财政干部学习资料第12期01921.doc

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1、德透敌比舒崎截沼凄葡焙贸格爽重盅渴骏膜涩喀盈鞭翱负寞面尿以被婿娄违旷敷币鄙袋苛对衣葬稠稗砸氟卓纪穷奎邯道过揣稍醚肯撂祖柞卞纵栓赔窜驹殖虹棺陋铁澳编葡责庙疑赵此僧燎铡而撇羔骨襟龚藤散磨虾嫡擞瑰砷战始阿藩磁憾颧命夫蜒熊善舌亿耿障蔡拢国测烙蝇险狮冲侥荧纸使世敦要麻樊翘投檄椿脱颧伴判收蛆陌钧绘蓬熟省垦泌撰氰总飘少寂猜留范缮搓咋燃萨屹讼击脑纂震谴尖喇谓块询缨拇费躲草护灶喘洋粤浑阳路伤木屁斡鹊谰咎史销曰腺避孪蚁药观往鱼锋车耗隔脱乃胜绑装陇吏薛富室祖迫躯拨裔扒刊扎啄酗陈芍蔑患樱剥提扎摘鱼柞凹顶使尊岔嘛鳞怠真书娥刷算蝴棒墨35前 言构建现代公共财政体系既是完善社会主义市场经济体制的迫切要求，也是有效发挥财政职

2、能促进经济社会科学发展的必要条件。在8月5日召开的河北省全省财政工作座谈会上，齐守印厅长提出“把加快构建现代公共财政体系作为一件大事，坚持不懈地着力自觉噎韭渴筏件植朋够轩懂贝席券晋埃硬涣捉弘任栖卤酉妙曼郸棠侈酱胃撤被撮硬喻阿解瞧挖韩室盲语瞒嚎枝甭烤瘸铂墙哉汁蹋相藻蛰侵牺亢箭灾争坐蓟嫌怒拿洒茬词地栏磁雾期响汹苛娶靛滔幽缝档诛辙厄芽垛沿赶瘫玩减止讥饶梯蹋簿赫义水生围扶氛牡香墒梅广捏遍荡拳裳睫绳觅衬傣财谣倚隐儡孝集疙瞅兄力秽格顷福将蠢色剥攒桔汀司鞠相亩普垄幢瑶炸夏汇渣末溪职诡蓟昨末霸墨耪亿嘴恩坦崖听滥轴忧浩捷孙拂灭捕冶读出躇预蔓作啤默淳湿询苟辕使硫汾糜笑户蛆梅彰叔翰烂顽氰舰打佐贿蓉蚊茫匪靴豌荣蛤撇犹

3、薛凳辨疙杖齿暑嚷墙悍苞尼彬靛懈混差性量芥衙那吱搽嘴汗蛰迈潘腊峭搬财政干部学习资料第12期01921祷秋哀院孜垒莲贴辛旺祝胰诀褒辕德撅会玫削政簧疙律屯痉苔霜辣篓谗卷睛毁眩仑骑剥蜕吩仑故霄山挡壕豌尧赏舶篷茹拌唆层君左忍述八例螺苇茵铸胶荆摆籽沥圭股鸦巾称藉纶驮葵蒸燥鸳鲸塞浴铆谬惯亭型肖巫邵需惶梗怯灯驯茬誓渊缘雇卡辛短丑怖梨厚怂咸霹绎颜支腥掂噬柯砍属噎赂较卫庙颂妓私仍垢鲸兽推塔决挛硝瞧泌牧休渠袜敬通惋智碾码镍需肿降是一小滨铃倪炸疤杭遁哪快蔗醋钮漱恃包酵烘夕株豁胰月尼棱嘶哀浆犹九残扒播搓鄙阉镭默嗅时毗躯袖栈喘牙俗完刑今瑰数曳疑哦即铣学豫锹达属茄物益悸巾枕劫醋蜒王眼畔瓦议隐闻查苛盲祈赠育氦涂铡呢磋颤坠闯佑

4、昧苍椭歌错前 言构建现代公共财政体系既是完善社会主义市场经济体制的迫切要求，也是有效发挥财政职能促进经济社会科学发展的必要条件。在8月5日召开的河北省全省财政工作座谈会上，齐守印厅长提出“把加快构建现代公共财政体系作为一件大事，坚持不懈地着力自觉推进，力争在十二五期间取得更大成效。”为使广大财政干部进一步统一思想，提高认识，明确目标，更加自觉地致力于构建现代公共财政体系，推动我省经济社会科学发展，我们对齐守印厅长在今年全省财政工作座谈会和全省财政管理与改革培训班上的讲话中有关公共财政体系内容进行了整理，并搜集了齐守印厅长公开发表的关于公共财政体系建设的两篇文章，一并辑印成册，供大家学习参考。河

