。,（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷,争议形式之四：未参加第二轮农村土地承包的农户主张按第一轮承包期所承包的土地经营权确权引发的纠纷解决建议：按照国务院办公厅在关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知（国办发明电200421号）第三条规定：“对外出农户中少数没有参加二轮延包，现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没

16、有机动地的可通过土地流转等办法解决。”,（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷,争议形式之五：此前欠缴税费或土地抛荒的农户被收回承包地后现在要求发还承包地并予以确权引发的争议解决建议：按照国务院办公厅在关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知（国办发明电200421号）第四条规定：坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地。要严格执行农村土地承包法的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对农村土地承包法实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，

17、应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决；没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。,【案例】,农民赵某嫌种地收入太少便携带妻子弃耕撂荒，南下深圳打工。2005年以来，中央落实一系列惠农政策，在外饱受漂泊之苦的赵某想回家继续经营承包地。但回村后，村委会以土地已经发包给他人为由拒绝了赵某的要求。几经协商后双方没有达成共识，赵某便向法院提起诉讼，要求村委会返还承包地。经过庭审，法院最后支持了赵某的诉求。,（三）不同时期的土地承包经营合同效力引发的纠纷,争

18、议形式之六：对发包方是否合法收回农户承包地引发的确权争议解决建议：根据广东省高级人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见第6条的规定：因国家施行农业税减免、农业补贴等政策，承包方依据土地承包合同要求重新获得土地承包经营权，如有证据证明其已自愿交回承包地的，按照农村土地承包法第二十九条的规定处理（即在承包期内不得再要求承包土地）。不属于承包方自愿交回承包地的，按照最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第六条的规定处理（即发包方未将承包地另行发包，应返还承包地；发包方已将承包地另行发包给第三人，新签订的承包合同无效，返还承包地并赔偿损失）。,（四）土地承包

19、经营权主体资格引发的纠纷,争议形式之一：承包户人口数量发生增减要求增减承包地引发的纠纷解决建议：中华人民共和国农村土地承包法第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地。”在承包期内，不能因为家庭土地承包户中成员的增减变化（婚丧嫁娶、添丁增口等），影响家庭承包户土地承包经营权的确定和承包土地的稳定。同样，也不能因为土地承包家庭中成员的增减变化而调整承包土地的数量。而且这次是对农户家庭同农村集体经济组织形成的土地承包关系进行进一步确权登记颁证，不是也不能再进行农村集体土地的重新调整和分配。如果集体经济组织有机动地的，可在确权工作结束以后另行依法承包给新增人口。,（四）土地承包经营权主体资格引发

20、的纠纷,争议形式之二：户主死亡的如何确权引发的争议解决建议：这次土地确权工作不是调整承包地，更不是打乱重分，仍按“生不补、死不退”的原则，原户主已死亡，其承包地由子女等继承人继续承包耕作的，同时应更换承包土地共有人或分户进行登记。但属于原户主单独居住（无配偶子女或子女因升学就业等原因将户口迁至设区的市）已死亡的，其承包地应交回集体处理。承包农户家庭成员全部死亡的，发包方依法收回承包地，不予确权登记。所收回土地纳入集体机动地管理。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,争议形式之三：因为结婚、离婚、丧偶等引发的承包资格纠纷解决建议：依据农村土地承包法第三十条规定的精神，在承包期内，出嫁女、入赘

21、婿、离婚或者丧偶者未取得新承包地的，发包方不得收回其原承包地；新居住地调整承包土地时，应将其纳入分配承包地范围；新居住地已给其分配承包地的，其所在村民小组有向原居住地告知的义务，原居住地不再保留其承包地。在本次确权工作过程中，对于上述纠纷首先要引导农户和集体经济组织依法解决争议后，再根据解决的结果予以确权。,【案例分析】,【案情】李某（女）嫁到张村后，由张村村委会分给承包地2亩，双方签订了土地承包合同。后李某因双方感情不和与丈夫离婚，搬回娘家居住。张村村委会以李某已经离婚且已不在本村居住为由，口头通知李某她所承包的2亩土地已被村里按照规定收回。李某多次同村里交涉，并证明她并没有在娘家村取得新的

