公共政策本质与功能.ppt

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1、第 一 章,公共政策的本质、构成和功能,主 要 内 容,什么是公共政策？公共政策的产生、本质和基本特征公共政策的构成与结构公共政策的功能,第一节 什么是公共政策,一、词源学上的“政策”说文解字：政者，正也。吕氏春秋：策，谋术也。,从广义上讲，凡是由一定的主体制定的、同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等都可以被视为主体的某种政策。政策、决策、对策、决定具有共同或共通的含义。当主体被限定为公共权力机关时，所谓政策指的是公共政策。,在英语中，politia（国家）policie（政府管理）policy police politics,二、西方著名学者的“公共政策”定义（教材P18

2、3-185）戴维.伊斯顿：公共政策是“对一个社会进行的权威性价值分配”（政治体系政治学状况研究),西方学者的政策定义包括：（1）政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划;（2）政策是一系列活动组成的过程;（3）政策具有明确的目的、目标或方向;（4）政策是对社会所做的权威性分配。,三、我国学界的“公共政策”定义（教材P185-186）,1.陈振明：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会的政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。（政策科学）,2.陈庆云：公共政策是对社会公共利益的权威性分配，包括利益

3、选择、利益综合、利益分配和利益落实等环节。（公共政策分析）3.教材（P185）,四、公共政策的内涵,公共政策的三大要素是公共政策问题、公共目标和公共利益。公共政策是公共权力机关的基本活动方式或过程，是经由政治过程而进行的方案的初拟、优化和择定的结果。公共政策是一种权威性的价值分配方案。公共政策是一种行为准则或规范,第二节 公共政策的本质和基本特征,公共政策的产生当代公共政策的发展公共政策的本质公共政策的基本特征,一、公共政策的产生,政策的产生与阶级、国家的起源紧密相连。公共政策产生的三个初始条件：公共问题的形成；公共决策机关的产生；公共强制机构的出现。,二、当代公共政策的发展,公共政策民主化、

4、科学化的趋势从单一型到综合型政策的变化社会主义国家由计划经济向市场经济转型过程中公共政策的变化资本主义国家从消极政策向积极政策的转变,三、公共政策的本质,阶级本质：统治阶级意志和利益的集中体现与表达。社会本质：公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。认识论本质：理论与实践的中间环节，是理论与实践相结合的产物。,四、公共政策的基本特征,政治性与合法性权威性和强制性公共性和偏好性的统一认识论上应然与实然的统一回应性与普遍性的统一,政 治 性,所谓政治性，是指公共政策是国家、政府及政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。它公共政策的灵魂。,合 法 性,是政治科学中最

5、重要的概念之一，其最初的含义是指，国王有权即位是由于他们的“合法出身”。中世纪以来，合法性不再只是指“统治的合法权利”，而是指“统治的心理权利”，即人们内心的一种态度政府统治是否具有合法性应基于民众的“同意”。,一个政府如何获得“合法性”？,长时间的存在从良好的政绩中获得合法性政府的组成结构对合法性有影响政府通过国家象征来支持其合法性 M.罗斯金政治学,马克斯.韦伯关于合法性,统治的合法性是建立在支配人们社会行为的“正当”性基础上的，而支配人们社会行为的正当性又是来自于人们主观的正当性，包括情感的正当性、伦理价值的正当性、宗教的正当性、传统习惯的正当性及法律的正当性。魅力型统治（克里斯玛型，即

6、超人统治）传统型统治法理型统治,公共政策的合法性,内容的合法性,即政策所规定的行为准则、所实施的计划措施能使公众利益得到协调、平衡，符合多数人的长远利益和要求，受到人民的拥护。形式的合法性，指政策的制定、执行和评估，必须是法定主体按照法定程序进行的活动。,偏 好 性,政府的选择比较充分地反映社会强势群体的偏好公共政策重点的选择和设定反映着政府的偏好受到政府自利性的影响,政府利益与公共利益,公共选择理论从“理性经济人”假设出发研究政府与人民的关系，认为政府是具有自利性并谋求自身利益的最大化的。政府自利性从以下三个方面对政策过程产生影响：第一，政府完全从谋求自身利益最大化出发来界定与认定公共利益；

7、第二，在有效的制约与监督下，政府能正确界定和认定社会公共利益，其自身的利益在合理的范围内得到实现，正当的需求通过正规的渠道得到满足。第三，政府的自利性被视为与其公共性完全对立的一种特殊性，政府利益被视为不应有的利益诉求，这使得政府缺乏正确界定、认定与实现公共利益的动力，不利于提高政府的能力，最终将不利于社会公共利益的实现。,关于政府公共性与自利性问题的研究资料,1.政府的自利性及其法律调控 探索2000-1 2.政府的自利性及其控制 江海学刊2002-2 3.公共性与自利性:一种政府分析视角的再思考 社会科学研究 2002-2 4.试论政府自利性及其矫正对策 郑州大学学报(哲学社会科学版)20

8、03-5 5.政府自利性:问题与对策 浙江大学学报(人文社会科学版)2004-1,6.论政府政策的公共性 天津社会科学2002-67.公共性：公共政策分析的一般范式 湖南师范大学学报2002-48.试论公共政策公共性提升之道 云南行政学院学报2004-29.政府公共性的历史演进 中共福建省委党校学报2002-10,第三节 公共政策的分类与构成,性质分类层次分类内容分类形式分类公共政策的结构,一、公共政策的性质分类,改造型与调整型创新型与重申型鼓励型与限制型原生型与派生型,二、公共政策的层次分类,元政策总政策基本政策具体政策,元 政 策,用以指导和规范政府政策行为的理念和方法,包括公共政策的指导