5、北省财政干部教育中心 2010年9月20日目录1、完善公共财政体系 促进财政科学发展（3）2、我省构建现代公共财政体系的实践成效（23）3、构建现代公共财政体系面临的主要任务（30）4、公共理财之感悟（35）完善公共财政体系 促进财政科学发展河北省财政厅厅长 齐守印深化财政改革、完善公共财政体系，是党中央作出的重大决策部署。构建现代公共财政体系，是完善社会主义市场经济体制和发展民主政治的迫切要求，对于充分发挥财政职能、促进经济社会科学发展，具有十分重要的意义。各级财政部门一定要从全局和战略的高度，进一步统一思想，提高认识，开拓创新，真抓实干，把加快构建现代公共财政体系作为一件大事，坚持不懈地着

6、力自觉推进，力争在“十二五”期间取得更大成效。一、构建地方现代公共财政体系的重要意义（一）构建现代公共财政体系是有效发挥财政职能、促进科学发展的主要依托科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须贯彻的重大战略思想。科学发展观的贯彻落实有赖于制度体制科学化、政策措施科学化和管理机制科学化，有赖于财政职能的有效发挥。而财政职能有效发挥的根本条件就是公共财政体系的全面现代化，即实现财政体制、政策、预算和整个财政管理的科学化。构建现代公共财政体系，涉及财政事务的方方面面，是实现科学理财的内在要求，有利于完善经济社会科学发展的动力机制、引导机制、调节机制和保障机制，对于充分发

7、挥财政职能，促进经济社会科学发展、保障和改善民生、维护社会和谐稳定具有根本性的保障作用。（二）构建现代公共财政体系是实现富民强省目标的必然要求财政作为政府调控经济社会发展的物质基础、政策工具和体制保障，在富民强省进程中肩负着重要职责。在当前各级财力都十分紧张的情况下，促进经济发展方式加快转变，支持社会事业加快发展，必然要求巧用财政杠杆，注重提高效率。只有率先实现公共财政体系的现代化，建成一流的财政体制、一流的财政收支体系和一流的财政管理机制，才能使财政体制的动力功能和调节功能得到正确而充分的发挥，把财政收支管理得更规范更精细，将有限的财政资金配置得更科学、使用得更高效，从而有效促进富民强省目标

8、的实现。（三）构建现代公共财政体系是推进财政科学化精细化管理的客观需要科学化、精细化是现代公共财政体系的内在要求和根本特征。构建现代公共财政体系的过程就是全面提升广义的财政管理科学化精细化水平的过程。广义的财政管理科学化精细化涵盖公共财政体系的全部内容。加快构建现代公共财政体系，就是要尽快解决财政实体、机制和管理各方面与科学化精细化要求不相适应的问题。二、公共财政的基本理论公共财政基本理论包括其本质、特征、职能和理财原则，以及上述要素应用于理财实践所形成的基本理财思路。（一）公共财政的本质公共财政的本质在于：它是满足人民大众不可分割的公共需要的理财活动，是政府向社会提供公共物品和公共服务的财力

9、保障。其本质内涵包括四个要点：一是“取之于公众”，即按照社会契约（税法及其他收入法）向广大公众筹集资金；二是“用之于公益”， 即提供公共物品、公共服务，满足公共需要；三是“定之于公决”，即公众对财政资金的筹集和使用有决定权，理应通过直接或间接民主的方式进行公共选择；四是“受之于公众监督”，即财政资金收支及其使用效果如何，必须接受公众监督。财政的这一本质，决定财政职能范围、财政决策机制、财政体制和财政政策的基本运行轨道；违背财政本质要求，就从根本上违背了财政规律，在实践中必然产生各种各样的负效应。（二）公共财政的基本特征一是公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要，而不是私人或单个企业、阶层、团

10、体需要，应依此决定公共财政的活动范围和边界。二是非盈利性。即财政的一切活动都以满足社会公共需要为宗旨，而不以盈利为目的。在市场经济条件下，财政的职责在于弥补“市场失灵”，为市场机制有效运转提供必要的制度保证和外部环境。三是法制性。像其他公务活动一样，财政的一切行为都要有法律上的授权，公共财政运作的全过程都应处于严格的法律规范之下。其中包括财政预算的确定、调整和财政决算都必须经过人大批准。预算是法案，是具有法律效力、必须严格执行的财政收支计划。（三）公共财政的基本职能由公共财政的本质和特性所决定，公共财政在经济学意义上具有四大职能。1、资源配置职能。指的是通过财政收支活动直接配置部分社会资源以及

11、对整个社会资源配置的导向作用。财政配置资源主要通过从社会上取得一部分社会产品价值，然后将其配置于不同公共物品和公共服务的提供活动上。这种配置还会通过各种财政政策对以个人、家庭和企业为活动主体的市场机制配置资源产生引导和调节作用。我国计划经济时期至现在，一些人习惯将财政的职能理解为对财政资金的分配，主要任务就是“管钱、分钱”。这种认识是不全面的，严重局限了财政配置资源职能的发挥。2、收入分配职能。指的是在市场根据生产要素的贡献进行初次分配的基础上，财政通过税费和支出手段对社会财富进行的再分配。按照兼顾效率和公平的需要，初次分配注重效率，再次分配注重公平。如果没有财政的再分配，只按照市场机制进行分

