第3章中国环境管理的方针和政策.ppt

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1、第三章 中国环境保护（管理）的基本方针和政策,第一节中国环境保护的基本方针第二节中国环境保护的基本政策第三节中国环境保护的单项政策,环境管理学的上课内容,环境管理学的理念,环境管理学的技术和方法,基础环境科学：自然、社会和人文科学,环境管理的社会实践,本课程的主要教学内容理论案例,涉及部分环境评价、规划、系统工程、及环境人文社会科学的内容,环境保护方针、政策是体现环境保护战略和思想，将环境保护的战略与思想、将环境保护的理论与实践联接为一个有机整体的桥梁，是实现一定历史时期环境保护任务和目标和行动准则和指南。简言之，环境保护方针、政策是环境保护战略和思想的进一步具体化。,什么是基本方针？什么是基

2、本政策？什么是基本战略？,一、19501970年代把环境问题当作一个技术问题，以治理污染为主要管理手段的阶段经济优先发展战略二、19801990年代把环境问题当作经济问题，以经济刺激为主要管理手段的阶段均衡发展战略或协调发展战略三、1992年之后把环境问题当作一个发展问题，以协调经济发展与环境保护关系为主要管理手段的阶段可持续发展战略,环境保护思想和战略的三个阶段,第一节中国环境保护的基本方针,大致分三个阶段。一、1970年代提出的三十二字方针二、1983年提出的“三同步、三统一”方针三、1992年之后的新发展,历史背景1972年6月516日，联合国在斯德哥尔摩召开了人类环境会议。联合国人类环

3、境会议不仅是世界环境保护的里程碑，也成为我国环境保护事业的转折点和环境政策发展的新起点。认真准备和积极参与这次会议，使中国政府认识到了环境问题的重要性，开始着手制定国家环境保护的基本方针。,一、1970年代提出的三十二字方针,三十二字方针的内容,1972年，我国出席人类环境会议的代表提出：“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的方针，简称三十二字方针。,三十二字方针的历史地位,在1973年的第一次全国环境保护会议上被确定为环境保护的指导方针写进了中国第一个环境保护文件：关于保护和改善环境的若干规定试行草案写进了1979年中华人民共和国环境保护法（试行

4、）,三十二字方针的评述,是我国环境保护工作和早期环境立法的基本指导思想，是对当时环境保护工作的原则、方向、主要方面和问题的高度概括。是中国70年代所制定的环境管理政策和制度的基本指导方针，其它环境保护和管理的规定和办法，是这一方针的具体化和延伸。基本正确，符合当时的中国国情，在19731983年间，对中国的环境保护工作起到了积极的指导作用。,二、1980年代“三同步、三统一”的方针,背景：进入1980年代后，国家社会经济发展的重大变化包括环境保护在内的社会管理体制进行重大改革对环境问题认识的深化，较多地从经济与环境相互协调的观点考察环境问题,“三同步、三统一”的方针的内容,1983年第二次全国

5、环境保护会议提出了“三同步、三统一”的环境保护战略方针。在国家计划的统一指导下，环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。这也是至今指导我国环境保护工作的基本方针。,“三同步”方针的解释,三同步的前提是同步规划，实际上是预防为主思想的具体体现，它要求把环境保护作为国家发展规划的一个组成部分，在计划阶段将环境保护与经济建设和社会发展作为一个整体同时考虑。三同步的关键是同步实施，实质是将经济建设、城乡建设和环境建设作为一个系统整体纳入实施过程，采取各种有效措施，运用各种管理手段落实规划目标。,三同步的目标是同步发展，是制定环境规划的出发点和落

6、脚点，既要求把环境问题解决在经济建设和社会发展过程中，又要求不能以牺牲环境为代价。三统一是贯穿于三同步过程中的一条最基本原则；,“三同步、三统一”的方针的评述,是对环境保护的三十二字方针的重大发展；是环境管理思想与理论的重大进步，三统一原则比较充分地体现了1980年代提出的环境保护与经济社会协调发展的战略和思想，也初步包含了协调发展和可持续发展的部分思想，指明了解决环境问题的正确途径。,它要求放弃单纯追求增长的经济发展模式，强调发展的整体效益和综合效益，使经济的发展既能满足人们对物质经济利益的需求，又有满足人民对生存环境质量的需要。为中国1980年代的制定的环境管理政策和制度奠定的基础。在第三

