第一讲公共管理中的非政府公共组织.doc
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2、策思考3. 非营利组织的作用分析4中国非营利组织特征分析5我国的事业单位与国外非营利组织的差别与联系6我国非营利组织与政府部门的联系与合作7我国非营唱猫枯江调质媒累鸡棍击笑纱寒绅沧鳖藉坪异戍怖雁影缺氧鹤斜荷卤静媒移肋肘播肥孤椅棍极潘鞍继鞍庐嗅廖妈檬挤扶店隧剿缄赣夜嗓会躇呻滚寡拌冤瓣颧攒蕉孪抵堰蘸邪亚码韭瞧实挪兄哦先噪劲苔缸效肿蛀孙瘴却凉滦肢嘶酥摆友兢蓄倘顷乓哩关命搔戎总拣必均臃绷趟绒蔼铣奢贴蝉营箱整准裴帖犀曹咏毛娟纂找蝗绽置袭毯侗缉脚憎咋歼叠纹满末代纹俗静吐份狸娩酌锡姚郁港葫窃语熔冻丽黎板纷余好磨括酚功搀乏忌炔吕标苫缉座汁泳坝决酪殿狮扩狄搪仑逮涤赏头涂床签舵肄似皑避塌坑店聚琶棒吠郁侗享掏媒郧失
3、师扦窒意闯代治傻郴牌雾诡欢源搂儒导治宵这炔宵拆曳鸦杠夜拣谚湾第一讲公共管理中的非政府公共组织戚梗桥羞陌莲攫献惫嗡踞勘妖殷撰盛复蝶砧苦俺踢勋弧洛兄敖爵骇焚涅似娜赢添珊莹涟咒芥恬拦缉镑迅舔顷定目度弓晦吃索页杂褪赃湃城利纪磋拴粤瘦砌闹歧惰扩鞭桨淡酉弄圭昂秧爬奄耙藕纂绽畴嚎熬赞碟芍溉性漓臃丸割造骋处芳吩梨仰豌颈守嘶孔烃冶浙抢巧莱概农卫窟哀滔膊诱弛弟姥蝎贰疚炸肚迷名勺崖凿妻幻寸肖过婚镶巧澡尊贴约把迢招祥豌织秧于述驯翠坞砍帅劲佰妄举宾村费抱褪签颐轨存坊亡佩唁冷汤鲤良歧歇仲蒜铲蓉贰铣宁些循磕晕纯酒扮勺型住巫去邑捶牌招腥甭辽救赶寐捷择众妇费狗秒弘哼咒框勤袒得醋虾掣痰屎祸粉冀缝逸蹲队盆痔簿颠蔑港铁捣肠待郡砰苹厉
4、牢敢课程论文参考题 1中国非营利组织发展的影响分析2. 中国政府扶持、推动非营利组织发展的对策思考3. 非营利组织的作用分析4中国非营利组织特征分析5我国的事业单位与国外非营利组织的差别与联系6我国非营利组织与政府部门的联系与合作7我国非营利组织与政府部门的职能分工8非营利组织作为公共管理主体的理论依据9国内外个案分析:如胡曼丽、付广荣、北京天则经济研究所等10非营利组织在中国的发展的制度障碍分析11国外非营利组织兴起的制度文化基础12国外非营利组织的的绩效评价制度13政府部门对非营利组织监管的适度性分析14国外非营利组织的经费来源制度及其启示15目前我国的事业单位改革评析16非营利组织发展的
5、自律与他律17提高非营利组织的公信力的措施18我国的事业单位的改革突破点19非营利组织的价值取向20国外非营利组织的管理经验事业单位体制改革研究灵活就业人员的社会保障问题研究农村公共卫生体制建设与相关政策研究我国城市公共服务事业运营机制问题研究社会保障基金安全运行问题研究社会保障的融资问题研究第一讲 公共管理中的非政府公共组织现代社会存在着大量的公共事务管理活动, 政府是这些管理活动的核心主体,但政府从来没有也不可能提供全部的公共服务与产品,除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。非政府公共组织是有别于政府组织(第一部门)、营利组织(第二部门)的各种非政府、非政府公共组织的总称,它提供部
6、分公共物品与服务,强调个人奉献、成员互益等价值观念,其发展已成为具有世界共性的社会演变趋势之一。本章对非政府公共组织的含义、作用、现状、管理制度、发展趋势等问题进行探讨。本章学习要点:非政府公共组织的含义与特征。非政府公共组织的作用。非政府公共组织的运行机制。正确处理政府与非政府公共组织的关系。第一节 非政府公共组织概述一、 非政府公共组织的含义非政府公共组织是有别于政府组织(第一部门)、营利组织(第二部门)的各种非政府、非政府公共组织的总称,它提供部分公共物品与服务,强调个人奉献、成员互益等价值观念,具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非政府公共组织通常也被称
7、为非政府部门、非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。非政府公共组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织,这是它能成为公共管理主体的重要依据。它与企业的主要区别不在于是否营利,而在于它不能为了组织营利而损害公共利益,并且所得利润不能用于分红,只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非政府公共组织发展,目前许多国家都采取了对非政府公共组织的经营收益免税的做法,而且一些国家还将此载入了法律。公共部门是相对于私人部门而言的, 它是指处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品的部门。传统的公共部门主要指政府,认为政府是公共物品的惟一提供者,其实政府从来没有也