22、承包地，要求继续承包张村的土地，遭张村村委会拒绝。最后，失去土地的李某将张村村委会告上了法庭。法院判决：张村村委会强行收回李某承包地的行为无效，该2亩土地由李某继续承包，并由张村村委会赔偿因此给李某造成的损失。,【案例分析】,简要分析：李某在与其丈夫离婚后，尽管已回到其娘家所在的村居住，但在新的居住地并没有取得新的承包地，因此应继续承包其原承包地；被告张村村委会以原告李某离婚并回娘家居住为由将其2亩承包地收回，违反了法律规定，而张村的乡规民约也不能对抗国家的法律。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,争议形式之四：因为家庭分户析产引发的承包资格纠纷解决建议：承包期内，承包方家庭成员分户的，

23、可以申请发包方对分户前的承包土地进行分户承包，并分别签订承包合同。县级人民政府农业、林业行政主管部门应当给予办理土地承包经营权证、林权证等相关证书。对二轮土地承包以后承包方分户的，按照分户以后各方对土地的占有现状进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证；对存在争议的，先由当事人解决争议再进行确权登记。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,争议形式之五：因为代耕（迁入农户）或借耕关系引发的确权纠纷解决建议：农田代耕关系实际上是一种向农村集体组织成员以外的农民转包农地承包经营权的转包关系。代耕农并不属于代耕地农村集体经济组织的固有成员，其并不能因为代耕关系便获得当地农村集体经济组织的成员资格和

24、土地承包资格。根据广东省高级人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见的规定，第三人以其长期耕作或缴纳农业税等为由主张取得土地承包经营权的，不予支持。可以引导代耕农或借耕者返回原籍进行土地承包确权或参与代耕地的承包土地流转以解决生计保障问题。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,争议形式之六：因为承包方在农用地上违建等严重违约行为引发的确权争议解决建议：承包方未经批准将承包的农用地用于非农业建设的情况下发包方有权请求法院解除承包合同，但是承包农户并不因此完全丧失集体经济组织成员资格和土地承包资格，其作为农民的基本生存权益仍应得到法律的保障，即便解除承包合同的，解除承包合同的

25、范围应该仅局限于用于非农建设的地块而非家庭全部承包地；在能恢复耕种的情况下，应尽量由承包农户恢复耕种，不宜轻易解除承包合同。对农户未经国土资源管理部门批准，自行在承包地上盖房、建设附属设施或者改作宅基地的，仍按农用承包地进行确权登记，计入承包地面积。涉嫌违法的，由国土资源管理部门、城管部门依法处理。当然，农户经审批建房及其附属设施占用承包地的，不再列入确权登记范围。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,争议形式之七：因户口迁出（入）或迁居引发的土地承包确权纠纷解决建议：这类纠纷的情形比较复杂，要区分不同情况做出不同的处理。1）家庭迁入城镇居住但户口仍在农村的。根据农村土地承包法的规定，家庭

26、迁入城镇居住但户口仍在农村的仍然是该集体经济组织内部的家庭承包户，应当如实进行承包地确权登记颁证。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,2）在小城镇落户的农户。根据农村土地承包法第二十六条的规定，承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。因此，农村居民转入城镇户口后，原有土地承包经营权保持不变。农户家庭虽然已迁入城镇落户居住，但应当保留其土地承包经营权，应当按照承包方的意愿进行确权登记颁证。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,3）全家迁入设区的市转为城市居民户口的。根据农村土地承包法规定，承包期内承包方全家迁入

27、设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。,【案例分析】,【案情】占某的父亲早年去世，最近母亲也因病去世。忙完母亲后事后，占某想把父母生前的承包地转包给堂兄种植。村组干部得知后，认为占某与妻子多年前将户口迁到打工的城市（设区市），没有本村户口，不能处理其父母生前承包地的转包。但占某认为，物权法出台就是要保护私有财产，父母只有自己一个子女，他们生前的承包地理应由其继承，继承后他就有权转包。法院审理后依法驳回了占某的诉讼请求。,【案例分析】,【简要分析】农村土地承包法第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”同时该

