公共事业管理概论.ppt

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1、,公共管理学课程教学支持资源,崔运武 编著 ISBN:7-04-018129-0,课程中文名称:公共事业管理概论 课程中文拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun 课程类别：必修 课程学分数：3 课程学时数：54 授课对象：公共管理相关专业本科生 本课程的前导课程：管理学 教学目的和要求等请参见光盘中教学建议文件夹,目录,第一章 导论第二章 公共事业管理环境第三章 公共事业管理的模式与体制第四章 公共事业管理中的组织第五章 公共事业管理的职能、方式与方法第六章 公共事业管理部门战略管理,目录,第七章 公共事业管理的一般过程第八章 公共事业管理费用及配置效率分析第九章 公共事业管

2、理的责任与伦理第十章 公共事业的绩效管理与外部评价第十一章 公共事业分类管理概述（上）第十二章 公共事业分类管理概述（下）,写在前面,亲爱的读者,在拿到这本公共事业管理概论,你是否有一个对公共事业管理的概貌有一个了解,属于自己的,无论自己以前听说过,接触过没有,对于任何一个专业或是领域,我们在准备用一本书来开始学习或进一步学习的时候,心中都会有对于此有自己的想法,现在给你一分钟再次理一理自己的定义,接下来,我们会对公共事业管理作一个简要的小总结,希望能在你阅读这本书之前给你一个清晰、规范的框架，以便你再加上内容的学习，添枝加叶，丰富这棵树干，达到你所想要的学习效果，事半功倍。,第一章 导论,公

3、共事业的内涵与特征公共事业管理界定公共事业管理与其他管理的关系公共事业管理概论的研究对象、方法及意义,学习要点：,、公共事业的内涵和特征,公共事业是一个在许多国家具有普遍特征的概念吗？分析和认识公共事业的逻辑起点是什么呢？公共事业的基本内涵和特征公共事业产品性质分析,（一）公共事业是一个极具中国特色的概念,公共事业与公共需要、公共问题和公共事务密不可分，同时，由于当代中国的公共事业是在建立和完善社会主义市场经济体 制改革逐步深入的过程中，随着社会公共需要和公共问题不断增长和变化所促成的传统事业内涵和范围的扩大和公共性的凸显或公众公共性的觉醒而形成的，因而它是一个极具中国特色的概念。,（二）分析

4、和认识公共事业的逻辑起点,相当程度上，特定的公共需要、公共问题和公共事务是分析和认识公共事业的逻辑起点,（三）公共事业的基本内涵和特征,基本内涵：是随着我国社会主义市场经济体制的、建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。基本特征：公共性、非营利性、规模性。,（四）公共事业产品性质分析,1、社会总产品的分类,2、公共产品的内涵和特征,公共产品的概念：那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应的，用于满足社

5、会公共消费需要的物品或劳务。（也称为公共商品、公共物品或公共品）特征：非排他性、非竞争性,3、准公共产品的内涵和特点,基本内涵：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。特点：非排他性和非竞争性特点的不充分性、外部性。,4、公共事业产品的基本性质,事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两大类：（1）属于纯公共产品性质的事业产品：主要有气象、基础科学研究、农业技术和推广、大型水利设施、社会科学研究等。（2）属于准公共产品的

6、事业产品：公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。,总之，公共事业产品总体上是介与纯公共产品与私人产品之间的中间产品，即准公共产品，是纯公共产品与私人产品之间的广阔地带。总体上属于准公共产品的性质和基本特点，以及各类公共事业产品的公共性纯度，即具体表现为外部性的大小的不同，决定了在进行公共事业管理时，必须对不同的公共事业产品的生产和提供给予不同的财政供给政策。,二、公共事业管理界定,公共事业管理的主体公共事业管理中的权力公共事业管理的定义公共事业管理的基本原则,（一）公共事业管理的主体-公共组织,公共组织的基本概念：不以营利为目

7、的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。类型：政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织特征（1）以增进社会公共利益为组织目标（2）其活动受法律的明确限制并具有权威性（3）受到高度的公共监督（4）具有政治性（5）其目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难（6）具有一定的独立性,（二）公共事业管理中的权力,在公共事业活动中，公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品，公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础（1）公共权力的内涵：用于处理社会公共事物的权力（2）公共权力的基本形式和特征：基本形式：强制性权力和非强制性权力 特征：社会性、综合性

