电力监管的寻租分析1.doc

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1、精品论文推荐电力监管的寻租分析1张烨，牛东晓 华北电力大学工商管理学院，北京（102206) E-mail：zhangye1003摘要：寻租理论的应用日益广泛，它的出现和在中国的引入，使得研究一些现实问题有了 新的思路。本文在解释寻租问题和电力监管的涵义的基础上，将垄断行业的寻租现象用于研究分析中国电力监管，从一个崭新的角度寻找问题所在，并提出解决问题的建议。 关键词：电力监管，寻租理论，垄断行业1引 言1.1 寻租理论的内涵寻租理论思想的最早渊源，是 1967 年图洛克所写的论文，关于税、垄断和偷窃的福利 成本。图洛克的研究主要关注于垄断租方面，其分析主要以垄断特权为对象。寻租概念则 是由克

2、鲁格 1974 年在探讨国际贸易保护主义政策形成原因的论文寻租社会的政治经济学 首次提出来，她的观点类似于图洛克的观点，但发展了图洛克的观点，这才真正开启了寻租 理论研究的先河，她本人也被视为寻租理论的鼻祖。直到 80 年代以后，较早研究寻租问题的公共选择经济学家才开始给出寻租的定义，但 是他们的定义又很不统一，其中最具有代表性的则是美国著名经济学家布坎南对寻租所下的 定义，即寻租就是人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源活动，或者是在 某种制度环境下的经济行为，在这种制度下人们使自己价值最大化的努力所造成的不是社会 剩余而是社会浪费。可见寻租概念包含着以下含义：一是任何寻租活动最

3、终结果都是社会资 源的浪费而不是社会剩余的增加；二是任何寻租活动都与政府的管制、垄断有关。布坎南本 人于 1986 年获得诺贝尔奖，与其对寻租理论的贡献有关1-2。1.2 寻租理论的应用寻租理论发明后，在政治学、行政学、社会学和法学领域，都有非常广泛的应用。在经 济学领域里，寻租理论是传统经济学的补充性发展，它在市场经济理论的基础上增加了政府 活动的因素，寻租活动导致的是社会总福利量的损失。在政治学和行政学领域里，寻租理论 主要应用于分析腐败产生的一个重要根源，即非生产性的寻租活动给腐败者提供了一个收益 空间，要遏制腐败，就需要采取各种各样的措施，来遏制这一空间。1.3 自然垄断产业存在寻租现

4、象我国的自然垄断行业的发展已经具备一定的基础，但存在经济效率和服务水平低下的严 重问题，这与寻租现象的存在密不可分。由于消费者与自然垄断行业企业处在一种不对等的 状态之下，消费者以乞求者的身份存在着，加上自然垄断行业企业的官僚作派比较严重，因 此他们就想方设法地拉关系、走后门，请客送礼之风在这一行业中盛行起来，造成社会资源 的极大浪费，破坏了政府的廉政建设。在上述的过程中，自然垄断行业在政府的管制和垄断 之下，利用甚至制造制度缺陷谋求经济租金的行为就是所谓的“寻租”，寻租的后果是腐败滋 生，资源浪费。电力行业就是自然垄断行业3。1本课题得到高等学校博士点专项基金自助项目（20040079008

5、）的资助。-5-1.4 现有的研究成果和不足在我国，以吴敬琏教授为首的一批经济学家在改革开放的大背景下引进了寻租理论，于1988 年率先在经济社会体制比较杂志上介绍西方寻租理论。之后，寻租问题日益受到 人们的重视，寻租理论也开始在全国范围内广泛传播。寻租理论在我国的发展是与我国经济 学家运用寻租理论分析社会政治经济问题结合在一起的。把寻租理论引入我国的初衷是为反 腐败和建立市场经济体制寻找理论基础。20 世纪 90 年代末，对寻租理论文献的研究进入 了一个新的阶段，尤其是贺卫博士的寻租经济学、塔洛克的寻租和卢现祥的寻租 经济学导论三本著作的出版，结束了我国寻租理论学习研究“有论无著”的历史，极

6、大地促 进了寻租理论在中国的发展2。在寻租理论的应用研究方面，虽然国内很多著作已经比较成 功地运用寻租理论对政府行为、公共权力、外贸体制改革、国有企业资产重组和股票市场进 行了分析，但是目前还没有系统地把寻租理论用于分析电力行业的现状，尤其是电力监管的 寻租问题，几乎是个空白。本文讲重点分析对电力监管进行寻租分析，寻找矛盾的所在，并 提出一些解决方案。2 电力监管中的寻租问题2.1 电力监管内涵和必要性电力监管是指政府运用行政、法律手段，对电力行业经济活动实施的直接或者间接干预 行为，包括对自然垄断环节的直接监管和对竞争性环节的间接市场监管。电力监管主要为对 电力市场交易行为、竞争行为的监督与