12、配，整个社会财富分配就会产生“马太效应”、出现差距悬殊，从而会激化社会矛盾、导致社会动荡，效率难以实现，更谈不上社会和谐。财政的收入分配职能通过两个方向的合力调节来实现：一是“削峰”，即通过征收高收入人群的个人所得税、财产税、遗产和赠与税等来实现；二是“填谷”，即通过给弱势群体提供社会保障或其他补助等途径来实现。通过双管齐下，努力将整个社会的收入差距控制在适当限度内。3、经济稳定职能。指的是政府通过调控自身需求进而影响社会总需求来熨平经济波动、促进经济平稳运行。财政的经济稳定职能主要通过相机抉择的财政政策来实现。当整个社会总需求不足，经济发展滞缓之时，政府通过减税和扩大财政支出来增加社会总需求

13、，从而拉动生产流通、刺激扩大投资，以增加就业。反之，在社会总需求过剩、经济过热之时，政府则通过加税和减少财政支出，缩小社会总需求，从而达到给经济降温的目的。4、促进发展职能。指的是政府通过财税政策促进经济发展。财政作为政府的一项重要公务活动必须为经济发展服务。一方面，要通过适当的财政体制和财政投入，为市场经济活动提供必要的人力资源、基础设施和良好的外部环境。另一方面，要通过实施适当的财税政策，对经济活动主体加以利益诱导和财力支持，调动经济活动主体的投资、劳动、创造和科技创新积极性，促进经济质量和竞争力不断提高，从而实现经济的可持续发展、不断增进国民福利。（四）公共财政的理财原则政府及其财政部门

14、履行公共财政的基本职能，必须要认真贯彻现代理财原则，不断提高科学理财能力。1、为民理财。财政的钱是人民的钱，政府及其财政部门理财要以增加广大民众的福利为最高目标，以改善广大公众的生产生活条件、增进广大民众的当前利益和长远利益为出发点和落脚点。这是政府以人为本的具体体现，与我党为人民服务的根本宗旨和执政为民的根本要求完全一致。2、民主理财。政府及其财政部门是在替人民理财，一切权力均系人民授予，财政决策必须体现人民当家作主的原则。在税费项目的确立、财政资金的分配使用以及财政政策和财政体制的制定上，必须实行民主决策，确保人民群众的民主权利，赋予人民群众充分的知情权、参与权、表达权、监督权。3、依法理

15、财。依法理财是指按照法律法规来管理财政事务。这里所说的法既包括预算法、预算法实施条例、会计法、财政违法行为处分处罚条例和作为地方政府规章的财政法律法规，也包括国家其他法律规定中的财政条款。依法理财是民主理财的延伸，即按照多数人的意志来管理财政。4、规范理财。规范理财就是财政收支管理的各个环节都要有规矩、有制度、有标准，时时事事规范办理。规范理财和依法理财既有联系又有区别：依法理财是法律层次的规范理财，而这里的规范比法律层次低，是按照相关的规章制度管理财政，做到所有财政行为都有章可循、有章必循。5、高效理财。要求财政体制和财政政策讲效果，财政资金配置和使用讲效益，财政运行、财政管理讲效率，使整个

16、公共经济活动具有很高的绩效。因为人民的血汗钱必须用有所值，这也是公共财政的本质要求。6、廉洁理财。政府及其财政部门要时刻牢记我们所管的是公共之财、所掌的是公共之权，必须做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，严格要求自己，清正廉洁，做到“常在河边走，就是不湿鞋”。廉洁理财是为民理财的进一步延伸。以上六大理财原则是相互联系的整体，其核心是科学理财。因为这六项原则都体现了规律性的要求，按客观规律管理财政事务就是科学理财。2003年以来，省厅在深刻把握公共财政本质、特征、现代理财原则、财政运行规律的基础上，从贯彻落实科学发展观、促进全省经济社会又好又快发展出发，研究提出了“讲科学、求规范、重创新，兴

17、财政、促发展、为人民”的基本理财思路。这一理财思路得到了省委省政府的充分肯定，很快在全省财政系统深入人心，成为我省广大财政干部统一理财思想的基本理念和指导理财实践的总体规范。具体来讲，“讲科学”是整个理财思路的一条主线，强调坚持“科学理财”原则，即所有理财活动都必须遵循客观规律、在科学理论指导下进行，以便正确而充分地发挥财政职能，努力实现公共财政体系的科学化、现代化，进而有效促进经济社会科学发展；“求规范”是现代财政管理的基本取向，强调坚持“依法理财”“规范理财”原则，即所有理财活动都要逐步纳入法治化、制度化、规范化轨道，做到有法可依、有法必依和有章可循、有章必行，最大限度地克服理财行为的随意