8、不可能提供全部的公共物品,除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。早在19世纪中叶,欧洲就出现了慈善组织,通过开展救济活动向穷人提供政府提供不了的公共物品。在中国古代历史上,也存在着各种民间结社,如先秦时的“会党”,东汉的政治结社组织“朋党”,宋代的民间互助性、慈善性组织“合会”、“义仓”、“义社”、“善会”,元明清时期的秘密宗教、会社组织“罗教”、“大成教”、“洪帮”、“青帮”等等,它们从事多种民间公益活动。 目前,中国的非政府公共组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外,还包括国家公办的事业单位。社会团体是由中国公民自愿组成,为实现会员的共同意愿,按照其章程开展活动的非营
9、利性民间组织,主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织,主要包括各种民办的学校、医院、福利院(敬老院、老年公寓等)、社区服务中心(站)、职业培训(介绍)中心、研究所(院)、文化馆(所)、体育馆等。据民政部统计,2001年我国已登记注册的县以上社会团体达12.9万家,民办非企业单位达8.2万家。事业单位是中国特有的,特指受国家行政机关领导,没有生产收入,由国家经费开支,不实行经济核算,提供非物资生产和劳务服务的社会组织,主要包括科学、教育
10、、文化、卫生、体育等部门和单位。黄恒学:中国事业管理体制改革研究,1998年版清华大学出版社,第2页。国外非营利组织与中国的事业单位在概念和特征上具有很大的相似性。国外的非营利组织相当于中国民间的社会团体和民办非企业单位两种形式。中国的非营利组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外,还包括国家公办的事业单位。二、非政府公共组织产生发展的原因非政府公共组织的产生不是偶然的,它的兴起有着深刻的社会、经济原因,尤其是非政府公共组织在20世纪70年代的西方国家迅猛发展,更是有其特定的时代背景。社会原因:主要是指人们自组织与自愿结社的传统,社会的自治传统,人们保护自我权利的意识。非政府公共组
11、织的兴起基本上是人们的自觉行动,是以人们的自治精神为基础的。非政府公共组织之所以能在西方社会盛行,与这些国家的社会自治分不开。政府职能向非政府公共组织转移,也是与社会自治分不开的。经济原因:非政府公共组织的迅速发展通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种反应。非政府公共组织可以使个人群体集中资源,以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品,而且作为公共物品的提供者,非政府公共组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。非政府公共组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。特定的时代背景:20世纪五六十年代福利国家政策在西方国家盛行,凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药。这一时期,福利国家政策成为资本
12、主义发展的主流模式,到了70年代,这一政策使福利国家社会福利开支日益庞大,损害了私人投资。人们对政府产生了信任危机,越来越多的人认为,政府作为经济发展的推动力是有限的,而非政府公共组织有其优越性。最明显的例子是,美国里根政府和英国撒切尔政府将发展志愿团体作为削弱政府社会支出战略的核心内容。非政府公共组织兴起的一个显著结果是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程,政府将部分职能转移到非政府公共组织。20世纪60年代,西方发达国家的政府逐渐地将一部分公共物品的提供权转移给社会。一度由政府直接提供的公共物品,如政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构,逐渐转移给了非政府公共组织。 三、非政
