义务教育投资保障机制问题研究述评.ppt

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1、义务教育投资保障机制问题研究述评,组长：黄建辉 成员：齐雯燕 沙岩 娄佳 胡秀元 阮越河,主要内容,1、有关义务教育投资保障机制的几个概念认识2、我国义务教育投资保障机制改革历史简单回顾3、中国教育投资体制改革的阶段性成果4、目前学者对农村义务教育经费缺口问题研究5、关于义务教育转移支付制度研究6、义务教育投资体制国际比较研究7、我国目前义务教育投资保障机制现状缺陷研究8、研究展望：重构我国义务教育投资保障机制,一、有关概念认识,义务教育 义务教育概念是从国外翻译过来的。即译英文“Compulsory Education”，当初名称是多种多样的。大概有以下一些：“强迫教育”、“普及教育”、“普

2、及义务教育”、“免费教育”、“国民教育”现在的“义务教育”一词是沿用日本的翻译，一般比较完整的概念是：国家以法律政策的形式规定对一定年龄儿童免费实施一定程度的学校教育。它的特征就是强制性、免费性。义务教育属于基础教育，它的任务是培养全体学生的基本素质，它是一个国家民族文化素质的基础,也是一个国家民主进程的基础。对我国社会主义建设具有重大作用。,教育投资 教育投资，即教育投入，是一个国家和地区的社会或个人投入教育领域中的用于培养不同熟练程度的后备劳动力和各种专门人才，以及提高人的劳动能力的人力和物力的货币表现。顾名思义，义务教育投资就是一个国家和地区的社会或个人投入到义务教育领域中的用于培养不同

3、熟练程度的后备劳动力和各种专门人才，以及提高人的劳动能力的人力和物力的货币表现。,义务教育投资保障机制 义务教育投资保障机制是指保证义务教育投入，落实教育发展战略的一项运作系统和制度。它决定义务教育经费的筹措途径、配置方式及其合理利用等。,二、我国义务教育投资保障机制改革历史简单回顾,大致经历了以下五个阶段 第一个阶段，19501957年，实行中央统一财政、统收统支，基础教育实行高度集中的财政管理体制。“一五”期间基础教育纳入国民经济计划，实行“统一领导、分级管理”的管理体制。第二个阶段，19581979年，基础教育管理权限下放到地方，在中央统一计划下，基础教育经费由地方财政安排，专款专用。,

4、第三个阶段，19801993年，1986年 中华人民共和国义务教育法实施，明确 规定：“国家对接受义务教育 的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学”。但是学 生仍需缴纳一定的杂费。这一阶段我国实行管理 体制改革，事权层层下放的“多渠道筹措教育经费机制”得以确立。第四个阶段，19942000年，90年代财政体制改革实行分税制，县乡财政处于困难的地步。这就造成各级政府事权和财权的不一致：管事的没有钱，有钱的不管事。国家提出到 年全国基本普及九年义务教育的教育发展目标。这一阶段虽然具有“政策强制主导”的性质，但是对于教育的财政投入没有及时得到保障。,第五个阶段，2001现在，是“上级 政府

5、救济型资助”阶段。2005年12月24日，国务院出台了关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知，决定从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生杂费，2007年扩大到中、东部。这“历经百年无数人为之努力的”免费的义务教育终于变为了现实。,三、中国教育投资体制改革的阶段性成果,1、教育投入大幅度增长 这主要表现在教育经费占GDP的比例不断上升和人均教育经费随着人均GDP的增长在不断的增长。建国初期，教育经费仅有4.05亿，2001年达到4637.66亿，增长了1144倍。自1990年至2001年，教育投入平均每年增幅达19.4%。1952年我国教育经费占GDP的比例为1.69%，20

6、01年，这比例上升到4.83%。达到历史最高。同时，1950年，人均教育经费仅为0.73元，2001年达到了363.38元，增长了495倍。,2、教育经费筹措体制多元化 在经费筹措体制上实现了一元向多元的转变。中央政府在1988年开始采取多渠道筹措教育经费的政策在，在中华人民共和国教育法的第五十三条中明确确认这一政策：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。,3、教育成本分担机制形成 改革开放以来，我国逐步形成了教育 成本有政府和公民共同分担的新格局。学生家庭对教育成本补偿的份额明显加大，非义务教育上学缴费的观念已