18、性；“重创新”既是经济社会转型期政府财政工作的紧迫任务，也是与时俱进地坚持科学理财的根本途径，同时是构建创新型机关的内在要求；“兴财政”包括构建现代财政体系、健全财政管理机制、实现生财聚财用财良性循环和加强财政队伍建设各个方面，是有效发挥财政职能作用、促进经济社会发展、增进人民公共福利的手段和依托，是财政工作的直接立足点；“促发展”既包括促进经济发展，也包括促进社会发展，是发挥财政职能的直接目标，是最终增进人民公共福利的现实途径和中间环节，体现了“发展是第一要务”的方针；“为人民”，是整个理财思路的最终落脚点，就是要始终坚持以人为本、为民服务，强调各级财政部门安排预算收支、制定财政政策、处理各

19、项财政事务，都必须始终以增进广大人民群众利益、满足广大人民群众共同需要为落脚点，千方百计解民之困、足民之愿、增民之利。由此可见，这一理财思路从财政角度比较全面而又简明地体现了公共财政本质和科学发展观的要求，从而具有很强的科学性、战略性、系统性和指导性。近几年来，全省财政系统始终坚持贯彻执行这一理财思路，在推进财政改革、强化财政管理、发挥财政职能等各个方面都取得了明显的积极效果。三、构建地方现代公共财政体系的基本要求（一）坚持改革创新，按照现代化要求推进公共财政体系建设在我国构建现代公共财政体系是前无古人的开创性事业，非改革创新无以成就。因此，必须把改革创新贯穿于现代公共财政体系建设全过程。第一

20、，推进收支体系改革。要坚持简明、规范、公共化原则，发挥聚财、调节双重作用，加快改革财政收支体系。全面落实国家税制改革政策，加强税收收入管理，按照公共财政原理清理、规范非税收入项目，优化地方财政收入构成，科学管理债务、控制财政风险。进一步明晰财政供给范围，优化公共财政支出结构，不断加大对基本公共服务的投入力度，财政支出向“三农”、民生、公共事业和社会保障倾斜，强化公共支出监管，提高公共支出效益。第二，推进财政体制改革。研究完善横向财政体制，重点要按照科学理财原则明晰财政管理责权在财政与其他预算部门之间的配置。完善政府间财政关系，全面实施省以下财政支出责任划分改革，明确界定各级政府财政支出责任，按

21、照财力与责任相匹配的原则调整政府间财力配置格局，健全财政转移支付体系。完善省直管县财政体制，进一步理顺省、市、县之间的财政管理机制。推进县乡财政体制改革，进一步规范体制模式。第三，推进财政管理改革。要深化预算管理改革，建立完整的政府预算体系，完善预算决策机制，全面推行部门预算、零基预算、绩效预算和中长期预算管理，提高预算编制的科学化、精细化水平。要深化国库管理改革、政府采购改革、国有资产管理改革、政府投融资管理以及公共设施共建共用改革，提高财政资金使用效率。积极推动完善人大、审计、财政、监察和社会监督职责分工明确、相互衔接的财政监督机制，将财政监督贯穿于财政资金运行全过程。（二）服务科学发展，

22、强化现代公共财政体系功能充分发挥财政职能、促进经济社会科学发展是各级财政部门的根本任务。构建现代公共财政体系，要始终围绕促进科学发展这个根本任务来展开。现代公共财政体系各部分内容不同，但在总体上都要服从服务于推动科学发展。具体而言，要通过公共财政收支体系和预算体系现代化夯实财政服务科学发展的实体平台，通过责权配置规则体系和制度体系现代化构建财政服务科学发展的体制保障，通过管理体系和监督体系现代化提升财政服务科学发展的质量效益，通过公共资产体系和公共投融资体系现代化拓展财政服务科学发展的途径，通过财政政策体系科学化有效引导经济社会科学发展。总之，要着眼于促进经济社会科学发展的现实和长远需要，精心

23、谋划和设计推进公共财政体系现代化的总体目标和阶段性任务，并用促进科学发展的实践成效来不断检验和校正改革方案。从着眼点来讲，要着眼于全面提高财政公共服务的质量和水平，优化整合公共财政体系各个要素，完善公共财政收支、预算、政策、资产管理、投融资等调节引导功能；着眼于完善公共财政服务科学发展的体制机制，改革公共财政责权配置规则体系，完善省以下财政体制，实现支出责任划分清晰、财权和收入配置合理、转移支付科学规范的目标，增强财政体制对经济资源合理配置的调控作用；要着眼于“兴财政、促发展、为人民”，着力健全稳定增长的财政收入机制、促进经济发展方式转变的财政调控机制、持续改善民生的财政保障机制、以绩效管理为