7、控制，对争议行为的调解和裁定，对违规行为的处罚 等。其具体制度安排是由电力行业的技术经济特征所决定的，同时它也与国家的市场发育水 平息息相关4。建立完善科学的电力市场监管体系是电力市场有序运行和健康发展的必要条件和制度 保证，它不仅关系到电力市场运营秩序是否健康，竞争是否正当，电力资源规划是否优化， 要素配置是否有效；而且还关系到电力市场结构、行为及绩效三者协调机制的形成和政企分 开、公开竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系的建立3。2.2 电力监管现状（1）电力监管的地位电力改革自 20 世纪 90 年代以来已呈全球化之势。作为国家基础产业的电力部门已经与 整个社会的发展须臾不可分割，并成

8、为国民经济可持续发展的主导因素，各国都非常重视电 力部门的改革和发展。监管作为电力体制改革的一项重要内容，其自身也是需要改革的。20 世纪 90 年代以来，当世界各国电力行业如火如荼展开的时候，美国却在 90 年代末 期爆发了一次大规模的电力危机，给世界电力改革敲了一次警钟。美国加州电力危机给我们 的教训是，政府在电力行业发展中既不能完全控制，也不能放任自流，而要进行恰当的监管， 国家应该成立专门的机构国家电力监管委员会来对电力市场进行监管。电监会是推 动电力改革的主导力量。（2）电力监管的目标 电力监管目标可分为四个方面：确保电力行业的持续稳定发展；提高行业效率；促进全国统一电力市场建设；以

9、及保证社会目标的实现。（3）我国现有的电力监管体系2002 年 2 月，我国电力体制改革方案经过国务院批准后以通知的形式正式下发，明确规定了“政府部门适时调控，监管机构独立监管，市场主体自主经营，中介机构自律服 务”的新型电力管理体制。主要包括两项内容：其一，在中央设立国家电力监管委员会，统 一履行全国电力监管职责；其二，按照区域平衡、有效监管的原则，在地方设立区域电力监 管机构。目前，我国的电力监管是由国家电力监管委员会及其分支机构在不同层面对电力市 场及其主体进行监管，即电力监管机构依照有关法律、法规、条例，制定电力监管规章、规 则，通过电力监管人员的贯彻、执行，作用在电力市场及其主体上，

10、对电力市场运行及电力 市场主体行为进行监管，并通过内部机制对电力监管人员进行监督。我国现行的电力监管的 每个环节都处在探索中4。2.3 电力监管中的寻租现象及危害2.3.1 现象 我国电力监管机构具有电力行业准入、电力市场建设等方面的政策制定、修改和实施权，对电力行业的发展和电力企业运行效率有着重大影响。在我国电力监管实践中，不但政府可以直接影响电力监管的实施，电力企业也可以通过游说、施加政治影响或对监管者进行寻租 来干扰或改变电力监管过程，寻求企业自身利益最大化。（1）寻租对电力政策法规的制定的影响 各种因素都会对电力监管机构和其监管程序产生影响，尤其是电力监管政策需要通过电力监管机构的工作

11、人员来贯彻执行，而监管机构的工作人员具有理性经济人的特征，既具有 主动设租、寻租的动机，又具有被动受租的可能，使得电力监管政策从制定开始就有可能偏 离正确的方向。政策法规制定的偏移易使电力市场正常运行秩序遭到破坏，电力投资者、经 营者、使用者的合法权益和社会公共利益得不到保护，电力系统安全稳定运行没有保障，进 而阻碍电力事业的发展。更为严重的是，产生的这些结果如果不能及时、有效地纠正，最终 会影响国民经济的可持续发展。（2）寻租对电力监管的执行的影响 由于政府可以直接根据组织法规定的权限主动追求目标，在程序性和灵活性原则下，电力监管机构享受一定的处置权，可以根据时局需要选择适当的行政手段，在解

12、释、执行国家 电力能源政策，制定电力市场运行规则、监管电力市场准入、颁发供电营业许可证、发电许 可证等项工作上具有权威性，因此，电力监管机构成为各利益集团寻租的对象，导致电力政 策法规的执行可能偏离预期的方向。（3）寻租对电力企业的影响 对于电力企业来说，由于对监管者进行游说、拉关系等活动，往往会获得一定的特权，所以会采用低效率的生产方法，以求自身的利益最大，其结果必将是严重阻碍资本（物质资 本和人力资本）投入生产技术的改进上。最终必将造成社会资源的浪费。2.3.2 危害 可以说，寻租对电力监管带来的影响是很大的，其危害主要体现在一下方面：一是电力法规不健全；二是监管职能的“错位”与“缺位”，

13、 严重妨碍了监管决策的公正、独立、有效地执行；三是监管机构的人员构成无法适应现代电力监管制度下监管专业化的要求。总之， 监管效果偏离目标值的倾向在电力监管的实践中是容易发生的，我国现行的电力监管作用很 难达到预期的监管效果5-6。2.4 其原因分析（1）电力垄断 电力的自然垄断性决定了其进入门槛高，那么，希望进入的企业特别是民营企业基本上因行政限制而难以进入，在位企业也缺少投资决策权，企业一旦获得了准入资格，并得到了 固定回报率的价格保护，使得在位企业的垄断利益“合法”化。由于市场准入成为了能够获得 巨大利益的稀缺资源，那么资源的分配者和受益者就有着寻租、设租的强烈动机。（2）政企难分 我国电

