基于环境经济政策的中国城市发展策略研究.doc

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1、精品论文大集合基于环境经济政策的中国城市发展策略研究杨蓉，张旺锋，张祥德 兰州大学资源环境学院城市与区域规划专业，甘肃兰州（730000） Email：yangr2006摘要：城市是目前我国经济活动最活跃的区域。因此，我国经济增长带来的诸多环境问题， 如：经济发展的资源、环境代价较大、官员政绩考核制度存在一定误区、经济政策与环保要求脱节、城市工业经济载体选址不合理、责任承担机制不完善等主要发生在城市。本文既以 这些当前城市发展问题为背景，通过介绍环境经济政策的实施体系，分析其对中国城市发展的战略意义，重点论证了环境经济政策将对城市发展产生的重大影响，进而提出在该政策的 要求和引导下，我国城市未

2、来必须逐步优化城市产业结构、发展循环经济、建立新的城市发展考核体系等策略，这样即可从源头上有效减少经济发展带来的环境问题发生率，以使可持 续发展理念真正落实于城市发展决策中。关键字：环境经济政策；城市发展；引导；落实；策略；循环经济1. 引言近年来，我国经济的快速发展令世界瞩目。2003 年至 2005 年，我国经济增长对世界 GDP 增长的平均贡献率高达 13.8%，仅次于美国的 29.8%1；而作为国家经济增长的重要载 体，我国城市发展也取得了长足进步。但是，现行的增长模式，在引导我国经济总量快速增 长的同时，也引发了资源、能源消耗量过大、生态环境破坏、区域发展失衡等诸多城市发展 问题。我

3、们不得不深思：我国可持续发展之路究竟何去何从？怎样运用国家宏观调控，在经 济发展过程中贯彻可持续发展理念？如何调整城市发展战略，以适应经济发展模式的转变？ 基于这种背景，环境经济政策应运而生。2. 环境经济政策的实施体系环境经济政策是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保 险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手 段2。该政策体系建立主要基于两类理论:第一类是基于新制度经济学观点，即“科斯手段”， 认为明晰产权对环境问题非常重要。第二类是基于福利经济学观点，即“庇古手段”，认为税 收收费制度非常重要。该政策分为七个方面：一是实行绿

4、色税收，通过税收的“胡萝卜”和“大 棒”来奖善惩恶。二是加强环境收费力度。彻底改变违法成本低，守法成本高的现状。三是 建立绿色资本市场，斩断污染者的资金链条。四是生态补偿试点，完善发达地区对不发达地 区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、下游产业对上游产业、受益方对受损方、“两高” 产业对环保产业进行以财政转移支付手段为主的生态补偿措施。五是建立排污权交易市场。 利用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源配置。六是完善绿色贸易。公布“高污 染、高环境风险”产品名录，针对名录中目前享有出口退税的产品，取消其出口退税、禁止 其加工贸易。七是建立绿色保险。用市场手段加强环境风险管理，为企业、公众和

5、政府提供 一个符合三方共同利益的政策平台3。3. 环境经济政策的实施背景中国城市发展面临的问题城市是目前我国经济最为活跃的区域。我国快速增长的经济，主要集中在城市。因此， 我国因经济增长带来的环境问题也主要发生在城市。- 7 -3.1 经济发展的资源、环境代价较大2006 年我国经济增长 10.7%，这是我国经济增长连续第四年达到 10%以上。但快速增 长中付出的资源、环境代价却让人触目惊心。当年，中国虽 GDP 总量达到 21600 亿美元， 占世界 GDP 总量的 5.5%左右，但能源消耗却达到了 24.6 亿万吨标准煤，占世界能源消耗 的 15%。高消耗换来的高增长，导致废弃物排放多、环