7、、四次全国环境保护会议上，这一方针得到重申，并加以逐步完善，成为长期指导中国环境保护工作的根本性方针。,三、1992年之后环境保护方针的新探讨,在1992年之后，可持续发展思想被世界各国普遍接受，中国政府也将可持续发展作为国家发展的一个根本战略。在这种新形势下，在1996年召开的第四次全国环境保护会议上，中国将“三同步、三统一”方针与可持续发展战略紧密结合起来，提出：推行可持续发展战略，贯彻“三同步”方针，推进两个根本性转变，实现“三效益”统一。,全面建设小康社会的环境保护目标环境保护关系到中华民族的伟大复兴和各项事业的可持续发展。做好环保工作利在当代，惠及子孙。环境也是生产力。环境保护是我国

8、的一项基本国策，是可持续发展战略的重要内容，直接关系现代化建设的成败和中华民族的复兴。重建西部山川秀美的生态环境,对于中国环境保护基本方针的新论述,环境保护基本方针的一个小结,与环境保护管理的思想和战略密切相关是思想和战略在中国国家层次上的具体体现经历了三个阶段三十二字方针、三同步三统一方针、1992年后新阶段正在经历着重要的变革在可持续发展新形势下，中国环境保护基本方针不断地丰富和完善；可持续发展、生态建设、清洁生产、循环经济、生态环境安全等多种环境保护思想和理论正在对基本方针产生重要的影响。,第二节 中国环境保护的基本政策,环境保护是中国的一项基本国策中国环境保护的三大基本政策预防为主谁污

9、染谁治理强化环境管理,一、环境保护是中国的一项基本国策,1环境保护基本国策的确立1970年代以前没有“环境保护”的概念，只提出了水土保持、森林保护、劳动保护与环境卫生等相关政策措施。1983年第二次全国环境保护会议上提出了环境保护是现代化建设中的一项战略任务则一项基本国策，由此确立了环境保护在经济和社会发展中的重要地位。,2基本国策的含义所谓国策，是建国之策、治国之策、兴国之策。只有对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性和决定性影响的那种谋划和策略，才可称为国策。保护环境就具备了这样的品格，因此，把它定为一个项基本国策。（曲格平，1984）,3环境保护成为基本国策的原因（之一）,

10、保护环境，生态平衡是保证粮食自给的基本前提；制止环境恶化，改善环境质量，是促进经济持续发展的重要条件；创建一个适宜的、健全的生活环境和自然环境是“四化”建设的重要目标；远近结合统筹兼顾，既要看到今天又要想到后代是我们社会主义建设的基本方针。摘自我们需要一场变革曲格平，1984,一个问题：与科教兴国和可持续发展战略相比，环境保护还能不能称得上是基本国策？不管是与不是，环境保护工作者应该在这种新的形势下做些什么？,这是由中国的基本国情决定的 环境破坏=资源破坏是由中国的环境状况决定的 环境污染、生态破坏；事关所有公民是由国际履约责任决定的蒙特利尔议定书、生物多样性公约等,环境保护成为基本国策的原因

11、（之二）,全国地表水供水水源地水质类别比例图,七大水系水质类别比例(%),七大水系省界断面水质类别,七大水系综合污染指数比较和七大水系水质类别,预防为主谁污染谁治理强化环境管理,二、中国环境保护的三大基本政策,（一）预防为主的政策,1政策思想 把消除污染、保护环境的措施实施在经济开发和建设过程之前或之中，从根本上消除环境间题得以产生的根源，大大减轻事后污染治理和生态保护所要付出的沉重代价。预防为主政策的关键，是转变“先污染、后治理”的经济发展模式和环境保护方法。,按照三同步、三统一的方针，把环境保护纳入到国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡，这是从宏观层次上贯彻预防为主的环境政策的先决条件

12、。环境保护与产业结构调整、优化资源配置相结合，促进经济增长方式的转变，这是从宏观和微观两个层次上贯彻预防为主环境政策的根本保证。建设项目的环境管理，严格控制新污染源的产生，这是从微观层次上贯彻预防为主环境政策的关键。,2贯彻预防为主政策的主要内容,1955年,诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨（S.Kuznets）在其对收入差异的研究中发现,人均收入的差异具有随着经济的增长表现出先逐渐加大、后逐渐缩小的规律，两者之间呈被称之为库兹涅茨曲线的倒“U”型分布。1992年美国经济学家古斯曼（Grossman）和克鲁格（Kureger）等提出了环境库兹涅茨曲线EKC（Environment Kuznets