8、、约束性、政治性（3）公共事业管理中的公共权力运行：产生、分配、控制,三、公共事业管理的含义,基本内涵：在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。特征：公共性、强制性、非营利性、服务性,四、公共事业管理的基本原则,以公众为本原则服务原则社会效益优先原则法制原则,三、公共事业管理与其他相关管理的关系,公共事业管理与公共管理公共事业管理与行政管理公共事业管理与企业管理,（一）公共事业管理与公共管理,联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。区别：（1）从管理对象来看，有宽窄之分。公共

9、管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。（2）公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。（3）从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。,（二）公共事业管理与行政管理,联系：管理目的相同，在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的），在管理主体上有联系区别：（1）从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理（2）从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政

10、机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业（3从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富,（三）公共事业管理与企业管理,联系：二者关系越来越来密切。区别：（1）目的不同（2）管理所依托的权力不同（3）管理的性质不同（4）管理的物质基础不同（5）管理的限制因素不同（6）对管理人员的管理要求不同（7）绩效评估不同,四、公共事业管理概论的研究对象、方法及意义,研究对象研究方法学习和研究的意义,（一）研究对象,主要是从理论与实践的结合上，从总体上阐述公共事业管理的学科体系和基本的重要的内容，研究公共事业管理的基本规律。具体内容：见所有章节。,（二）公共事业

11、管理的研究方法,实践抽象法实体分析法案例分析法比较研究法实验法,（三）当前学习和研究公共管理的意义,构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入,第二章 公共事业管理环境,学习要点：公共事业管理环境的基本问题 公共事业管理的生态环境和文化环境 公共事业管理的政治环境和经济环境 公共事业管理的公共关系环境和国际环境,公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种公共事业管理环

12、境与公共事业管理主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。,第一节 公共事业管理环境的基本 问题,一、公共事业管理环境的含义 所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。1、公共事业管理的内部环境与外部环境的涵义 公共事业管理的内部环境，主要指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。公共事业管理的外部环境，主要指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。,2、公共事业环境的基本概念 通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和

13、，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。,二、公共事业管理环境的特征和类别 1、公共事业管理环境的特征第一，广泛性。第二，复杂性。第三，差异性。,2、公共事业管理环境分类 对公共事业管理环境，可以从不同的角度和层次进行不同的分类。一般有如下几种划分：第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。第四，以内容为标准，可划分为政治环境、

14、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。,三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系 主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式 1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系 二者是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理环境是基本条件。公共事业管理适应、利用和改造公共事业管理环境。,这种辩证关系体现在以下几方面：,第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质。（2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。第二、公共事业管理对公共事业管理

15、环境的利用和改造。从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：（1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。（2）公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。,公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容,公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者

16、的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。,第二节 公共事业管理的生态环境和文化 环 境 在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。,一、公共事业管理的生态环境 所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。相比较而言，自然环境较稳定，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和

17、方向，具有更实际的意义。,自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素：,1、地理位置 地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共事业管理机构做出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑。与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。2、人口 现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。,通常可从人口数量、素质、结构、分布等方面，来具体分

18、析人口环境与公共事业管理的关系。,（1）人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。当代人口数量的膨胀带来的系列问题已成为公共事业管理的重要课题。（2）人口分布。所谓人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可避免地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题。（3）人口结构。所谓人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。（4）家庭状况。在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题

19、，需社会公共组织来协调管理。,3、公众日常生活的技术化,公众日常生活的技术化，指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。目前，这一现象对公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面：一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；二是如何管理好信息服务的价格。公共事业管理机构必须针对其利弊在管理上作出反应，制定相应的管理规则和方法，使整个社会在充分享受现代技术发展所带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极影响。,4、社会发展程度,公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。社会发展程度的

20、其基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。,对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：,第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。第二，不同的生态环境问题对不同的公共事

21、业管理机构有不同的影响，或者说不同的公共管理机构就会有不同的生态环境内容，必须具体问题具体分析。第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。,二、公共事业管理的文化环境,（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式 1、公共事业管理文化环境的概念 所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。,2、文化环境影响公共事业管理的基本形式,一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值

22、观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面：第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向。第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。分析文化环境对公共事业管理的影响和制约，主要是从公共事业管理文化和公共政治文化两个范畴入手进行。,（二）公共事业管理文化 1、公共管理文化,公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面：一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公

23、共事业管理的经验、价值观等。二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。,2、公共管理文化的基本内容,第一，公共管理的价值观。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。第二，公共管理的实践经验。因此，离开了必要的公共管理经验，公共管理活动就无法进行或取得良好的效果。,（三）公众的政治文化,1、公众政治文化的概念和基本内容 公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍

24、具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。,政治文化主要有下述三方面内容：,一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。二是社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。,2、公共政治文化与公共事业管理,

25、公共政治文化主要包括以下几方面内容：公共政治认知因素。即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员、公共管理活动和政策的知晓和了解程度，还包括公众的公共管理观、公共管理意识或一定的公共管理思潮。公共政治行为倾向因素。即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性。公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想、价值和思想所形成的对包括公共事业管理行为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价标准。这三方面是相互关联、相互作用、不可分割的整体。,总而言之，公共事业管理离不开特定的文化环境。在一定的国家和社会中，该国或该社会的整体文化因素是公共事业管理的大背景（宏观环境），公共事

26、业管理主体的公共管理文化与公众的政治文化构成公共事业管理的小背景（微观环境）。只有宏观和微观的结合，公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围。,第三节 公共事业管理的政治环境和经 济环境,在任何一个社会中，公共事业管理都是在既定的政治条件和经济条件下展开的，一定的政治因素和经济因素都对公共事业管理活动产生着极为重要的影响和制约。现代社会中，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但政治环境和经济环境对公共事业管理作用和影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影

27、响也是不相同的。,一、公共事业管理的政治环境,1、公共事业管理政治环境的概念 是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。与公共事业管理主体的关系：互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展。一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功能。,2、影响公共事业管理的政治因素

28、及其影响方式,第一，政治制度和政治结构的影响。这一由政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部组织环境，对公共事业管理来说是基础性的，因而也是至关键的。第二，政治关系的影响。所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。这种权力对公共事业管理有至关重要

29、的影响。,二、公共事业管理的经济环境,（一）公共事业管理经济环境的概念 所谓公共事业管理的经济环境，就是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总和。一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成因素是极为广泛的，可以大致分为生产力发展水平、经济成分和经济体制三个方面或因素。生产力发展水平。社会生产力发展水平和公共组织如政府可控物质资源的多少，影响着公共事业管理的能力。经济成分。经济成分的不同，也意味着政府经济职能、经济管理方式和经济政策的不同。经济体制。在不同的经济体制中，公共组织如政府承担着不同的职能，扮演着不同的角色。,（二）经济环境对公共事业管理的影响,经济环境中生

30、产力发展水平、经济成分和经济体制因素，对公共事业管理有着特定的影响和作用。1、生产力发展水平方面：影响着公共事业管理的范围、能力、水平和效率。、经济成分方面：影响到公共事业管理的基本方向和决策。决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，这也就不可避免地对公共事业管理产生影响。、经济体制方面：决定着公共事业管理的形态特征和制度特征，影响着公共事业管理的行为特征和运行。,三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响,1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响 政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影

31、响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似。2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响 这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些。,第四节 公共事业管理的公共关系环境和国际环 境,1、公共事业管理公共关系环境的概念 从一般意义上说，公共事业管理的公共关系环境是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。包含两个层次或两种含义：第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和。第二，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素。从一个主体活动环境的角度，即直

32、接影响主体活动的因素的角度看，更为准确的含义，应该是第一种，本章分析在这一范围内进行。,2、公共关系环境对公共事业管理的影响,具体从公共关系环境的基本构成进行分析：第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。主要表现在对公共事业管理的实施上。总之，公共事业管理的公共关系环境在公共事业管理中影响是明显的，作用是突出的，这就决定了公共事业管理主体为了实现管理目标，必须提高认识，努力去创造良好的公共关系环境。,二、公共事业管理的国际环境,1、公共事业管理国际环境的含义

33、公共事业管理的国际环境，是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和。构成这一国际环境的主要是国际的政治、经济和文化因素，相应的，公共事业管理的国际环境分为国际政治环境、国际经济环境和国际文化环境。这里，我们主要从总体的角度，即将国际环境视为公共事业管理不可缺少的全球性政治、经济和文化环境的综合来进行分析。公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理则基本没有什么影响。,2、国际环境对公共事业管理的影响,第一，对公共事业管理基本政策的影响。一国的某些公共事业管理政策尤其是涉及到具有全人

34、类性的公共事务是否违背民族性与国际性相统一的原则，会引起国际社会关注，如果与国际共同原则距离较远，则可能引起国际舆论，进而不能不对公共事业管理的基本政策产生影响。第二，对公共事业管理的方法、手段等产生影响。在一定程度上说，公共事业管理的方案、方法和手段等，主要是技术性的，少有政治色彩，因此，更容易受到国际环境的影响。第三，本国国际地位对公共事业管理的影响。在国际交往十分频繁的背景下，一个国家的国际地位也会对该国的公共事业管理产生很大的影响。,本章小结：,1、公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素，其基本理论问题是公共事业管理的基本概念、分类，以及公共事业管理与环境之间的辩证关系。总体上