6、境污染严重。目前，我国国内生产 总值中单位能源、原材料和水资源消耗大大高于世界平均水平，我国的资源石油对外依存度 高达 50、钢铁为 44、铜为 58、铝为 304。这种依靠大量消耗资源支撑经济增长的 模式，不仅使资源供需矛盾更加突出，也制约了经济增长质量和效益的进一步提高。3.2 官员政绩考核制度存在一定误区作为城市发展的决策者，官员的考核指标决定了其对城市发展的思考角度。我国目前的 官员考核制度，既以 GDP 为主要考核指标的考核制度导致很多城市决策者搞政绩工程、形 象工程，盲目招商引资促进经济增长，只图眼前经济利益和个人利益，忽视引资项目对当地 环境的潜在危害，甚至有些地方开始出现了“因

7、污致贫”、“因污返贫”的现象。然而我国并没 有相应的国家政策约束和制止这种违背科学发展观的“政绩观” 现象。3.3 经济政策与环保要求脱节2007 年广受关注的厦门 PX 项目事件为我国经济政策和环保要求脱节提供了真实的再 恰当不过的例子。2006 年厦门市引进总投资额高达 108 亿元人民币的海沧 PX 化工项目。项 目选址于厦门市海沧台商投资区，投产后每年的工业产值达 800 亿元，经济效益十分可观。 但从 2007 年 3 月专家开始呼吁：PX（对二甲苯）属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高 的致畸率，该厂存在特别重大的环境安全性隐患，不能靠近城市，至少要距城市 100 公里以 外建设，

8、城市才能算安全。此后，厦门市民也开始采取“激动行为”反对 PX 项目落户自己的 家园，坚决保护厦门的生态环境和人生安全5。面对该项目一边可为厦门市带来巨大的经济效益，一边将会给该市带来无法估量的环境 代价，厦门市政府最终还是决定顺从民意，将该项目迁往漳州古雷半岛兴建。这一事件的处 理结果是值得庆幸的。但它的发生却警示我们：中国亟需制定并完善用以协调城市经济发展 和环境保护表面矛盾的政策体系，从而确保城市的可持续发展。3.4 城市工业经济载体选址不合理，责任承担机制不完善由于城市企业的不科学选址，导致我国环境事故发生率较高。例如：我国 7555 个大型 重化工业项目中，81%布设在江河水域、人口

9、密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源， 相应的防范机制却存在缺陷，导致污染事故频发，严重污染环境，危害公众健康和社会稳定。2007 年国家环保总局接报处置的突发环境事件达到 108 起，平均每两个工作日一起6。城市 环境污染事故的发生在很大程度上是因选址时忽视环境问题，只追求最大经济利益而造成 的。而污染事故发生后，由于善后处理没有机制保障，企业应承担的赔偿和恢复环境的责任 往往没有落实，污染受害人不能及时获得补偿，环境破坏只能由政府花巨资来治理，造成受 害者个人、企业、政府三方都将承受巨大损失。4. 实施环境经济政策的战略意义环境经济政策体系的建立，是我国通过宏观调控缓解城市发展过程中一

10、系列环境问题的 有效手段，是保证科学发展观真正落实的制度创新。它的实施必将带动绿色金融政策、绿色 产业政策、绿色贸易政策联动发展，共同引导我国城市经济实现真正的绿色发展；必将形成 以绿色为导向的市场经济，造就担当绿色责任的企业；形成以绿色为导向的社会，培育担当 绿色参与的公民；形成以绿色为导向的政府，重用担当绿色执政的官员7。从而形成由绿色 企业、绿色公民、绿色官员共同努力，促进城市科学发展。5. 环境经济政策对我国城市发展的影响5.1 制约效应与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，这种约束力 量将更为有效的从根源上减少城市发展带来的环境问题的发生率，约束城市朝

11、绿色经济的方 向发展。例如：在环境经济政策的制约下，未来城市必将不能发展，也无法发展对环境不利、 对人体健康不利的产业；城市建设用地也不能选址于有可能破坏生态环境的生态廊道或生态 斑块中等。该政策通过直接或间接限制资金来源制约 “双高”行业过度扩张，及时遏制企业 超标排放现象；通过加大环境成本、降低双高产业的经济利益，从最根源的利益驱动降低或 扼杀发展类似企业的可能性或意图。以前仅通过行政手段无法一一落实解决的环境问题在环 境经济政策的实施中落实下来，种种事后才发现的环境事故可在事前得到制止，并在事中得 到全程监控，约束力强，且有保证。5.2 刺激效应环境经济政策对城市经济发展的刺激效应表现在