7、被大部分公民所接受，该举措缓解了教育经费短缺的压力。与此同时，与收费改革制度相配套的奖学金、贷学金、助学金、特困生补助等配套政策也在实践中得到不断的完善。,4、多元办学体制形成，教育社会性投资增长 民办教育快速发展，多形式的办学体制初步形成。据不完全统计，社会团体和公民个人办学经费从1995年的20亿增加到2000年的86亿，5年间净增3亿多。仅“九五”间，各种社会团体和公民个人办学投入累计已达到253亿元。1994年，社会团体和个人办学经费在教育经费总量中仅占0.72%，2001年已经达到了2.76%。可见发展之迅速。,“七五”“十五”期间中央对义务教育的专项投入 单位：万元/每年,四、对农

8、村义务教育 经费缺口的研究,我国九年义务教育的普及已取得了举世公认的成就，但与改革开放和现代化建设对基础教育的要求相比，还有很大的差距。特别是农村义务教育由于投入不足所带来的问题与建设社会主义新农村很不相应，突出的表现是：学生辍学率、农村中小学的危房比例有所回升，拖欠教师工资的现象还大量存在，贫困地区与经济发达地区在普及义务教育的进程和质量上差距越拉越大，等等。,根据陈锡文、韩俊、谢扬等人（2002）在湖北、江西和河南的调查，由农民直接负担的教育投入占到了各县教育经费的40%左右，即农民直接负担了因政府投入不足的义务教育经费缺口，从而出现了政府投资主体的缺位和错位，加大了农民负担。,高波，廖红

9、丰（2005）指出制约农村义务教育发展的最突出的问题就是经费不足，税费改革后，缺口进一步加大，农村办学体制与农村财税体制的矛盾日益暴露。蔡红英（2005）从保证农村中小学正常运转的角度，提出了农村义务教育最低经费需求及最低财政保障标准问题，并结合调研安案例对县级财政保障能力及财力缺口如何计算作了较为详实的实证分析。王军、范义（2005）运用西方经济学的供需分析理论和新制度经济学的制度理论，对农村义务教育经费缺口的经济学原理进行分析。,对此有学者提出了相应的对策，主要包括以下四个方面,1、加大财政转移支付力度，建立规范的基础教育财政逐级转移支付制度。2、吸收民间资本鼓励个人和社会团体捐赠。3、通

10、过发行教育彩票筹集教育经费。4、开辟新税作为教育经费来源。,国家对农村义务教育投资 有关政策,国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知 2005年12月24日 财政部 教育部关于印发农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法的通知2006年4月6日,五、关于义务教育 转移支付制度研究,财政转移支付是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济展，对全国整体经济实施宏观调空，将中央掌握的一部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度，是财政管理体制的重要组成部分。,根据发达国家的经验，解决一国义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施是建立政府间义务教育转移支付制度，

11、这一制度有三种模式：1、通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育经费投入的德国模式 2、由中央政府直接承担占义务教育经费最大比例的教师工资的法国模式 3、建立义务教育专项转移支付的英美模式。,由于中国地区间发展水平极不平衡，地方财力很大的差距，且政府总体管理水平还不高，因此建立义务教育专项转移支付模式对我国来说最为合适。,我国义务教育 专项转移支付制度的主要内容,1、以县为单位进行义务教育经费供求测算，经费标准应考虑缩小城乡差异，提高城乡均衡水平，根据城市学生生均预算内教育经费的一定系数来确定，在此基础上进行财政转移支付。2、县级以上政府都应建立义务教育经费单列预算制度。

