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1、第十四章 中央与地方的关系（二）,南开大学政治学系教授 朱光磊2003年3月,根据宪法的规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。,中央和地方的关系,中央与一般行政地方的关系,中央与自治地方的关系,民族区域自治地方,特别行政区,实行社会主义制度,实行资本主义制度,第一节中央省政府过程,一、省制沿革 二、省政治权力结构 三、中央和省的政治关系 四、中国省政府过程的主要特点 五、省际关系,一、省制沿革,在自元朝以来的大部分时间中，“省”（含“行省”）是中国地方政府的最高一级，是中央之下分治国土

2、的第一级固定的行政区域。元朝设“行中书省”，主要首脑为丞相和平竞；在边疆地区设置有“道”，并在此四化开始对西藏等民族地方行使主权；行省上下，设置有路、州（府）、县。省也是明朝的地方最高行政机关，设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机关，分管行政、司法和军务；省之下设置道、府、县。清朝光绪年间，省的设置已经达到23个，另有5个将军辖区；西藏和西宁两个办事大臣辖区，以及蒙古地区盟旗等；省设总督或巡抚，或督抚并置，总督掌军事，巡抚掌民政；省之下为府（与直隶州）、县。,武昌起义之后成立的南京临时政府时期，各省建立了“省军政府”，其下是“军政分府”和传统的县，各地军政体制不一，管

3、理混乱。北洋政府时期，地方一般分为省、道、县三级，全国共分22个行省；省设置有省议会，1913年后设置了由总统任免的省“民政长”，设有高等审判厅和高等检察厅作为司法机关。南京国民政府基本上是省、县两级制，另有一部分分别为相当于省、县两级的城市；在地方也实行“党治主义”；省政权先后称为“省政府会议”和“省政府委员会”，由各厅厅长所组成，其中省政府主席由国民党中央决定；抗战结束后，国民党宣布实行“宪政”，设置了由选举产生，起咨询作用的省参议会；到1948年，全国共有35个省。,新中国成立后，最初设置了华北、东北、中南、华东、西北、西南六个“大行政区”，大区设置人民政府或军政委员会，首脑一般是各大军

4、区的首长、各大中央局的第一书记。大区分辖若干个省和区辖市。随着新政治秩序的建立和经济恢复期的结束，1952年11月中央决定将大区的政权机关改称为行政委员会，作为中央人民政府的代表机关。1954年4月7日又撤销了大区这一级的设置。在这一背景下，对一些较小的省和一部分当时与省平级的行政公署重新做了划分合井，省成为了地方最高行政建制，直辖于中央。当时全国共有26个省。,由于民族区域自治制度的建立、实行“一国两制”制度和对省级行政区划的几次重要调整，到1997年重庆成为中央直辖市和港澳回归时为止，中国共有23个省（台湾省的资料暂缺，下同）、5个自治区、4个直辖市和香港澳门两个特别行政区。按人口比例而言

5、，当代中国的省一级地方的数目是比较少的。,在1979年以前，省、自治区和直辖市人民政府（还曾称作为人民委员会），在本地方人民代表大会闭会期间，拥有地方政权的全部权力。在“文化大革命”期间，所谓“革命委员会”取代省人民政府掌握了省政权的全部权力。1978年以后，省人民政府陆续恢复。1979年以后，随着人民代表大会常务委员会的建立，省级人民政府转变为单一的地方国家行政机关和本地人民代表大会及其常务委员会的执行机关。,二、省政治权力结构,（一）省委（二）省人民代表大会及其常务委员会（三）省政协委员会（四）省人民政府（五）省司法机关,（一）省委,中共省委，是省政治权力结构中的核心，对全省的各项工作实行

6、政治领导。根据国家的编制制度，省委一般由委员和候补委员2040人（按省的大小，下同）组成。在省级领导班子层次上，省委常委会有常务委员915人组成，其中设书记一人，副书记46人。中共省的纪律检查委员会一般由35人左右组成，从中选出常委79人，其中设书记一人，副书记23人。省委一般设工作部门79个，也即惯常的办公厅、组织部、宣传部、统战部、研究室等，其工作性质和具体职权，与中共中央的职能部门没有什么差别。,为了抵消管理幅度较大所带来的问题，也与还没有完全实现“党政分开”有关，省委通常按工作类型期分为610个“口”，成立相应的党委或作为省委派出机关的工作委员会，对有关工作进行归口管理。但是，这一层级

7、一般不参与管理具体业务工作，只是主要在与其它“口”的配合、政策的具体化、人事安排等方面，起一种协调和控制作用。,由于省长（有时还可能再有一位常务副省长）通常兼省委副书记，另有若干副省长进入省委常委会；中共省纪委书记、政法委书记和一些重要的“口”的党委（或工委）书记一般为省委常委。省人大常委会主任和省政协主席也往往由省常委兼任，近年来更有一部分省委书记出任省人大常委会主任。所以，整个省委在组织结构上就已经着眼和方便于对全省各项工作的统一领导。,（二）省人民代表大会及其常务委员会,省人民代表大会及其常务委员会是省的地方国家权力机关，行使四大权力：地方立法权；地方重大事项的讨论、决定权；对其它国家机