12、两个方面：一是给引领城市发展的市场 主体一定的经济刺激，当他们的行为符合环境经济政策时，将获得相应的经济利益补偿，这 样即调动了污染者治污的积极性；反之，将会受到相应的经济处罚8。二是对绿色产业和企 业的兴起和新建提供了绿色通道，尤其是政府可通过环境税收等渠道筹集环保资金，以刺激 清洁环保型企业的顺利兴起和蓬勃发展，鼓励企业从事循环经济生产，绿色制造，生态农业 等绿色产业，最终有效刺激整个城市积极发展环境友好型产业，促进城市实现可持续发展。5.3 引导效应无论是制约作用，还是刺激作用，环境经济政策的根本目的是引导作用，在城市前期决 策中通过制度性引导实现资金的绿色配置，产业的绿色选择，以完善市

13、场经济运行秩序，从 而引导该城市真正走向绿色发展之路，具体表现为：5.3.1 引导城市产业结构调整和升级 过去，城市主导产业的选择主要是“资源论”和“市场论”。“资源论”即依托天然资源，将资源优势转化为产业优势，至于利用什么样的资源发展什么样的产业造成什么样的环境问题并没有得到应有的关注。“市场论”即城市为促进经济快速增长，竭力增加有市场前景的项目， 而忽视生态环境损失。环境经济政策在城市主导产业的选择上瓦解了 “资源论”和“市场论”第一，关注生态第 二的不可持续思路。它的实施必将引导城市决策者在选择产业时必须先抛开“资源论”和“市 场论”，把生态环境放在第一位考虑；尤其引导城市主导产业的结构

14、调整和升级换代朝符合环境经济政策的方向发展。该政策通过加大环境成本，包括资源成本和排污成本，引导城市产业结构朝提高资源利用效率，降低资源损耗，重视资源回收利用，减少污染物排放量，即 环境友好型方向调整；在直接融资和间接融资渠道引导城市企业由资源型向技术型升级，由 低附加值向高附加值升级。总之，环境经济政策的实施为我国产业结构调整和升级指明了方 向，坚定了目标。5.3.2 科学引导城市招商引资 近年来，一些落后地区急于发展却又引资难，于是，城市决策者为了完成上级下达的指标，片面追求增长速度，往往不加选择，能招来什么项目就上什么项目，忽视生态环境保护，甚至不惜以牺牲生态环境为代价来换取经济指标的增

15、长。 环境经济政策通过奖励绿色企业，惩罚污染企业，在资金渠道鼓励环保产业发展，限制污染产业壮大的方式引导城市科学的进行招商引资，推动城市经济可持续发展。5.3.3 引导城市用地的拓展方向 环境经济政策引导城市改变只算经济账、不算环境账的不科学选址理念。这可从根源上解决环境事故高发生率的问题。该政策将引导城市在拓展新的发展用地时做出一个可持续决策；引导城市选址时不仅考虑距离资源地远近和眼前经济收益，也要考虑选址地的环境成本。 不同选址地的环境容量不同，对排污的要求就不同，环境风险也就不同；不同选址地的各种 资源消耗量总合不同，环境成本就不同。环境经济政策引导城市在确定发展方向、企业在确 定选址地

16、时将环境问题提到应有的高度，环境成本化后选址自然会朝着综合考虑经济成本和 环境成本，权衡二者，降低成本，最终比较得出最佳选址地，保障城市经济发展与环境保护 实现双赢。这样，我国城市环境污染事故的发生率自然会减低。5.4 协调效应环境经济政策用统一的政策体系结束城市污染企业朝农村转移的现象，统筹城乡协调发 展，结束发达地区污染企业朝不发达地区转移的现象，统筹区域协调发展；通过跨流域及流 域上下游水资源优化利用补偿、流域生态环境效益共建共享、资源环境受益方对受损方补偿、 高消耗的富裕人群对低消耗的贫困人群要给予利益补偿、污染产业对环保产业补偿等措施实 现区域资源环境公平享有、节约利用；调节社会贫富