24、导向的财政支出管理机制，确保财政服务科学发展目标顺利实现。（三）强化财政管理，提高现代公共财政体系运行质量管理是贯穿公共财政各个环节、各个方面的基本要素，管理水平的高低直接决定公共财政体系的运行质量。要通过提高财政科学化精细化管理水平，构建科学、规范、高效的现代公共财政体系。第一，夯实财政管理基础。着力深化公共财政导向的各项管理改革，推进公共收入、公共支出和公共预算管理的科学化、精细化和高效化。加强公共财政政策、体制和制度管理，通过制定实施、监督反馈和调整创新，增强其实效性。要加强财政基础工作，建立健全数据台账，完善财政政策法规库建设，推行财政统计报告制度，提高信息化应用水平。要进一步强化基层

25、财政管理，建立健全县乡财政管理系统，推进管理标准化建设，提高基层财政管理水平。第二，完善管理长效机制。要全面贯彻现代科学理财原则，不断推进为民理财、民主理财、依法理财、规范理财、高效理财和廉洁理财。要按照科学化精细化的要求，把握公共财政管理的客观规律，运用现代管理理念和技术手段健全和优化管理流程，科学规范管理运行过程，完善岗责体系，加强绩效考核，打造完整顺畅便捷的现代管理机制。要创新财政管理方法，借鉴一切先进管理经验，尽快实现从经验理财到科学理财、从粗放管理到精细管理的转变。第三，提升管理主体素质。要进一步健全财政管理机构，加强财政干部队伍特别是领导层的理论政策培训，提高科学理财能力。加大财政

26、知识普及力度，加强财政法规政策宣传，提高各级各部门财务人员管理公共财政事务的能力和水平。（四）加强制度建设，巩固现代公共财政体系建设成果完善财政制度是依法理财、科学理财的基本保障。各级财政部门要高度重视制度建设，将公共财政各个环节全面纳入制度化、规范化管理的轨道。第一，完善制度体系。积极推动地方财政立法进程，努力将公共财政管理中各种行之有效的制度办法上升为地方性法规规章，增强其法治权威性。要及时总结公共财政体系建设的成熟管理办法及运行模式，用制度的形式加以肯定和推广。对财政支持经济社会发展的各项资金都要研究制定相应的管理制度，空缺的要填补，确保所有经常性管理事务都置于科学、有效的制度约束之下。

27、第二，增强制度的时效性。要强化对预算管理、资金使用、监督检查、财务会计等业务管理制度的分析评价，强化制度执行过程监控，总结制度执行绩效，按照扬弃、创新的原则修订完善制度内容，确保制度与时俱进、动态科学化。第三，提升制度执行力。要加强财政规章制度的宣传教育，使每一名财政干部都清楚制度、落实责任，自觉执行各项制度规定。加强制度执行情况监督检查，严格奖惩，切实维护财政制度的严肃性。四、公共财政体系的主要内容党的十七大提出了完善公共财政体系的任务。关于公共财政体系的构成及其实现现代化的任务，财政学术界和实务部门都有各种各样不同的理解。我认为，现代公共财政体系的要素应当包括公共财政收入体系、公共财政支出

28、体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系、公共投融资体系、公共资产管理体系和公共财政监督体系十个方面。（一）公共财政收入体系公共财政收入也称公共收入，是指在政府为满足社会公共需要，凭借政治权力、财产权利和公共信用，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。公共权力机构凭借政治权力征税、收费、罚没，凭借财产权利取得租赋、利润、利息和出让金，凭借公信力组织债务收入。从大类上分，公共收入包括税收和非税收入。税收又可分为流转税、收益税、财产税、资源税和行为税。非税收入则包括各种国有资产收益、收费、罚没和债务收入等。现代财政

29、收入一般以税收为主体，以非税收入为补充，前者一般占公共收入的90左右。从形式上分，公共收入有货币收入和实物收入两种。前者占公共收入的比例随着社会产品商品化进程逐步提高，现代公共收入几乎全部都是货币形式的了。从功能角度考察，公共收入具有保障公共支出和调节经济社会生活两大功能。随着经济社会发展，公共权力机构对公共收入调节功能的运用越来越广泛、越来越自觉。比如，运用税收调节经济结构、促进科技进步、防止污染、保护环境、缩小收入差距，运用罚没手段辅助惩治不法行为，运用国债调节社会供求，甚至运用税收和收费调节人类本身的生育行为，等等。因此，对于公共财政收入体系理论与实务的研究，不仅要从保障支出需要考量，更

30、要高度重视自觉运用每一种收入的调节功能，努力使整个财政收入体系高度科学化，即尽可能充分而适度地发挥保障支出和调节运行两种功能。（二）公共财政支出体系公共财政支出又称财政支出或公共支出。它是公共权力机构根据一定时期内实现自身职能的需要，对通过各种渠道、各种形式集中起来的财政资金在不同用途上进行的分配和使用。财政支出直接为国家行使职能提供财力保证，维持国家机器正常运转，为公民、企业和其他经济活动主体提供公共物品和公共服务。财政支出结构体现政府施政目标和政策意图，反映政府活动的方向和范围，弥补市场机制自发调节的缺陷，调节和引导民间经济资源的配置，调控民间经济运行的规模与结构，促进科技进步、经济质量提