28、法第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”本案中占某夫妇多年前将户口迁到打工的城市（设区市），在占某父母相继离世后，家中已无农业人口来代表该户继续承包集体土地。而且农村土地承包法只允许林地由继承人（不问是否是农户或农也人口）在承包期内继续承包，不允许土地（耕地）由继承人继续承包。因此，发包方有权收回承包地。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,4）承包期内全家迁居至外地农村的，无论其户口有没有迁出，只要其在迁入地的集体经济组织没有获得承包土地的，为保障其最基本的生存权益，其原籍所在地的发包方不得以迁居、土地撂荒、

29、欠缴农业税费等为由收回发包地。但如果迁居农户在迁入地经过集体经济组织按照民主议事程序授予其集体经济组织成员资格并获得承包土地的，经征求其意见，可以由该农户向原籍所在地的发包方自愿交回承包地。,（四）土地承包经营权主体资格引发的纠纷,5）根据国家移民政策，因为工程建设、地质灾害等原因外省（市、县）农户的户籍从外地迁入本地集体经济组织的，迁入农户是否取得集体经济组织成员资格并承包迁入地集体土地，要按照国家和本省接收安置移民的政策处理。,【案例探讨】,【案情】某县一个行政村红星小组的农户陈某在1987年将全家户口迁至惠州某村民小组，也是农业户口代耕农（原因是原籍所在地的承包地养活不了家人）。1990

30、年原所在村民小组搞承包地小调整，其原村小组以陈某欠交农业税等原因将其原承包地发包给本红星小组的其它农户耕种（也没有书面承包合同等手续）。2011年陈某将户口迁回本村不是原红星小组而是在本村另外一个村小组（因原红星小组不接收落户）。现其陈某要其原红星小组返还原承包地。请问该案如何处理？,争执焦点问题,1.陈某自愿迁出户口是否视为丧失红星小组农户资格?2.农地承包权与承担农业税要权责利相统一，但农户抛荒承包土地并拒交农业税费提留能否作为发包方收回承包土地的充分理由?3.陈某的行为是否视为在第一轮土地承包过程中自愿放弃原有红星小组土地承包权并且主动放弃参与二轮延包？4.1990年小调整时其他农户是否

31、合法取得陈某原来承包土地的承包经营权？,【案例探讨】,【简要分析】陈某虽然自愿迁出户口，但如果未在迁入地获得集体经济组织成员资格和承包土地，并不丧失继续在红星小组承包土地的资格；农户抛荒承包土地并拒交农业税费提留，在农村土地承包法出台前可以作为发包方解除承包合同收回承包地的理由，但该做法已被农村土地承包法和2004年国办发文所否定和纠正；只要没有证据证明陈某书面自愿交回承包地和自愿放弃参与二轮土地延包，其仍有土地承包资格并要求发还违规收回的承包地；根据农村土地承包法的精神，只要陈某不是自愿交回承包地，发包方与其他农户新订立的承包合同无效。,（五）农户家庭承包地流转引发的确权纠纷,争议形式之一：

32、因为互换承包地引发的确权纠纷解决建议：根据中华人民共和国农村土地承包法、最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（法释20066号）等规定，农户以互换的方式流转承包地的，流转双方有书面流转协议（合同）的，按照协议据实确权登记颁证；未有书面协议的，由双方达成书面协议并向村集体备案签订流转合同后，再依据合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议解决后再确权登记颁证。,（五）农户家庭承包地流转引发的确权纠纷,对于跨村民小组的承包地互换，其实质是双方所在的集体经济组织将土地承包给对方的组织成员，因此双方村民小组应参照农村土地承包法第四十八条规定的程序经民主讨论同意互换并报乡（镇）人民