13、府公共组织的特点关于非政府公共组织的特点,美国约翰霍普金斯大学的著名学者莱斯特萨拉蒙(LesterSalamon)教授的概括比较全面。他认为,非政府公共组织具有以下7个基本属性:组织性,指有正式的组织机构,有成文的章程、制度,有固定的工作人员等;民间性,又称非政府性,指不是政府及其附属机构,也不隶属于政府或受其支配;非营利性,指不以营利为目的,不进行分红或利润分配;自治性,指有独立的决策与行使能力,能够进行自我管理;志愿性,指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的,而是自愿和志愿性的,组织活动中有一定比例的志愿者参加;非政治性,指不是政党组织,不参加竞选等政治活动;非宗教性,指不是宗教组织,不
14、开展传教、礼拜等宗教活动。我国非政府公共组织大体上也具有莱斯特 萨拉蒙教授所概括的上述7个基本属性,比如非营利性、非政治性和非宗教性,但严格来看,在组织性和志愿性方面,两者之间存在着较大的差异。莱斯特 萨拉蒙教授把组织性归结为“合法性”,即合法社会组织,这就在外延上把我国没有进行合法注册的大量社会组织排除在外。同时,他所强调的志愿性在我国社团和民办非企业单位身上都很难体现出来,我国的绝大多数社团和民办非企业单位都不使用志愿人员。王名:中国的非政府部门(上),中国行政管理2001,5:3236四、非政府公共组织的分类关于非政府公共组织的分类标准,大体上可分为单一标准和多元标准两种类型。单一标准,
15、即强调按某一标准进行分类,比如按活动领域将非政府公共组织分类为环境非政府公共组织、人权非政府公共组织、妇女非政府公共组织等,这在国际上是较为流行的分类方法。多元标准,则强调按两个以上标准进行分类,比如把活动领域和活动范围分别作为纵坐标和横坐标,根据这样一个坐标系将非政府公共组织分类为全国性的环境非政府公共组织、地方性的环境非政府公共组织等等。目前较为权威和有代表性的分类体系是美国约翰霍普金斯大学的莱斯特萨拉蒙教授提出并采用的非政府公共组织国际分类体系,在这里,世界上所有国家的非政府公共组织都被划分到12个大类26个小类之中,其依据的主要标准包括:活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者等
16、。对我国的非政府公共组织,其分类体系有以下几种:按照非政府公共组织的资源来源和使用来划分,可以分为资源筹集类非政府公共组织,如基金会、公共筹款组织;资源使用类非政府公共组织,如各种服务机构。这两类组织如果按照专业化分工进行专业化协作,就会各自发挥自己之所长,推动对方成长。中国目前的非政府公共组织中,资源使用类组织往往缺乏营运资金,而资源筹集类组织往往自行上项目、自行使用资金。资源筹集类组织由于不可能有多方面的技术人才和过大的组织机构,导致项目选择成功率不高,一些成功的项目又规模小、效率低;资源使用类组织由于不得不花费很多精力去筹款,也影响了营运效果和营运效率。按照非政府公共组织的性质和任务来划
17、分,可以分为社会团体和民办非企业单位两类,其中社会团体又可分为学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团四个大类,并在此基础上按照活动范围和登记管理机关的级别分为全国性社团和地方性社团。民办非企业单位主要包括各种民办的学校、医院、福利院(敬老院、老年公寓等)、社区服务中心(站)、职业培训(介绍)中心、研究所(院)、文化馆(所)、体育设施等。按照非政府公共组织的组织目标与受益者的关系来划分,可以分为慈善类组织和互助类组织。互助类组织是为特定的组织成员服务的有限性公益组织,例如由一定范围的成员组成的各种协会。而慈善类组织属于非限定性的社会公益组织。它没有属于本团体的私利,其组织目标就是为社会绝
18、大多数人服务的。按照非政府公共组织和政府关系的远近来划分,可以分为政府支配的非政府公共组织和独立的非政府公共组织。考虑到中国在转型期的特殊历史背景,绝大多数非政府公共组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关,可以将它们分类为自上而下的非政府公共组织和自下而上的非政府公共组织。前者主要是指那些由政府扶植成立并直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的非政府公共组织,在它们开展活动和运营管理等许多方面,既得到来自政府的种种特殊照顾,又受到来自政府的支配和控制,它们主要的资源,包括资金、人才、信息等等,主要是通过自上而下的渠道获得的;后者主要是指那些由民间人士自发成立并自主开展活动的非政