12、,3、确定县级财政义务教育收支缺口，进而确定义务教育较移支付的规模。4、对县级义务教育转移支付额的分担，全国范围可按两种方式进行：全省人均财政收入高于全国水平的省份，要由省、地两级政府弥补；如果全省人均财政收入低于全国平均水平的省份，那么中央、省、地三级政府都要承担补助责任，并明确划分三级政府的补助项目及比例。（王善迈，袁连生2002）,5、各级政府财政教育资金的增量要重点投入到农村义务教育，以提高农村义务教育的普及水平，同时应加大中央及省级财政对贫困地区义务教育的专项投资，这是逐步缩小地区间教育不均衡化的最根本做法。,六、义务教育投资体制国际比较研究,从上世纪80年代起，学者们就开始对教育投

13、进行国际比较。指出国家应大幅度增加投资，扩大公共教育经费在国民生产中的比重（厉以宁1992）。提出要使义务教育稳步发展，政府公共投资应成为绝对来源；义务教育公共投资体制并非一定遵循“主管者”负担的原则，而是由各级政府共同负责，合理分担，且公共投资主体的重心不宜过低；保障义务教育教师的工资的责任应当适当的集中（陈国良，2000；高如峰2003）。,许多国家在实行城市和农村一体化的教育投资政策的同时还对边远农村地区制定了一些特别扶持制度，在经费投资方面给予了特别的支持，从而保障农村处境不利群体义务教育的发展，实现义务教育发展的相对平衡化（赵丽霞，武在争2005）。,也有学者指出，对义务教育投资体制

14、的比较研究，大多立足于静态描述，既主要是一种目标模式或成熟阶段的描述。一些学者在分析我国义务教育投资状况的基础上，借鉴美国、法国经验探索我国义务教育投资的长效保障机制。（胡萍2005）对韩国义务教育财政经费投入的经验和启示做了专门的论述。（杨亚敏2005）对中美农村义务教育财政投资体制进行可比较和借鉴。“完善农村义务教育财政保障机制课题组”（2005）重点考察了不同国家相似发展阶段政策实施的连续过程和效果，对样本国家的义务教育财政体制进行了连续、动态和深入的研究。,义务教育普及与财政保障情况的国际比较,七、我国义务教育 投资现状缺陷研究,搞好基础教育是落实科教兴国战略的首要任务，解决好教育经费

15、投入，改革和完善现行教育投入保障机制是发展基础教育的根本保障。随着改革开放和市场经济的发展，以及教育投资体制改革也取得了阶段性成果，我国教育事业取得了辉煌的成就，基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标初步实现，素质教育正在全面推进。但是基础教育在整个国民经济中的全局性、基础性地位还未完全落实。基础教育特别是义务教育阶段教育投资问题还比较突出。,目前主要存在的问题,1、义务教育经费的管理体制的重心偏低 1985年，中共中央关于教育体制改革的决定确立分级办学制度，具体为“三级办学，两级管理”将基础教育经费支出的责任交给地方。早在1994年，就有学者指出：我国的义务教育财政体制“在管理的分散

16、上走得太远”，不利于教育的均衡发展。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组（2002）在对农村学校抽样调查后指出，在农村义务教育资金投入比例中，中央政府、省和地区（包括地级市）、县和县级市、负担总计为22，而基层财力最弱的乡镇却负担了全部的78。所以，乡一级教育经费不足最为突出。,由于管理重心偏低所导致的问题具体表现在以下几个方面（1）农村中小学教师工资不能按时发放。（2）农村中小学的基本办学条件得不到保证。（3）农村中小学建校债务负担重。（4）中小学乱收费屡禁不止。其主要原因是，政府没有承担足够的教育财政责任。（王善迈2002）,、义务教育经费投入严重不足，各级财政职责不明确 义务教

17、育投入的不足，体现在生均预算 内教育事业费、生均预算内公用经费、预算内 校舍建设资金均未落实到位等。近年来，中央财政通过专项资金的方式不断加大对农村义务教育的投入力度，采取了许多措施，在一定程度上缓解了我国农村义务教育面临的困境，但它的作用是有限的。义务教育经费投入体制困境的症结在于各级政府之间财权与事权的不对称，各级政府事权和财权不一致：管事的没有钱，有钱的不管事。其核心在于义务教育经费分担与保障机制的不合理，缺乏明确而规范的制度基础。,3、义务教育经费的分配不均衡 据1998年全国教育经费执行情况统计数据显示，我国西部省区平均教育经费总额为50.76亿元，东部省市平均教育经费总额为157.