14、力市场主体(电网公司、发电公司)是国资委管理的国有骨干企业，负有国有资产保值增值的责任，具有保证国家能源战略安全的功能，政企之间自觉不自觉地容易形成政企 同盟，电力企业因此拥有巨大的政治影响力，可以对电力监管政策的制定和执行产生影响。（3）信息不对称 由于信息不完备的信息不对称，监管总是处于一个不利的位置，电网的运行成本确实难以评估，导致监管机构也时常而被监管对象所左右。于是也就容易出现设租、寻租的现象。3解决电力监管中的寻租问题3.1 政府干预垄断行业需要创新布坎南的寻租理论告诉我们，垄断行业离不开政府的干预，但是有一个适度的问题。电 力监管，离不开政府干预，但是在干预的手段上需要借助一定的

15、制度创新，我们急需一种新 的制度来建立对电力监管的监督机制。政府可以通过完善的技术手段，建立一种有效的监管 信息系统，来分析和评价电力监管的监管效果，并及时了解电力市场的运营状况，监管效果 偏离目标值的现象作进一步的研究和处理7。另外，可以通过公开监督的方式，并建立有效 的申诉和解决争端机制，有效解决监管过程中存在的干扰问题，使得政府的干预恰到好处。 这样就能实现政监分离。3.2 建立电力监管的监督机制若要减小寻租行为对监管人员的影响，进而影响监管效果可以通过建立对电力监管过程 进行监督的制度，增加电力监管机构的职责范围，强化电力监管部门解释、执行政策的力度， 提高监管水平，可以有效抑制寻租活

16、动对监管人员的影响。增加对电力监管全过程的监督环 节，可以有效解决电力监管机构权力过于集中产生的不负责任问题，程序僵化导致的低效率 问题；可以有效解决权力寻租产生的监管不力问题和监管机构本身固有的一些问题。因此, 建立电力监管监督机制，不仅必要，而且可行。3.3 对监管人员进行培训和重组针对监管机构的人员构成无法适应现代电力监管制度下监管专业化的要求，政府需要对 监管人员进行培训和重组，使监管人员队伍由具备专业知识和政策技巧的经济专家、法律专 家和技术专家等组成，这样他们才有可能在同被监管者的博弈中取得主动，而不被监管对象 所左右，以更好地克服监管者和被监管者的信息不对称。4结论寻租理论及应用

17、作为一门科学近些年来日益令人瞩目，其在中国的引入具有十分重要的意义。把寻租理论与电力监管相结合，用寻租理论指导电力监管，认为电力行业的寻租问题影响了电力监管的实施，这是一个很有价值的重大课题。本文发现、分析和解决了电力监管 中的若干问题，但是仍有很多问题未能解决，尤其对中国电力监管解决思路的思考存在着一 定的局限性，有待于进一步的潜心研究和深入探讨。电力监管制度的不断完善，有助于推动 我国的电力体制改革，促进我国经济的发展。参考文献1 刘岩寻租理论与政府行为的分析J生产力研究，2004（9）：100-1012 齐仲锋，范宏寻租理论及其在中国的发展J西安石油大学学报，2004（3）：30-343

18、 沈剑飞中国电力行业市场改革研究M新华出版社，20054 任鹏宇构建和完善我国电力监管体系D中央民族大学硕士学位论文，20055 王侃，李汉铃电力监管监督机制的新思路J自然辩证法研究，2006（5）：78-826 黄继忠，杨凤理论依据、国际经验与我国现代电力监管体系的构建J自然垄断与规制：理论和经 验，2004（8）7 黄少波电力监管的技术创新J经济与社会发展，2005（5）：71-748 杜松怀，侯志俭电力市场结构模式及运营的最新进展J华东电力，2001（6）：48-52The Rent-seeking Theory Analysis of Electricity RegulationZha

19、ng Ye, Niu DongxiaoSchool of Business Management, North China Electric Power University, Beijing (102206)AbstractRent-seeking theory has been widely used, and its appearance and introduction in China has broughtpractical problems some new ideas. On the basis of explaining rent-seeking issues and mea

20、nings of electricity regulation, the paper uses the rent-seeking phenomenon of monopolized industries to do the research and analysis of Chinas electricity regulation, find the problems from a fresh perspective and then put forward some suggestions to solve the problems.Keywords：electricity regulation，rent-seeking theory，monopoly industries作者简介：张烨（1983-），女，汉族，浙江宁波人，华北电力大学工商管理学院硕士研究生，研究方向： 电力经济、技术经济；牛东晓（1962-），男，汉族，安徽宿州人，华北电力大学工商管理学院院长，教授，博士生导师，研究方向：电力市场、技术经济等