35、看，公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。2、生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素，且其中的一些因素本身就是公共事业管理的对象。影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位置、人口和公众日常生活的技术化，而文化环境中发生影响的主要因素是管理主体的公共事业管理文化和公众的公共政治文化。,3、公共事业管理及其主体的基本性质，决定政治因素和经济因素必然对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约。政治因素和经济因素通常紧密结

36、合，经济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的。4、公共事业管理的公共关系环境和国际环境，从各自特定的角度，考察了以内容为标准进行划分而基本没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素，这些因素在当代的公共事业管理中具有十分重要的意义。公共关系环境的基本内容是公共事业管理主体既有公共关系，而主要不是进行公共关系的活动。,第三章 公共事业管理的模式与体制,学习要点：公共事业管理模式的内涵和实质 公共事业管理模式的决定因素 当代公共事业产品的提供方式 当代公共事业管理模式的基本特点 当代公共事业管理的层次与体制,一、公共事业管理模式的基本

37、内涵 公共事业管理模式，就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。（即谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者是一元的还是多元的，生产者和提供者是否可以分离，它们之间的关系如何？它们是如何分工的？）,第一节 公共事业管理模式的概念、演变与决定因素,二、公共事业管理模式的历史演变（一）公共事业管理的保护模式时 间：古典自由主义经济时期基本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其职 能是极有限的，有限的公共事业产品基 本上由社会自行提供，市场也不介入这 一领域。,（二）公共事业管理的干预模式,时 间：形成于20世纪30年代以后，在60年代前 后达到高峰。基本特

38、点：政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进 行全面干预并垄断公共事业管理的模式 或方式。在这种模式下，市场对公共事 业产品的生产和提供是间接而非直接 的，社会的力量的参与是极为有限的。,（三）公共事业管理的市场模式,时 间：形成于20世纪80年代以后，是对公共事 业管理干预模式改革的产物。基本特点：在政府的主导下，多元主体参与公共事 业产品的生产和提供，政府、市场和社 会共同负责公共事业产品的生产和提 供，政府与市场和社会分权，政府不再 垄断公共服务的供给过程，市场和社会 对公共事业产品的生产和提供的参与是 直接而非间接的。,三、公共事业管理模式的实质及其决定因素,（一）公共事业管理的实质 公共事

39、业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。,（二）公共事业管理模式的决定因素,1、公共需求 一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素。2、主体意识 这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。,3、政府能力 在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无疑具有决定性的地位。所谓政府能力，

40、如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。4、社会发育程度 这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度。,第二节 当代公共事业管理模式的机理与特点,一、公共事业管理市场模式机理形成的基础（一）私人参与公共产品生产和提供的必要“政府失败”，在公共产品领域，虽然政府机构日益庞大，财政支出日益增加，但由于生产方式单一、生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率，公共产品生产数量不足，品种和质量难以满足公众日益增长的需求。同时，相伴随的是政府的贪污腐败盛行。这样，政府不仅不能有效地解决公共事务，满足不断增长变化的公共需求，政府自身反而成为了一大社会问题。,这一切，昭示着以往

41、政府全面干预，垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机，相当程度上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系。（二）关于私人提供公共产品的可能性 通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的。,(三）私人参与公共产品生产和提供的条件,1、是纯公共产品领域私人一般不进入。2、是在公共产品的消费上必须存在排他性技术。3、必须有产品的产权制度安排。这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。4、可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。,二、当代公共事业产品提供方式,（一）公共提供 公共产品由政府无偿地向消费

42、者提供，以满足社会的公共消费的需要。（二）市场提供 由市场提供生产公共产品单位的经费。（三）混合提供 政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。,从公共产品的提供方式的分析中可以看出，总体上看，公共产品可以是公共生产，也可以是市场生产，公共产品的提供方式可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。因此，其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式，并得到图3-1：,生产方式 提供方式 产品性质 公共提供 纯公共产品 公共生产 混合提供 准公共产品 私人生产 市场提供 私人产品或接近于私 人产品的准公共产品 图31：公共事业产品的生产和提供方式组合,三、当代公共

43、事业管理模式的基本特点,（一）多元构成（二）政府主导和统筹（三）以市场为基础（四）法制化与规范化,第三节 当代公共事业管理的层次与体制,一、宏观公共事业管理 宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。（一）宏观公共事业管理的基本目标 保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡。,（二）宏观公共事业管理的基本方式和内容,1、基本方式 宏观公共事业管理的基本方式是间接管理，其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程。这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的