8、关工作人员的选举、任免权；对其它国家机关工作的监督权这。,省人大代表依人口多少而定，像人口最多的四川一般为1500名左右，而人口最少的青海省一般为500名左右。省人大常委会由3585人组成，设主任一人，副主任210人，秘书长一人。省人大还设有财经、政法、教科文卫等专门委员会，作为咨询、参谋机构，在拟定、审议议案，调查研究，专项监督等方面发挥一定的作用。省人大还有一种特殊的所属机构，在地区设置的与地区行政公署相匹配的，作为省人大派出机关的地区人大工作组（或联络处等其它称谓）。,近年来，有一部分省的中共省委书记当选为省人民代表大会常务委员会主任。这在客观上加强了省级人大在省政治权力结构中的实际地位

9、；加强了省委与省人大在省政府过程中的工作联系；加强了省人大对省“一府两院”的法律监督和工作监督；也加强了省委对全省人大工作的领导。对理顺省级地方的党政关系有一定的实际意义。,（三）省政协委员会,省级地方设有规模较大的中国人民政治协商会议的地方委员会，其组织、职能与全国政协相同。各民主党派和工商联的省级地方组织，也在政治协商和民主监督的框架内，参与省委、省人大和省政府的工作。,（四）省人民政府,省人民政府是省人民代表大会及其常务委员会的执行机关和地方国家行政机关，其具体职权可以划分为三类：执行省人大和国务院的决议、指示的执行权；制定本省行政法规、政策措施的制分权；本行政区域内各项事务的管理权。省

10、人民政府的首长为省长，省人民政府由省长、副省长、秘书长和政府各部门（委、厅、高等）的首长所组成。省长和副省长由省人民代表大会选举产生，其中全国各省的副省长已经全部由差额选举产生，省长和副省长的任期与产生他们的人民代表大会的任期相同。省人民政府的其它组成人员的人选，由省长提名，由省人大常委会表决通过后任命。,省政府实行省长负责制。,副省长协助省长工作，井分别分管一部分工作部门；省长、副省长和秘书长组成省长会议；省长、副省长、秘书长和政府各工作部门的首长组成省政府全体会议。省的重要政府决策都由省政府常务会会议或省政府全体会议集体讨论后做出；但省长对讨论的结果和应做出的决定有总结、决定的权力，并由省

11、长对省人大和国务院负责。,由于我国的省的管理幅度较大，实际上除外交和国防以外，省人民政府承担着相当广泛的行政责任。因此，其工作部门的设置与中央政府大致类似，而且各省之间在机构设置上的差别要比省级以下小。根据国家的编制规定，省政府的工作部门一般为3540个，小省应少于35个，大省可略多于40个。目前，还出现了许多非常设机构、副厅局级的“二级机构”、省直属的行政办事机构、厅局级企业机构和事业机构，总共加在一起有的已达100个左右。这些机构，特别是作为政府正式组成部分的委员会、厅和局，是省长和省政府指挥全省各项工作，联系上下左右的枢纽和管理全省社会和经济发展的实体依托。,（五）省司法机关,省设有高级

12、人民法院和省人民检察院。高级人民法院院长由省人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长和审判员由省人大常委会任免；其任期均与产生他们的人民代表大会的任期相同。省人民检察院检察长由省人民代表大会选举和罢免，但要经最高人民检察院检察长报全国人大常委会批准，以体现双重领导关系。副检察长、检察委员会委员和检察员，由省人民检察院检是长提请省人大常委会任免。,三、中央和省的政治关系,中共中央与各省委的关系是领导关系。“全党服从中央”和“下级服从上级”的组织原则，这一关系中自然合为一体。省委的一切工作，必须服从中央的大局和中央的领导。同时，省委的主要负责人，比如省委书记和兼任省委副书记的省长，一般均为中共中

13、央委员会委员，相当一部分省委负责同志和省内有代表性的党员是党的全国代表大会代表，这都便利了省级党的组织参与对全党工作的决策。此外，党中央和各省委还可以以“中央工作会议”、“省（自治区、直辖市）委书记会议”等形式，指导省委正确执行中央决策，并沟通情况，加强中央与地方的联系。,全国人大常委会与省人大常委会的关系，主要是一种工作的指导关系：,一是，立法监督，即全国人大常委会有权撤销省人大及其常委会通过的不适当的决议，省人大及其常委会制定的地方性法规必须报全国人大常委会备案。二是，对全国人大代表选举工作的监督，即虽然全国人大代表是由省级地方选出的，但根据选举法的相关规定，它有权监督这一选举工作。三是，