33、政府批准的，可按互换后的承包关系确权登记；双方或一方村民小组不同意互换的，仍按互换前的承包关系确权登记。广东省高级人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见第7条规定：“不同集体经济组织的承包方经双方所在集体经济组织同意，互换土地承包经营权，一方请求确认互换合同无效的，不予支持。”,【案例探讨】,【案情】胡某和余某原来同属于柴岗上生产队，1980年柴岗上生产队分为圩上，街口和岗子上三个作业组，胡某一家被分在圩上组，余某一家被分在街口组。1981年三个作业组分别实行了联产承包责任制。1982年冬，为了方便耕种，胡某父亲将自己承包的1.52亩耕地与余某承包的1.75亩耕地互换，双方

34、从此在互换后的耕地上耕作至2002年冬。1998年农村土地延长承包期发证时，双方取得的土地承包证均对原由胡某一家承包的1.52亩耕地进行了登记，对原由余某一家承包的1.75亩耕地双方的承包证均未登记。,【案例分析】（续前）,胡某在父母相继去世后，于2002年冬向余某提出换回原来耕地的要求，遭到余某拒绝，双方由此产生争议。2005年9月1日，县农村土地承包经营管理仲裁委员会对双方的争议作出仲裁决定，确认双方互换后的耕地所有权仍归各自原来的村民小组，原胡某承包地的承包经营权归胡某，原余某承包地的承包经营权归余某。余某不服该裁决，向县人民法院提起诉讼。县人民法院经审理认为，县农村土地承包经营管理仲裁

35、委员会无权行使人民政府职权对土地所有权和使用权确权，本案应由人民政府对争议的责任田重新确权后重作审理，因而裁定中止诉讼。为此，余某于2006年4月1日申请所在乡人民政府进行处理。乡人民政府经过调查后作出行政处理决定，将原属胡某的1.52亩耕地承包经营权确权归余某拥有，原属余某的1.75亩耕地承包经营权确权归胡某拥有。胡某对此不服，向县人民政府申请行政复议。,【案例分析】（续前）,县人民政府法制办公室经审查后认为，乡人民政府对本案纠纷积极进行调查，组织调解是正确的，但鉴于胡某和余某不属同一村民小组，解决这一纠纷首先必须以土地所有权人的名义向有管辖权的行政机关提出主张，明确争议土地所有权归属后，再

36、由人民法院解决土地承包经营权问题。争议土地现分别属于不同的村民小组，依照土地管理的有关法律法规规定，对争议土地的所有权和承包经营权乡人民政府均无权进行确权。因此，县人民政府在行政复议决定中，认定油石乡人民政府对胡某和余某的土地承包经营权权属争议作出确权决定超越了法定权限，决定予以撤销。问题探讨：该案例中的纠纷该如何处理？,【案例分析】（续前）,【简要分析】（1）关于纠纷处理机关与处理程序。根据土地管理法第十六条的规定农村集体土地的所有权权属争议由政府行政处理，而根据农村土地承包法第五十一条的规定土地承包权争议不应由政府直接处理，而是通过协商、调解、仲裁或诉讼解决。,【案例分析】（续前）,（2）

37、关于纠纷处理依据和处理思路。农村土地承包法第三十七条规定互换承包地必须订立书面合同且报发包方备案；农村土地承包法第四十八条规定了向集体经济组织成员以外的人发包土地需经过民主表决程序并报乡（镇）人民政府批准。本案中双方互换承包地并没有履行这些程序，并不产生互换的法律效力。因此可以先由当地村委会或乡镇人民政府加以调解；调解不成，由县国土部门对两块耕地的土地所有权予以确权，再由当事人对土地承包经营权争议选择仲裁或诉讼，由仲裁或诉讼确认互换行为无效，并由农村土地承包管理部门对双方二轮延包时的承包证予以变更。,（五）农户家庭承包地流转引发的确权纠纷,争议形式之二：因为转让方式流转承包地引发的确权纠纷解决