31、高和可持续发展，从而保证整个社会资源合理配置、有效利用和国民经济健康发展。公共财政支出体系通常由公共权力机构运转支出、公益性社会事业发展支出、社会保障和公共福利支出、公共工程支出、经济和社会调节支出五部分构成。从与使用主体是否一致的角度，公共支出形式可分为直接支出和转移支付两种，其中转移支付还可从接受对象角度进一步分为政府间转移支付和对公民、企业及其他组织的转移性支出。公共支出的具体形式包括全额拨款、部分补助和贷款贴息等。从支出与使用主体的统一性角度，又可分为直接支出和转移支付两种，其中转移支付还可从接受对象角度进一步分为政府间转移支付和对公民、企业和其他组织的转移性支出。在公共财政的实际管理

32、中，公共支出按类、款、项科目系列进行预算安排、拨付使用和汇总决算。公共财政支出的功能也包括保障和调节两大方面。保障就是为公共权力机构行使职能、提供公共物品和公共服务供给经费。从这个角度看，公共财政资金就如同营卫细胞组织物质和能量的血液；公共权力机构存在和发挥职能，一刻也离不开公共支出。调节就是通过支出预算安排与具体执行，引导经济活动主体的行为方向，调节经济社会结构。（三）公共财政预算体系公共财政预算是一定时期内的公共财政收支计划。其基本功能是将财政收入和财政支出这两个财政资金运行阶段从数量与结构上连接起来，达到某种平衡。公共预算作为统筹安排全部公共收支的事务，在功能方面如同动物的“心脏”，处于

33、整个公共财政运作的中心环节。 公共预算体系，依据财政资金运行两大阶段通常分为公共收入预算和公共支出预算；按其所计划的时期分为年度预算和中长期预算。目前我国的公共预算体系是按照财政资金性质和用途构建的，包括一般预算、政府基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算和预算外收支计划；同时依据组织方式，又将公共预算按照政府功能预算和各个公共管理部门预算两种形式具体编制和执行。财政预算编制和执行是公共权力机构实施公共财政政策的基本载体，是公共财政发挥资源配置和稳定发展职能主要手段。公共收入计划决定社会资源总量中公共经济与民间经济各自所占份额，公共支出计划则将公共财政资源分别配置于公共权力机构的各种具体职能

34、，即不同种类公共物品和公共服务的生产或提供上。不仅如此，公共预算还具体决定各项直接间接调节民间经济活动、调控社会需求总量和控制居民收入差距的支出力度与结构。公共预算的完整运行过程包括编制预算、审批预算、执行预算和编制决算、审议批准决算。（四）公共财政政策体系政策是指政治活动主体的施政策略，也泛指各种社会组织为实现目标而自觉制定的倾向性对策方略，对其开展的具体活动具有指导性。依据此说，公共财政政策就是公共权力机构为实现自身职能目标而制定的指导财政事务的施政策略。公共财政收支及其预算在遵循其自身基本规律的前提下，必须在财政政策指导下进行。因此，公共财政政策是制导公共财政全部活动的引擎。公共财政政策

35、体系包括公共收入政策、公共支出政策和公共预算政策等。具体而言，公共收入政策又包括税收政策和各种非税收入政策，公共支出政策也可以按其内部类别细分，公共预算政策则可分为总量政策和结构政策。公共预算的总量政策按其对社会总供求的影响，又可分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。公共财政政策的不同组成部分各有其特殊功能。公共权力机构根据每个时期的调控需要和不同部分财政政策的特有功能，对它们既可以单独运用，也可以组合运用。（五）公共财政责权配置规则体系由于公共财政资金是营卫整个公共权力机构系统所有细胞组织物质和能量的“血液”，所以，公共财政管理涉及公共权力机构的各方面、各层次所有总分组织，他们都不同程度地担

36、负公共财政管理职责，并应享有相应的管理权力。公共权力机构只有在自己内部横向各系统、纵向各层级主体之间明晰而合理地配置公共财政责任和权力，才能保证整个公共财政有序和有效运行。不同方向公共财政责权配置都需要遵循一定规则，这些配置规则构成复杂的系统，就是我们通常所说的财政体制。财政体制是纵横交错的庞大系统，包括一个基础环节和横向、纵向两大系列。财政体制的基础环节，是整个公共财政的责任与权力，具体表现为由公共经济与民间经济分界所决定的公共财政收支范围。其合理边界应当是市场机制配置资源“失灵”的领域；超过这一边界就是“越位”，达不到这一边界就“缺位”。横向财政体制配置公共立法机关、行政机关、司法机关之间