14、全国人大常委会可以委托省级大大常委会完成一定的工作，比如要求省人大常委会组织全国人大代表在开会前在省内进行必要的视察活动；征求对全国人大或人大常委会拟通过的法案的意见等。四是，全国大大常委会有时邀请省级人大常委会主任或驻会主持日常工作的副主任列席全国人大常委会的某些会议，以便加强沟通；有时还召开一定形式的座谈会或组织情况交流会等。,全国政协与省政协的关系，有工作上的指导关系，也有工作上的联系关系，而且后者的比重更大一些。,国务院与省人民政府的关系是领导关系。,根据宪法，国务院所享有的18项职权中，每一项都涉及它对各省级地方的全面、直接领导关系，同时省级政府要以一定的方式向国务院报告工作。同时，

15、国务院还通过自己的工作部门对省级地方相应的部门进行对口的业务领导或业务指导“条条”管理。除了这两个基本渠道和行政立法、政府计划管理，政府财政、税收和预算管理以外，国务院还可以通过监察、审计等行政监督，机构和人员的编制控制等多种手段领导省级政府的工作。但是，省级政府负责人的人事安排，主要由中共中央负责；不过，国务院的领导人作为中央政治局的成员，也可以在确定或批准省级政府负责人的人选问题上起重要作用，国务院副总理对于其分管工作方面的省级政府副职负责人人选也可以发表一定的意见。,最高人民法院与省高级人民法院的关系,最高人民法院是地方各级人民法院和专门人民法院审判工作的最高监督机关：对下级法院已发生法

16、律效力的判决和裁定，如发现确有错误，有权按照审判监督程序将案件提审或指令下级法院再审；负责按死刑复核程序复核高级法院报请批准的死刑案；负责对没有明文规定的犯罪按照类推制度定罪判刑的案件；对审判工作中如何应用法律的问题进行解释等。地方人民法院在当地党委的政治领导下工作，对产生的它们同级人民代表大会负责；军事法院的领导机关，是各级部队的政治机关。,最高大民检察院与省人民检察院的关系,人民检察院系统和人民法院系统的上下级关系是不同的。法院的上下级之间是审判监督关系，而检察院实行的是“双重领导”，上下级检察院之间是领导关系。检察机关上级对下级的领导关系主要体现在行使检察权和行政事务方面，包括：业务工作

17、由上级检察院具体领导下级检察院，最高人民检察院和上级检察院的工作计划、规定、决定、命令等，下级检察院必须遵照执行；上级检察院有权变更和否定下级检察院的决定；下级检察院的工作中遇到的重大问题、处理重大案件等，必须及时向上级检察院请示报告；地方各级检察院的检察长等主要人员，经地方人大或人大常委会选举、任免后，需报上级检察院，由上级检察院提请同级人大常委会批准；等等。,四、中国省政府过程的主要特点,第一，中国的省政府对其所辖地区的管理与中央政权机关对整个国家的管理一样，属于战略性管理，其政府过程运转的负担重，责任大，宏观性很强。第二，中国省政的综合性很强，是中央政府过程向地方的农村政府过程和地方的城

18、市政府过程过渡的中间环节。第三，由于中央与省的事权划分还没有完成，所以在中央和省的关系上既有传统省政自我管理程度较低的一面，又存在着个别需要中央与省通过“谈判”才能解决的问题。,五、省际关系,这里所分析的省际关系，是广义上的，是指所有省级地方包含省级民族自治地方之间的关系。目前，省际关系主要是在经济活动之间的关系。各省级地方对省际关系都持非常积极的态度。这具体表现在以下三个方面。一是注意相互交流和学习。二是在可能的情况下积极协调在省际关系方面出现的具体问题。三是对口支援。此外，各省级地方之间，现在还比较注意信息交流，有的还有信息文件互换制度。但是，在省际关系中的经济合作方面，总是有一些重要问题

19、需要探讨和解决的。,第二节 中央自治地方政府过程,一、中央与自治区的关系和自治区政府工作的主要特点 我国是一个多民族的国家，汉族占大多数，少数民族与汉族交错在一起，各民族小聚居，大分散，长期共同生活在一个统一国家里。中国选择的是现行的“民族区域自治制度”这样一种在单一制之下民族自治与地域自治相结合的制度。,1947年，中国共产党组织建立了第一个省级自治区内蒙古自治区。中国人民政治协商会议共同纲领和宪法都正式确定了这一制度，1984年5月还专门制定了民族区域自治区法。根据这一系列法律的规定：中国的民族自治地方共有三个级别和三种类型。三个级别是，省级的自治区，地区级的自治州和自治县，县以下少数民族