13、Curve）的假设，有关EKC的研究引起了经济学家和环境学家的共同关心。,3对环境库兹涅茨曲线EKC讨论,对环境库兹涅茨曲线EKC讨论,环境库兹涅茨曲线EKC：先污染、后治理的理论依据？中国科学院可持续发展战略研究组在2000中国可持续发展战略报告中提出，“EKC如果是不可避免的规律，就应利用此曲线对全国以及各省、市的环境污染走势进行预测预报，从而在科学的基础上确定出对应环境污染高峰的临界点以及达到此临界点的时间长度，并形成合理的决策框架”。,对环境库兹涅茨曲线EKC讨论2,环境库兹涅茨曲线：一个科学规律？还是一个历史弯路？一个人、两个人在一个地方摔了一跤，是意外？100个、1000个人都在这

14、个地方摔了跤，是科学规律？第1000个人之后的人是否也一定按“规律”在这个地方摔一跤？,对环境库兹涅茨曲线EKC讨论3,（二）谁污染谁治理的政策,谁污染谁治理的政策思想是：治理污染，保护环境是生产者不可推卸的责任和义务，由污染产生的损害以及治理污染所需要的费用，都必须由污染者承担和补偿，从而使外部不经济性内化到企业的生产中去。1970年代初经济合作与发展组织（OECD）将日本环境政策中的“污染者负担”作为一项经济原则提出后，被世界上许多国家采取。中国“谁污染谁治理”政策也从这一原则引申而来。,明确经济行为主体的环境责任 环境责任者的认定 污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复解决环境保

15、护的资金问题 这一政策的新内涵：谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复 进一步的趋势：谁治理谁获益,1实行谁污染谁治理政策的主要内容,污染者没有经济能力赔偿或负担怎么办？企业破产、无力偿还、恶意拖欠：煤炭企业政府对自己造成的污染采取漠视态度污染者确实没有能力赔偿污染或损害后果在现有技术经济条件下无法弥补建立环境超级基金，引入环境保险，一个探索中的作法？,2谁污染谁治理政策或污染者负担的问题？,（三）强化环境管理的政策,三大政策中，核心是强化环境管理是具有中国特色。强化环境管理政策提出的背景，是基于当时的两个重要事实:没有足够的经济和科技实力治理污染现有的许多环境问题是因为管理不

16、善造成,加强环境立法和执法建立健全的环境管理机构建立健全的环境管理制度强化环境管理存在的问题：强化管什么？强化怎么管？能不能强化？,实行强化环境管理政策的主要措施,第三节中国环境保护的单项政策,基本政策一种原则性的规定和宏观指导单项政策基本政策在社会经济中各个行业和部门的体现和落实,主要有五个方面产业政策行业政策技术政策经济政策能源政策,中国环境保护的单项政策,一产业政策,含义：环境保护的产业政策是有利于产业结构调整和发展的专项环境政策，包括环境保护产业发展政策产业结构调整的环境政策,环境保护产业 是国民经济中以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的进行的技术开发、产品开发、商业流通、

17、资源利用、信息服务、技术咨询、工程承包等活动的总称。主要包括环境保护机械设备制造、生态工程技术推广、环境工程建设和服务等方面。环境保护产业的意义 保护环境的物质和技术基础促进环境保护产业发展的政策,1环境保护产业发展政策,调整产业结构、转变经济增长方式 两个根本性转变：一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变”环境政策的作用，促进这些转变更多的考虑生态环境问题，尽可能采取有利于生态环境的产业结构和生产方式。促进环境保护产业发展的政策 相对于环保产业政策，从各个产业发展的整体入手来解决环境问题；,2产业结构调整的环境政策,二行业政策,含义：

18、以特定的行业为对象开展环境保护的专项政策。因行业不同，各行业的环境保护政策各具特点。根据各个行业生产的规模、特点、生产工艺水平及污染物的产生情况，各行业的环境保护政策分为三类：鼓励发展的行业政策限制发展的行业政策禁止发展的行业政策,讨论：行业政策的落实与区域管理模式、地方保护主义？河流省界断面实例,七大水系省界断面水质类别,非典之中实行的属地管理属于何种模式？,我国国土资源管理体制重大改革 省以下垂直领导,三技术政策,含义：以特定的行业或领域为对象，在行业政策许可的范围内，引导企业采取有利于保护环境的生产和污染防治技术的政策。不同行业和领域有不同的环境保护技术政策。,其总体思想：重点发展高质量