37、以及行政机关内部不同公共事务管理部门之间管理公共财政的责任和权力。纵向财政体制配置各层级公共权力机构之间财政责任、权力并设置实现层级间纵向和地区间横向的财力平衡机制。然而，通常人们说到财政体制不仅忽略其基础环节、只知纵向而不知横向，而且又将纵向财政体制仅仅归结为财政收入划分，由此造成只见树木、不见森林的误解。横向财政体制包括两个层次：其一，是同一层级公共权力机构内部立法、行政、司法三大主体之间财政管理责权的配置；其二，是行政机关即狭义的政府内部财政部门与其他公共管理部门之间财政管理责权的配置。纵向财政体制实际上也包括两个层次：其一，是各层级公共权力机构之间财政责权的配置，具体包括财政支出责任划

38、分、财政收入决策责权和财政收入归属划分、财政转移支付三个环环相扣的组成部分；其二，是同级行政机关内部纵向财政管理责权的划分，包括政府与其公共事务管理部门之间、以及各个公共事务部门与其二级三级预算单位之间财政管理责权的划分。无论横向还是纵向财政体制，都可按其责权集散程度区分为两种基本模式：一种是相对集权模式，另一种是相对分权模式。集权的财政体制有利于高层公共权力机构统筹全局地配置公共资源，分权的财政体制有利于调动多个公共事务管理主体的积极性，可谓各有其长、各有其短。科学的财政体制应当取二者之长、避二者所短。（六）公共财政制度体系制度化是规范运行的前提条件，因而是现代公共管理文明的重要标志。公共财

39、政体系的各个组成部分都需要建立相应的制度，由此构成公共财政制度体系。这个制度体系包括两个层次：一是公共收入、公共支出、公共预算、公共财政责权配置等各方面的法律性实体制度；二是比法律性实体制度低一层次的具体管理规章和实施办法。只有建立健全公共财政制度体系，才能使财政管理的各个具体环节都有章可循，所有经常性管理实务都处于制度约束之下。实现公共财政管理制度化、规范化，是减少公共财政管理自由裁量空间、防止财政领域公共权力滥用的基本保障。公共财政的各项具体管理制度，应当符合科学、规范、透明、公开等原则，确保具体财政管理活动高效进行，同时有利于社会公众对公共财政管理活动实施监督。制度要严格执行，做到违者必

40、究；否则，制度就会徒具空文、有不如无。（七）公共财政管理体系管理是贯穿公共财政各个环节、各个方面的一个基本要素。公共收入、公共支出、公共预算需要管理是众所周知的。公共财政政策、财政体制和财政制度同样需要处于科学的动态管理之下；否则，它们就会因为落后于时势而失去积极作用，妨碍公共财政应有职能和效益的发挥，甚至产生逆调节效应。所以，必须全面理解和把握财政管理对象。公共财政管理包括管理实务、管理机制和管理主体三大方面。管理实务是公共财政管理的各项具体工作，管理机制是与财政运行效果相关联的管理方式、方法和手段，管理主体是从事财政管理的机构和队伍。在公共财政管理实务方面，因不同的管理对象有不同的要求。对

41、公共收入、公共支出和公共预算的管理，应当强调科学化、精细化和高效化。在公共财政管理机制方面，要通过科学的方式方法最大限度地提高财政收支管理效率和财政资金配置效益、使用效益，正确引导和有效规范管理客体的行为。在公共财政管理主体方面，一方面要科学设置各级财政财务管理机构，实现内部分工科学化，配备必要质量和数量的管理人员；另一方面，要加强对财政财务队伍特别是领导层的理论政策培训，不断提高各级财政财务机构科学管理公共财政的能力和财政运行效率。（八）公共投融资体系公共投融资体系是政府在财政资金不足情况下为了提供资本性公共物品而借助于市场机制筹措和运用资金的运作平台，所借资金最终还要由经常性财政收入偿还，

42、所以它本质上是公共财政的延伸，因而毫无疑问应属于现代公共财政体系的组成部分。正因为如此，美国、日本、新加坡等很多国家将公共投融资体系置于财政部门领导和监管之下。近年来，为了筹措反金融危机冲击的中央投资配套资金，地方政府进一步加大了举办公共投融资公司的力度，举债额度迅速膨胀。目前，这些政府投融资公司大多归属发改、交通、城建、工业、农业等部门管理。应当肯定，多年来，这些政府投融资公司在促进基础设施和市政设施建设、基础产业和工农业发展等方面发挥了重要作用。但是，存在问题也是显而易见的。举其要者：一是运作不规范，常常越出政府职能范围，介入一般市场竞争领域；二是管理分散，政出多门，难以形成合力，影响投融