18、40亿元是西部的3.1倍。从各项教育经费来源和支出结构看，西部省区财政性教育经费、学杂费、社会捐集资、其他教育经费、社 会 力 量 办 学 经 费的 比 重 分 别 是 76.35、9.05、3.50 10.31 和 0.63；东 部 地 区 这 一 比例 结 构 为66.98、12.30、4.498、13.89 和2.29。2000年，全国小学生均教育事业经费支出为491.58元，而东部1998年为784.28元，西部为429.94元，东部是西部的1.8倍。虽然目前状况有不同程度的改变，但仍没有从根本上解决问题。提高义务教育投资水平是一项长期任务。,义务教育经费分配不平衡主要表现在地区，城乡

19、以及学校之间。2000年，上海市普通小学生均预算内教育事业费最高（2756元），河南省最底（261元）；普通小学生均预算内公用经费上海最高（448元）陕西省最底（不足9元）。绝对差异分别达到了10倍和49倍，这样的不均程度不能不让人感到吃惊。教育经费分配城乡差别也很大。1998年全国城镇初中生均预算内教育经费为813元，农村为486元；城镇小学为520元，农村为331元。,2000年全国东、中、西部小学和初中教育经费差异,20世纪90年代省际之间中小学预算内教育经费的差距（元）,4、义务教育投资使用效益不高（）中小学教职工与学生比逐年下降，学校机构臃肿，超编现象严重，占用了大量的人员经费开支。

20、（）学校布局不合理，规模效益比较差。（）由于种种原因形成的中小学生辍学、留级现象的大量存在，也占用、浪费着有限的教育经费。,5、缺乏有力的监督措施 为了解决县、乡政府的困难，维持学 校正常运转，中央出台了转移支付的政策来弥补基层经费的不足，应该说是取得了一些成效。但是，由于这种转移支付力度不够，不规范，不透明，不到位，基层对经费投入不足的呼声仍然很高。在这种情况下，义务教育法原有的一些规定，已不再适应新的情况。,6、我国义务教育财政的预算级次偏低 预算级次越低，财政经费的数量相对弹性就越大，越缺乏透明性。针对教育财政级次偏低的问题，有些学者呼吁提升教育经费的级次，实行教育经费预算单列（王善迈，

21、1991），以便于对教育经费进行独立核算和有效的项目管理。也有人指出，教育经费预算在政府预算科目中级次较底，使人大以及社会公众无法充分了解教育经费预算的数额和内容，教育经费预算缺乏透明度，也导致各方面对教育经费的监督流于形式（李宏英，张维红，2005）,八、研究展望：重构我国义务教育投资保障机制,义务教育是教育的基础，关系着国民素质的提高和国家的长远发展。同时，义务教育也是公民的基本权利，提供义务教育服务是政府提供公共服务的重要内容。尽管我国政府用于义务教育的支出不断增长，义务教育取得了巨大成就，但义务教育财政仍面临经费总量不足，在区域间、城乡间、学校间配置严重不均衡，在政府和受教育者间、城乡

22、居民间、各级政府间负担结构不合理等问题，从而影响着义务教育可持续相对均衡发展。缺乏一个规范的完善的义务教育财政制度是导致上述问题的重要制度原因，为此，需要重新构建我国义务教育财政制度。,第一、实施免费的义务教育制度 第二，建立和完善义务教育阶段贫困学生 的资助制度 第三，制定义务教育最低保障线 第四，明确界定各级政府对义务教育的财 政责任。第五，完善义务教育财政转移支付制度。第六，在同一地区内，对于实施义务教 育的学校，以学生数为标准，实行均等 化拨款制度。,第七、建立并完善义务教育经费的监督管理 制度。对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。第八、尽快建立 农村义务教育投入法第九、借鉴国外义务教育投资的先进经验,谢谢大家！,