19、、低消耗、高效率的生产技术；重点发展技术含量高、附加值高、满足环保要求的产品；重点发展投入成本低、去除效率较高的污染治理技术。,1986年国务院环境保护技术政策要点关于防止水污染的技术政策防止汽车摩托车排气污染的技术政策制浆造纸工业：化学制浆方法上，主要发展硫酸盐法，适当发展半化学制浆和化学机械制浆，限制发展亚硫酸盐法。城市生活污水处理及污染防治技术政策燃煤so2排放污染防治技术政策,行业政策与技术政策的关系：紧密联系、相互影响,四经济政策,含义：运用税收、信贷、财政补贴、收费等各种有效经济手段，引导和促进环境保护的政策。从环境经济学的角度看，经济政策是通过市场解决环境资源配置中“市场失灵”和

20、“计划失灵”问题的一种经济方法。,可分为三类：污染防治的经济优惠政策资源与生态补偿政策污染税与污染收费政策,基本政策依据：谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复,污染者负担原则,1污染防治的经济优惠政策引导、刺激污染防治和综合利用的经济优惠政策和环境法规关于治理“三废”开展综合利用的政策规定关于工矿企业治理“三废”开展综合利用产品利润提留的经济优惠政策关于企业所得税若干优惠政策的通知关于印发固定资产投资方向调节税的通知中华人民共和国防沙治沙法,问题：经济优惠政策不能得到很好地贯彻和落实，认为 经济政策收费，获取直接效益为首，经济政策的诱导功能为次。,2资源与生态补偿政策即对生产

21、和消费领域中的资源进行“全成本”定价的政策。自然资源的价格组成：生产成本、使用成本和环境成本,生态补偿费：矿产资源补偿、土地损失补偿、水资源补偿、森林资源补偿,资源税或补偿费,环境的全成本是什么？,林木经营企业,物资活劳动,林木生长,林木产品,货币,消费者,森林产品的生产成本形成与补偿示意图,其它资源的生产成本如何计算？,表1 产品生态补偿费标准,表2 陕西榆林、铜川地区征收产品生态补偿费标准,1992年环保总局关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知规定了14个省的18个市县区为试点单位。开端,表3 山东龙口征收产品生态补偿费标准,表4 山东省、烟台市污水处理费最低标准（元/m3）,3污染

22、税和污染费政策依据：污染者负担原则我国采用污染费政策排污收费政策排污收费的两层含义：超标收费、排污就收费我国实行超标收费政策问题及趋势：目前标准偏低、收费因子单一，无法规范企业排污行为 以后 立法上：排污收费、超标罚款再后 污染税,北京市水污染物排放收费的确定,系统分析,SD流程,系统的DYNAMO方程,系统仿真实验,结果及其分析,151个参变量,实验年限,排污收费为40860万元,治理投资为35260万元,1989,1994,1999,2004,2009,2014,2019,2024,2029,2034,2039,如何完善现有的环境保护经济政策？资源价格核算体系排污收费政策相关优惠税收政策交

23、通价格及交通方式的引导性经济政策,五能源政策,含义：以提高能源利用效率、开发无污染和少污染的清洁能源为主要内容、开展环境保护的能源政策。主要分为三类：中国的能源总政策:坚持开源与节流并重，改善能源结构，提高能源利用效率。在以煤炭为主要能源的情况下，优先开发水电、天然气等清洁能源，提高清洁能源在 一次性能源中的比重。,留住香格里拉 环保组织吁停修虎跳峡水坝,1城市环境保护的能源政策 煤炭的不合理大量使用；汽车尾气；老旧锅炉。如上海禁止燃煤，西安禁止渭北的煤炭入城2农村环境保护的能源政策3工业、交通环境保护的能源政策 清洁生产及技术，高效锅炉 加快淘汰尾气排放严重的汽车，推广清洁能源，如98年国家强制取消含铅的70号汽油。,小结1基本政策纲和总则；单项政策目和细则2评价:以防污治污为中心，生态保护作用有限甚至无效,Thank you!,