17、差距，促进社会公平协调发展；最终促 进城市自然环境与经济增长协调发展，人与自然和谐相处美好局面的早日实现9。5.5 保障效应具有较强可操作性的环境经济政策有效保障国家各项环保政策的真正落实，将行动后再 解决问题转为在行动中解决问题，实现城市经济增长与环境质量协调发展；有效保障因环境 事故造成的受损方的利益得到补偿，促进社会和谐发展。6. 中国城市未来发展的对策6.1 逐步优化城市产业结构如今，城市发展重点已不只是促进产业结构调整，实现经济快速增长，而更重要的是优 化产业结构，落实节能减排的国家政策，实现经济又快又好的发展。事实告诉我们城市只有 优化产业结构才能逐步走向可持续发展之路，实现科学发

18、展。6.1.1 优先、重点发展符合环境经济政策的具有比较优势的产业城市应在充分认识自身资源禀赋、发展潜力和发展定位的基础上，用长远的眼光选择符 合环境经济政策的相对优势产业，尤其应优先发展环保清洁型产业，只有这样，城市才会有 较强的竞争力，才能在更大范围的劳动分工中长久的占有一席之地。6.1.2 加快技术进步，推动现有主导产业中“两高一资”产业转型 技术进步是城市产业优化和升级的重要推动力，是转变城市经济增长方式、城市科学发展、可持续发展的根本保障。针对当前中国城市产业发展中的两个问题：一是产业发展的总体素质不高，技术水平较低，直接导致了高能耗、高投入和低效益；二是产业结构及布局不 尽合理，未

19、能充分“扬长避短”，发展中的“错位”现象较为严重，生态环境越脆弱的地区经济 增长越粗放。环境经济政策明示继续发展“两高一资”产业将付出昂贵的环境代价 ，更没有 可持续而言。因此，今后城市必须严格控制高能耗、高污染和资源型（“两高一资”）行业盲 目增长，加快技术进步，提高资源利用率，改进生产技术和生产工艺，促进经济发展向低碳 型转型；资源性城市要加快经济结构转型，包括功能转型和产业转型两个方面。产业转型是 核心，没有产业转型，资源型城市转型就失去了载体；功能转型是产业转型的前提。转型取 向可多样选择，包括在原有的产业基础上延长产业链，加大科技投入，提高产品附加值，扩 展接续产业；培育全新的产业替

20、代资源枯竭的产业，努力进行二次创业；或两种方式取向同 时进行10。6.2 发展循环经济，实现城市可持续发展环境经济政策引导城市必须突破资源、环境“瓶颈”制约，大力发展“最有效利用资源、 保护环境”的循环经济，努力建设增长绿色型、资源节约型、环境友好型城市。6.2.1 工业循环经济 城市工业循环经济包括两方面：一是在企业内部大力发展清洁生产，包括促进能源和原料循环利用、不断改进工艺技术、使用先进机器设备、改善环境管理与资源综合利用等流程措施，从生产的投入端抓起，提高资源使用效率，减控污染；二是在企业之间，组建生态工 业链，促进资源综合利用，建设较为完整的工业生态体系。6.2.2 服务业循环经济

21、城市应重视服务业的能耗和资源利用问题，统筹规划人流、物资流、交通流、信息流、资金流，实现节能降耗减污。减少过多的服务环节，缩短服务流程，发展参与式服务和自助式服务，倡导“绿色服务”；树立绿色商业服务理念，简化商品包装，减少一次性消费商品的 使用；发展售后商品的使用维护、以旧换新与回收等全过程服务模式。6.2.3 积极、创新地推进城市生活节能 生活节能是城市走向绿色发展道路的重要组成部分。如在景观照明、路灯、公共交通等方面节约能源，有创新性的应用清洁能源；宣传鼓励城市居民在日常生活中积极参与节能行动，为城市良好的生活环境尽自己的义务和责任。此外，城市应根据自身自然条件开发新的 清洁能源。如甘肃省