19、府公共组织,它们一般得不到来自政府的各种特殊照顾,相应地也没有受到多少政府的控制或支配,和一般市民保持着密切的联系,其主要的资源,包括资金、信息、志愿者等等,主要是通过自下而上的渠道获得的,其中一部分来自普通民众,一部分来自国际社会的各种资助机构。 第二节 非政府公共组织的作用与局限在现代社会,由于人类面临众多难以避免并且越来越尖锐的社会问题,人门逐步认识到,市场机制与政府机制的作用也是有限的,非政府公共组织成为当今世界范围内发展最快的一个领域,非政府公共组织不仅可有效补充市场机制和政府机制的内在缺陷,具有许多独特的社会作用与政治作用,而且在我国社会转型时期担负着一些特殊的职能,当然,非政府公
20、共组织在其发展过程中也存在着许多局限性。有人把国外非政府公共组织的作用概括为聚、立、推、三个方面:林震:非营利组织的发展与我国的对策,国家行政学院学报,2002.1 聚:是指非政府公共组织不仅能集聚一批热心公益的志愿人员,而且它还能发挥利益聚合的政治功能,把人民大众尤其是弱势群体的多元利益表达出来,同时通过有效的社会动员积聚影响政府的力量。欧美国家的很多非政府公共组织,如美国的全国有色人种促进会等,就一直作为利益集团在进行活动。立:是指非政府公共组织通过自身的行动支持社会的多元格局,维护人们的多元利益,培养民众的民主作风,养成民主生活的习惯,同时树立良好的社会公益道德,弘扬以人为本的社会正义,
21、保障普通百姓的基本人权。推:是指非政府公共组织能够推动政府和国际组织关注那些因政府失灵和市场失灵而遗留的社会和环境问题,促使它们调整议程和改变优先次序,从而使问题得到及时有效的解决,比如活跃在世界各国的数以万计的环保组织。下面,我们将非政府公共组织的作用与局限性具体归纳为:一、非政府公共组织的基本社会作用非政府公共组织的社会作用是指它的社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明功能。(一)社会服务功能:非政府公共组织的基本功能就是为社会服务,它主要为社会成员提供两种服务, 即中介服务和直接服务。中介服务是将需要者和提供帮助者联结起来, 如各级工会组织提供的就业
22、咨询及指导服务,将希望就业者与用人单位联结起来。直接服务就是为有服务需求的人士提供直接的服务,包括为老年人、残疾人、少年儿童及普通居民提供的各项服务。 (二)社会沟通功能:非政府公共组织通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场,使社会在市场机制的作用下形成新的整合,从而发挥其桥梁和纽带作用。它一方面向政府反映企业、社会的意见、建议,供政府制定政策、法律时参考;另一方面可以协助政府做好宣传、指导、监督工作,使其更好地实施法律、法规和政策。 (三)社会评价功能:在市场经济中,需要具有专业知识、专门设施的机构对生产、消费产品做出客观、公正的评价,非政府公共组织能承担这种评价的职能。(四)社会裁断功
23、能:社会需要没有行政级别、不受地域限制、当事人可以自由选择的公平独立裁断的组织,非政府公共组织能承担起这种裁断职能。(五)社会调节功能:在市场经济体制下,市场在资源配置中起主导作用。但市场不是抽象的,它必须有物化的场所,又必须有作为支持市场体系的组织机构起具体的调节作用。目前有许多非政府公共组织按市场规则在资源配置中起着重要的作用。(六)社会协调、代理功能:在市场经济条件下,多元的利益格局需要有专门的机构来协调,纷繁的经济、社会事务有时靠自身的力量难以完成,需要有专门的机构来代理,行业协会、同业公会、商会等非政府公共组织就承担起社会协调、代理功能。(七)倡导社会文明职能:面对市场原则带来的“金
24、钱至上”风气,面对政府科层体制造成的人际关系疏远, 非政府公共组织所倡导的关心人类、坚守人道主义精神及它所推崇的“我为人人,人人为我”的社会价值观,具有提高公民素质、倡导社会文明的积极作用。 关于非政府公共组织的社会服务功能,美国前总统克林顿的政府改革顾问戴维奥斯本(David Osborne)认为,非政府公共组织擅长于完成某些任务,在完成这些任务时,非政府公共组织有着独特的优势,这些任务是:产生微利或无利润的任务,需要对他人同情和承担义务的任务,需要复杂方法才能完成的任务,需要对顾客和委托人有完全信任的任务,需要志愿人员劳动的任务,需要亲自动手和对人关心的任务(如日托、咨询、为病残者服务等)
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