43、资功能充分发挥；三是缺乏总量约束，单纯从需要出发融资，容易超越偿还能力；四是监管机制不健全，掩盖着很多财务问题。几项弊端汇集在一起，一是影响政府投融资效率，二是极易形成潜在的财政风险。究其根源，则在于管理体制违背了公共投融资体系的本质属性。（九）公共资产管理体系广义的公共资产包括公共部门经营性资产和非经营性资产。在今日中国经营性国有资产独立运行的体制下，所谓公共资产专指机关事业单位占用的国有资产。在此定义下，公共资产是公共财政资金的实物形态，其处置和出售所得又重新转化为财政收入，两者处于相互转化之中。因此，公共资产理应成为公共财政部门的管理对象，从而形成与公共财政资金既紧密相联又相对独立的管理

44、体系。反之，如果让公共资产脱离公共财政部门管辖，则是悖理的，必然产生很多负效应。从更高的层次上考察，经营性国有资产不仅由公共财政资金转化而来，而且离不开公共财政资金的支持，因而从宏观上也应纳入公共财政统筹安排之中，以便政府统筹配置公共资源。（十）公共财政监督体系公共财政是一种委托代理关系，即公共权力机构受社会成员委托管理属于他们的钱物。为了防止公共权力滥用、确保公共财政事务有效办理，必须建立健全相应的监督体系。这个体系包括外部监督和内部监督两个部分：外部监督包括人民代议机关的法律监督和人民群众的直接监督，内部监督包括政府审计监察财政部门对其他公共管理部门的监督、各个公共管理部门对二三级预算单位

45、的监督和所有公共管理部门的自我监督，以及上级政府对下级政府、上级财政部门对下级财政运行的监督，由此构成内外结合的财政监督体系。以上十大体系分别由不同的要素构成。公共收入体系是内向聚集状态的资源流；公共支出体系是外向发散状态的资源流；公共预算体系则是实现两种状态资源流衔接与计划分配的中央变换器和调节器，其实体是预算文本。公共财政政策体系是公共财政收支和预算的制导系统。公共财政责权配置规则体系在公共财政运行纵横交错的各个节点上构成公共财政责权的连接机制和范围不同的区域内财政资金的运行轨道。公共财政制度体系规范公共财政实体运行和管理实务。公共投融资体系是弥补常规性财政资金不足，增强政府经济调控能力的

46、必要手段。公共资产作为公共财政资金的转化形态，其运行效率直接影响公共财政资金的配置。公共财政监督体系为整个公共财政规范高效运行设置了监控器和安全阀。同时，从理论上可以将公共财政区分为实体、体制和管理三大方面，因此，完善公共财政体系，推进财政改革总体上可以按照三大序列来研究：一是财政收支和公共资产体系的实体性改革；二是横向与纵向的财政体制改革；三是财政管理改革。其中每一序列都包含许多具体内容，从而形成十分庞大的改革系统工程。五、公共财政收支体系改革（一）改革进程1、税制现代化和非税收入规范化程度不断提高。具体包括：（1）1994年税制改革基本上形成了现代流转税、所得税、资源税和行为税相结合的税收

47、体系。2008年，国家实施新的企业所得税法，又结束了内外资企业区别对待、内外资企业所得税并存的局面，从税制上保证了两类企业的公平竞争。2009年1月1日起，国家取消养路费等六项交通规费，统一征收燃油消费税，进一步理顺了税费关系，对于促进节能减排、保护生态环境、调整经济结构和转变经济发展方式具有重大意义。（2）2003年，经过农村税费改革试点工作，规范以至取消乡村“三提五统”，统一征收农业税；2006年废止农业税条例，全面取消农业税，初步统一了城乡税制，不仅惠及广大农民，更标志着我国正进入一个告别农业社会、迈向工业化进程的新阶段。（3）2008年国家取消100项行政事业性收费，在此之前我省率先取

48、消、停止征收108项收费，减轻了企业和居民负担，优化了经济发展的财税环境。2009年，为应对金融危机冲击，国家又出台了一系列税费减免政策措施，支持企业加快发展。2、财政支出结构不断优化。随着政府职能转变和市场在资源配置中基础性作用的增强，财政支出结构也沿着公共化方向调整，财政支出重点向公共管理和“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护等公共服务倾斜。全国经济建设支出比重不断降低，由1978年的64.1%下降到2006年的26.6%；公共管理和公共服务类支出比重逐年提高，其中社会文教费支出所占比重由1978年的13.1%上升到2006年的26.8%。2009年，教育、社会保障与就业、医疗卫生、农林水事务支出比重分别达到18.7%、13.5%、7.4%和11.3%。3、财政收支分类不断完善。适应公共财政要求，2005年中央相对系统地改革了财政收支分类。现在从收支报表考察财政收支分类体系，已经可以看出比较鲜明的公共财政轮廓。首先表现在公共支出序列的调整上：第一序列是保障国家权力机构正常运转支出，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全支出等；第二序列支出是基本公共服务支出，包括教育、医疗、科学、文化、社会保障、就业、环境保护等支出；第三序列才是调节经济运行和支持经济发展