20、的聚居地为民族乡（镇）；三种类型是，以一个民族聚居区为基础而建立的自治地区，以一个较大的少数民族聚居区为基础但包括人口较少的其它少数民族聚居区的自治地区，以两个或两个以上的少数民族聚居区为基础联合建立的民族自治地区。到1991年，全国共有省级自治区5个。还在15个省的25个地区、25个县级市、295个县实行着不同行政级别的民族地方自治。,中央和民族自治地方的关系,民族自治地方的人民代表大会及其常委会和人民政府，要比一般的省有着广泛一些的自主管理权限：第一，有权制定自治条例和单行条例，可在不违背宪法和法律的原则下，采取灵活措施和特殊政策以加快经济文化事业的发展，对不适合本民族自治地方实际情况的国

21、家机关 的决议、决定、命令和指示，可在报经国家机关批准的情况下变通执行或停止执行。第二，民族自治地方的人大常委会应由实行区域自治民族的公民担任主任或副主任，自治区人民政府主席（自治州州长、自治县县长）由实行区域自洽的民族的公民担任并实行主席（州长、县长）负责制，民族自治地方政权机关及其工作部门的官员中，实行民族区域自治的民族和其他少数民族的人员要占有一定的比例。,第三，民族自治地方管理、安排本地的经济发展、基本建设项目和教育、科学、文化事业方面的自主性，要比一般的行政地方大一些；属于民族自治地方的财政收入由其自主地安排使用，不足时中央给予一定的补助。第四，民族自治地方的自治机关依照国家的军事制

22、度，在有实际需要时，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。第五，民族自治机关在执行职务时，要使用当地通用的一种或几种语言文字。,各自治区党委、人大常委会、政府和司法机关的机构设置等，与省的建制没有什么差别。我国实行民族地方区域自治的事业不是一帆风顺的，曾经犯过左的错误，也遇到了一些民族分裂主义者的干扰。民族区域自治的历史还比较短，还有许多东西需要总结。,二、特别行政区的高度自治,（一）中央政府与特区政府的关系 香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分，是中华人民共和国享有高度自治权的地方行政区域；特区政府直属于中央人民政府。全国人民代表大会授权香港特别行政区依照香港特别行政

23、区基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港特别行政区保持现行制度50年不变。香港实行“港人治港”的政策，除外交、国防归中央政府管理以外，其它事务均由香港特区政府自行管理，其官员由当地人担任。香港特别行政区实行“三权分立”的政治体制。,（二）行政长官、特区政府和行政管理权,香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，代表香港特别行政区，对中央人民政府和香港特别行政区负责。任期5年，可连任一次，其具体职权主要有：领导特别行政区政府；执行法律；签署立法会通过的法案，公布法律；决定政府政策，发布行政命令；提请中央人民政

24、府任命或免除各司（局）长等主要官员；依法定程序任免各级法院法官；执行中央人民政府依照特别行政区基本法发出的指令；代表特别行政区处理中央政府授权的对外事务和其它事务等。,行政长官可否决立法会不足三分之二通过的法案，在任期内可解散立法会一次。香港特别行政区行政会议，是协助行政长官决策的机构，其人员由行政长官任免。香港特别行政区长官领导下的香港特别行政区政府，是香港特别行政区的行政机关，下设政务司、财政司、律政司、审计署、警务处、廉政公署等机构。,行政管理权：,香港特别行政区财政独立，中央人民政府不在香港特别行政区收税；香港特别行政区享有人事、治安、金融、货币、工商业、贸易、邮政、出入境、以及教育、

25、科学、文化方面的管理权；保持其自由港、独立的关税地区和国际金融中心的地位；可以以“中国香港”的名义，在享有管理权的领域内单独与各国各地区建立经济、文化关系，签订和履行有关协议；除国旗、国徽外，还可以有区旗、区徽。,（三）立法机关和立法权,香港特别行政区在其基本法的框架下，拥有自成一体的法律体系；原有的法律，基本予以保留。全国人大常委会有权对特区基本法做出解释。香港特别行政区的立法机关为立法会，其成员由当地人担任。香港立法机关成员由选举产生；澳门立法机关的成员多数由选举产生，另有少数通过其它方式产生。香港特别行政区政府必须对立法机关负责，二者相互制约。,（四）司法独立,香港特别行政区建立独立法院系统，独立行使审判权，不受干涉。香港特别行政区政府律政司主管刑事检察工作，不受干涉。香港特别行政区拥有终审权。,（五）小结,由上不难看出，特别行政区的政治体制总体上属于“三权分立”，政府过程属于“行政导向型”，政治上力求突出独立性，管理上力求突出的是效率。这分别是由香港和澳门所实行“一国两制”原则和继续保持它们的繁荣、稳定的需要而决定的。由于这两个特别行政区刚刚开始运作，有关其政府过程和政府管理的具体情形，还有待于进一步观察和研究。,