44、计划、组织、协调和控制的基本职能发挥上。2、基本内容 第一，对公共事业范围内公共事业产品这一特殊“市场”进行预测。,第二，制定和分析公共事业范围内的社会指标。第三，制定有关公共事业的公共政策，对公共事业产品的种类与数量提出建议和指导，规范全社会公共事业范围的生产和提供。第四，根据所确定的公共事业管理的目标，进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作。,（三）宏观公共事业管理机构,在公共事业管理的主体系统中，主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责 在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承担宏观公共事业管理任务的政府机构有：一是立

45、法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门等,二、微观公共事业管理,（一）微观公共事业管理的基本目标 在微观公共事业管理的基本目标，是在基层公共事业领域中不断完善公共服务。其一、维护好基层公共事业活动的基本秩序。其二、更好地为社会提供公共事业产品。,（二）微观公共事业管理的基本方式和内容 1、维护基层公共事业活动基本秩序方面（1）对公共事业产品的提供者的管理。（2）对公共事业领域中的公共事业产品的质量进行监督管理。（3）对公共事业领域中的某些公共产品的价格进行监督管理。,2、为社会提供公共事

46、业产品方面即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业，根据公共政策或根据上级部门所制定的目标、计划和布置的任务，进行公共产品或带有公共性的产品的生产，以及向公众提供服务。这是微观公共事业管理活动的最终结果，也是最为丰富的基层公共事业活动领域。,（三）微观公共事业管理机构 1、政府专门从事公共事业管理的基层部门；2、业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门；3、从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织；4、直接从事公共事业产品提供的部门。,三、宏观与微观公共事业管理的关系及 公共事业管理体制,（一）宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系 宏观公共事业管理与微观公共事业管理既有区别，又

47、有联系。区别：他们是不同层次和不同性质的管理，即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标、以间接管理为基本方式的管理，是高层次的带有总量和全局性的管理；而微观公共事业管理则是以在基层公共事业领域维护基本的活动秩序、提供更多更好的公共事业产品为目标，以直接管理为基本方式的管理，是中、低层次的带有个量和局部性质的管理。,联系：宏观公共事业管理与微观公共事业管理二者是具有不可分割的有机整体，它们之间紧密而有机的联系表现在：微观公共事业管理机构把宏观公共事业管理的内容和目标具体化，它是一个国家或社会有关公共事业的公共政策和管理制度的执行者，是基层公共事业产品的提供者，同时也是监督者。因此，一

48、方面必须通过微观公共事业管理活动来保证宏观公共事业管理目标的最终实现，保证公共政策从一种思想、原则转化为物质，通过微观的个量和局部调整来达到宏观总量的调节和全局控制；另一方面，宏观公共事业追求公共产品的需求与供给宏观平衡的目标，也通过不同形式和层次的公共政策，寓于微观公共事业管理活动，并决定着微观公共事业管理的基础。总之，没有微观公共事业管理，宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现，而没有宏观公共事业管理，微观公共事业管理的目标也不能达到。,（二）现代公共事业管理体制的基本内涵 现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中

49、管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离、管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统。这其中，各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用。,本章小结 一定的公共事业管理是在一定的社会、政治和经济条件下展开和完成的。客观环境对公共事业管理的规定和制约首先也是最为集中地体现在公共事业管理模式上。公共事业管理模式一经确定，即规定了谁来承担公共事业产品的生产和提供、如何生产和提供，以及进入公共事业领域活动的各主体间的地位、关系和责任。当代公共事业管理模式是市场模式。市场模式的形成经历了从保护模

50、式到干预模式再到市场模式的演变过程。社会公共需求、主体认识程度、政府能力和社会发育程度是决定公共事业管理模式演变和发展的原因。,公共事业管理市场模式的形成的突破口上对公共产品认识的深化，其运行机理是当代公共产品生产和提供方式的组合。公共事业管理的市场模式具有多元化、政府统筹和主导、经市场为基础、法制化和规范化的鲜明特点 现代民族国家行政区划的构成及其与当代公共事业管理模式的结合，形成了宏观公共事业管理和微观公共事业管理。不同层级的公共事业管理有不同的目标、任务、内容和承担机构。相应的公共事业管理模式、层级等的组成了公共事业管理的体制。,第四章 公共事业管理中的组织,学习要点：政府与公共事业管理