38、建议：根据农村土地承包法，农户以转让方式流转承包地的，未经原承包方书面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证。经原承包方书面申请和发包方书面认可的，按照流转协议（合同）据实测量土地并确权登记颁证。转让承包土地原则上应限于本集体经济组织内部农户间。,（五）农户家庭承包地流转引发的确权纠纷,争议形式之三：因为承包地转包、出租、入股等原因引发的纠纷解决建议：以转包、出租、入股等方式流转承包地的，不改变土地承包经营权的主体和效力，仍按原承包农户确权登记颁证，不给受让方颁发农村土地承包经营权证，其流转关系继续履行农村土地承包经营权流转合同约定。,（六）政策性原因变更原承包地引发的纠纷,争议形

39、式之一：家庭承包地全部或部分被国家征用引发的土地确权纠纷解决建议：根据中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国农村土地承包法及相关的规定，此次承包土地确权登记颁证中，承包地全部被国家征收的，应进行注销登记；被国家部分征用的，应从承包土地地块和面积中减除，并进行变更登记；未被征用部分则据实测量确权登记颁证。,（六）政策性原因变更原承包地引发的纠纷,争议形式之二：因发展集体公益事业使用的家庭承包地引发的纠纷解决建议：根据中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国农村土地承包法及相关规定，此次承包土地确权登记颁证中，因发展集体公益事业全部或部分被使用的承包地分别进行注销和变更登记，未被集体征用、占用的

40、部分则据实测量确权登记颁证。,（六）政策性原因变更原承包地引发的纠纷,争议形式之三：退耕还林土地引发的土地确权纠纷解决建议：农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按国家林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入本次土地确权登记范围。,三、农村土地承包经营权确权纠纷的解决途径,（一）农村土地承包经营权确权纠纷的基本原则,除了国家先后颁布农村土地承包法、物权法对农户的土地承包经营权依法予以保护外，国务院和农业部历来也比较重视农村土地承包经营权纠纷的妥善解决，先后多次发文阐明解决农村土地承包经营权纠纷的基本原则。国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知（国办发明电200421号)的要求

41、农业部关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见（农经发20112号文）的要求农业部、财政部、国土资源部等六部委关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见（农经发20152号文）的要求,（一）农村土地承包经营权确权纠纷的基本原则,从农村土地承包法出台到国办发文，都确立了严格保护农户土地承包经营权的原则，对此前发包方借故调整和收回承包地的做法予以坚决的否定和纠正。根据上述发文，我们认为，在处理土地承包经营权确权纠纷时应该坚持以下原则和思路：1.依法维护农户的土地承包经营权长期稳定，发包方不得违法随意调整或收回承包地，确保“耕者有其田”来保障农户的基本生存条件，这也是确保农村社区长期稳

42、定的基本前提；,（一）农村土地承包经营权确权纠纷的基本原则,2.对确权工作中遇到的纠纷问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决；3.要引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解；4.对确权登记颁证中的纠纷，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理；5.权属纠纷未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证，待纠纷解决后再进行确权登记，并将有当事人签字确认的纠纷调处结果的书面文件长期存档备查。,（二）农村土地承包经营权确权纠纷的解决途径,农村土地承包法第五十一条规定

43、：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。该规定明确了调处农村土地承包经营权确权纠纷的各种途径。,1.协商解决,土地承包经营权纠纷大多发生在农村集体经济组织内部成员之间，当事方往往有亲缘、宗族关系或是近邻，彼此熟悉，日常生活和社会关系的交集比较多，容易就纠纷达成妥协。发生纠纷时，基层组织和确权机构应该鼓励和引导争议各方用协商的方式化解纠纷，并根据协商一致的结果进行确权，将相关的书面协议存档备查。,1.协商解决,有些争议和承包地的

44、调整还需要按照土地承包法的规定以及集体经济组织章程或村规民约规定的程序召集村民（社员）大会或村民（社员）代表会议通过民主决策程序讨论解决。若村规民约的内容明显陈旧或存在重男轻女、歧视外嫁女、入赘男或从根本上剥夺超生人口、违法犯罪人员的基本生存条件等不合理的内容，应该引导村民按照民主程序进行修改，或引导村民到乡镇（街道）司法所依法进行调解，避免农户信访将基层的纠纷上移。,2.调解解决,土地承包经营权虽然承包给农户，但是土地的所有权仍然属于村集体或村民小组。集体经济组织（经济社或经济联合社“两委”）代表集体行使所有权和管理权，村委会成员和村党支部等基层自治组织本身是村民或党员自愿推选的有一定威望的