22、利用丰富的风能资源、适宜的温度条件、大面积的可利用荒漠建设风力 发电站，10 年内将建成我国最大的风能产业带。6.3 加强公众参与环保力度6.3.1 倡导绿色生活方式 环境经济政策不光引导城市生产走循环经济之路，它同样要求城市居民也参与到城市环保浪潮中，树立起健康的生活方式。包括遵循科学消费、绿色消费的生活理念，提倡物质消费节约化，旧物利用循环化和废物资源化，拒绝环境非友好型产品，支持资源回收产业发展； 崇尚能源使用的高效性和必要性，减少不必要的浪费；保护生态环境，且监督他人的环境行 为，共同维护城市生活环境，降低生活的环境成本，为建设生态城市尽一份居民应尽的责任。6.3.2 建立完善的监督机

23、制 要保证公众参与监督，就必须建立完善的监督机制。通过实行环境信息公开，召开听证会、环境公益诉讼等一系列法规，保障环保 NGO 参与城市发展战略、城市产业政策等公共政策的讨论。6.4 建立实施新的城市发展考核体系更科学的城市发展考核体系将有效引导城市科学发展。环境经济政策要求城市研究实施 绿色 GDP，用一套充分体现环境和资源价值的综合指标来评价国家的真实发展状况；进一 步真正落实环保指标纳入官员政绩的考核，如节能减排指标，形成我们衡量、选择政府官员 更全面的标准；国家将按照国家主体功能区划划分的优化开发、重点开发、限制开发和 禁止开发这四类功能区出台相应的财税、产业、投资、土地、人口、生态环

24、境和绩效考核政 策框架，各城市按照所属功能区，重新制定相应的发展目标和方式，设定相应的考核标准。参考文献1中国对世界 GDP 增长贡献率排名第二EB/OL. 2潘岳.细论环境经济政策J.特别策划,2007,1819. 3潘岳.七项环境经济政策当先行J.瞭望,2007,（37）:3435. 4潘岳.中国环境问题的思考第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话EB/OL. 5袁 越.厦门 PX 事件EB/OL. 6潘岳.中国环境问题的思考第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话EB/OL. 7潘岳.七大环境经济政策N.上海证券报,2007-09-12. 8李克国.环境经济政策在中国的应用与发展J.中国环

25、境管理干部学院学报,2000,（Z1）:5156. 9王金南、陆新元.中国的环境经济政策:实践与展望J.世界环境,1997,（1）:2125. 10王亚飞.我国经济可持续增长与经济增长方式转变J.思想理论教育导刊,2008,4:43-44.The Study on Urban Development Strategy of China Based on The Environmental Economic PoliciesYANG Rong, ZHANG Wangfeng, ZHANG XiangdeCollege of Resources and Environment of Lanzhou

26、 University, urban and regional planning , Gansu, Lanzhou (730000)AbstractThe city is the most active region for economic activities of China. So Chinas economic growth havebrought about many environmental problems all have taken place in cities mostly, such as: resources and environmental of econom

27、ic development costs too much，officials performance appraisal systemhas some errors , environmental economic policies out of line with the requirements of environmental protection, urban industry economical carrier location unreasonable , responsibility assume mechanism is imperfect . Based on these

28、 problems in Chinas current urban development, this paper introduces the implementation system of environmental economic policies, and analyses its strategic significance to the urban development of China. This paper mainly demonstrates that the environmental economic policies will bring significant

29、 impacts to Chinas urban development. Finally, countermeasures for future development are put forward under the requirement and guidance of the environmental economic policies, Such as optimizing the industrial structure step by step, developing circular economy, establishing a new urban development

30、 evaluation system ,This will effectively reduce the incidence of environmental problems which brought about by economic development originally, which put the concept of sustainable development into effect in real decision-making in urban development. Key words:environmental economic policies; urban development; guidance; implementation; strategy; circular economy