45、贤达人士。对于农户之见无法通过协商解决的争议，可以由村委会、村党支部（经济社或经济联合社“两委”）或乡（镇）人民政府等出面协调，提出可行的调处方案。,2.调解解决,根据农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的规定，农村土地承包仲裁委员会在处理案件过程中应当先行调解，并可以以仲裁调解书的形式解决纠纷。调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力。仲裁调解书一旦生效，对双方都有约束力，当事人在签收农村土地承包仲裁委员会作出的调解书后，就同一纠纷再次向人民法院提起诉讼的，人民法院会裁定不予受理；已经受理的，将裁定驳回起诉。,3.行政调处（含行政复议和行政诉讼）,土地管理法第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，

46、由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”土地承包经营权是土地使用权的具体表现形式之一，按该条规定，土地承包经营权的争议也可以由乡镇或县级人民政府处理。,3.行政调处（含行政复议和行政诉讼）,但农村土地承包法第五十一条并没有规定土地承包经营权纠纷可以由政府处理。另外，国土资源部土地权属争议调查处理办法第十四条第（四）项明确规定

47、，农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围。对于以上法律冲突，实践中一般根据“特别法优于普通法的原则”，优先适用农村土地承包法的规定，即乡镇和县级人民政府不处理土地承包经营权争议。,3.行政调处（含行政复议和行政诉讼）,但如果土地承包经营权确权纠纷源自不同村组的土地所有权争议和土地边界争议，则首先应该依照土地管理法由乡镇或县级人民政府对土地所有权归属和土地所有权的边界进行认定和处理，对政府的处理决定不服的，可以提起行政复议或行政诉讼。在解决土地所有权的基础上再按照农村土地承包法规定的途径解决土地承包经营权纠纷。,3.行政调处（含行政

48、复议和行政诉讼）,另外，最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第一条规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”由上述规定来看，并非所有的土地承包经营权纠纷都不由政府调处，对于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权产生纠纷的，仍应该向有关行政主管部门申请解决。,【案例分析】,【案情】某村村民甲在1984年第一轮农村土地承包时，承包了该村5.4亩土地，并取得了农村土地承包经营权证书。1996年，甲外出打工，该5.4亩土地由村民乙耕种。1999年该村土地调整时，将该5.4亩土地登记在乙的名下，并给乙发

49、放了农村土地承包经营权证书，乙一直耕种至今。2004年，甲回村，要求乙返还该5.4亩土地。遭乙拒绝。2006年2月，某镇政府作出土地权属确权决定书，将5.4亩土地的承包经营权确权给乙所有。甲不服，于2006年12月16日向人民法院提出行政诉讼，以政府无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权为由，要求撤销镇政府的确权决定。,【案例分析】,【简要分析】本案例的争议就在于当地镇政府是否有权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定？根据前面的分析介绍，我们认为镇政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。本案涉及前后两个土地承包合同的效力问题，当事人可以要求发包人（村集体经济组织）协调解决，或通

50、过仲裁或民事诉讼的途径确定合同的效力，以合同的效力确定权属的归属。但如果纠纷是农村土地承包管理部门登记错误引起的，当事人有权要求农村土地承包管理部门予以纠正；农村土地承包管理部门拒不纠正的，当事人可以就该部门的行政不作为提起行政诉讼，要求登记机关予以纠正。,4.仲裁裁决,农村土地承包经营纠纷调解仲裁法对土地承包经营纠纷的仲裁程序和基本规则作了详细的规定。农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。根据农村土地承包法第五十一条规定当事人就土地承包纠纷既以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见仲裁裁决并不是民事诉讼的前置程序，但