9、思想、价值标准、行为准则、程序步骤和方式方法.,总 政 策,政府所确定的较长历史阶段的战略目标和根本任务，又称为总路线、基本路线。在政策体系中居于支配地位.,基 本 政 策,对关系国家全局利益的某一领域、某一方面工作所规定的主要目标和任务。中介作用协调作用倾斜作用,具 体 政 策,在基本政策的指导下，为解决特定时期和范围的某类或某个特定问题所确定的具体目标任务和行动准则。执行性和操作性强；内容广泛、形式多样；层次复杂；运行周期灵活,三、公共政策的内容构成,政治政策经济政策社会政策教育文化科技政策,政治政策,政府按照民众意愿、通过法定程序制定和执行的政治领域发展的方向和行为规范。政权巩固和建设政

10、策、法制政策、国防政策、外交政策、政党政策、政府公共管理政策、民族政策、宗教政策、侨务政策等。作用：保障政治社会化，将主导的政治思想理论转化为全体国民的政治观念；规划指导社会政治的发展方向；规划社会政治行为。,经济政策,政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制定和执行的经济领域发展方向和行为规范。产业政策、财政税收政策、货币金融政策、工商管理政策、劳动工资政策、产品计量监督政策、商品进出口政策等。作用：规划指引社会经济的发展方向，使社会经济朝着最有利的方向发展；保障资源的优化配置，提高效率，促使生产力和社会财富不断增加；保障公共资金的筹集和社会公共需求的满足；规范社会经济行为，保障社会经济领

11、域的规范运作。,社会政策,政府根据社会发展的需要，通过法定程序制定和执行的社会管理领域发展的方向和行为规范。人口政策、户籍身份管理政策、社会保障政策、交通管理政策、环境卫生与环境保护政策、犯罪处罚政策等。作用：规范社会行为，保障社会秩序，创造良好的社会人文环境；治理保护自然环境，优化人类生存的自然条件；增进社会福利，实施社会保障，提高人民生活水平，促进社会稳定发展。,教育科学文化政策,政府根据社会发展的需要，通过法定程序制定和执行的教育、科技、文化领域发展方向和行为规范。教育政策、科技政策、技术引进政策、新闻出版政策、体育事业发展政策等。作用：规划教育、科技、文化领域的发展方向和规模；保障科学

12、技术的创新及向生产力的转化；发展文化事业，满足社会文化生活的需求；制定行为规范，保障社会精神文明领域的健康发展。,四、公共政策的形式构成,1.公共政策的横向结构（受政治体制的影响）2.公共政策的纵向结构（取决于国家结构和各个层级的公共权力机关的大小及其拥有的实际能力的强弱）,（一）公共政策的横向结构,1.美国公共政策的横向构成（1）国会 国会立法是美国公共政策的基本形式。国会在“授予权力”和“默示权力”的限度内使用立法权直接制定公共政策（财政权、战争权、商业管理权）；使用非立法权间接制定公共政策（对行政部门和司法部门的监督权，包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决等）。,（2）总统及行政机构

13、决策,总统是强有力的直接决策者。各种咨文；立法否决；委托立法；外交决策；防务政策。总统领导下的行政机构除执行国会立法和总统决策外，也制定政策。包括对国会立法和总统决策进行解释；制定规章条例；行政裁决等内容。,（3）司法决策,美国最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式有：司法审查、推翻先前的裁决、司法命令。,2.中国议行合一体制下的公共政策（1）人民代表大会的决策 立法是人大的首要职权。人大决策主要形式有：宪法；基本法律；其他法律（涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商行政管理、专利等领域）；人大决定。,（2）行政机关的决策,国家机关在法定的权力和职能范围内，按一定的程序和方法作出

14、的决定。是行政机关职能的体现。主要形式有：（1）以总理令的形式发布的行政法规；（2）以国务院文件或国务院办公厅文件形式发布的行政措施、决定和命令；上述（1）（2）统称为“国家政令”，具有法律效力。（3）中共中央、国务院共同发布的文件（即政策性文件，但不是法规）；（4）以部长令形式发布的部门规章（须报国务院备案国务院有权予以改变或撤消）。,（3）司法机关的决策,在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关是国家政权的重要组成部分。但在政策过程中，它们制定政策的功能很弱，功能主要体现为政策执行和政策监控。此外，司法决策还可通过国家最高司法机关的司法解释表现出来。,（4）中国共产党的决策,中国共产党

15、制定的政策是它在一定的历史时期为实现一定的任务而规定的调整国家之间和国家内部各社会群体之间行为的依据和准则。党的政策以直接和间接两种形式成为公共政策。直接形式：党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件；党的领导人的重要讲话。间接形式：使党的主张通过法定程序变成国家意志，如，中共中央与国家机构联名发布的政策方案；国家机构根据中共中央的政策创议提出的政策方案；政府决策以党的政策原则为依据。,总结,（1）美国：公共政策=立法决策+行政决策+司法决策中国：公共政策=执政党政策+人大决策+行政决策（2）执政党的政策是否直接成为公共政策（3）是否有司法决策和元首决策的存在,（二）公共政策的纵向构成,1.

16、美国：联邦政府政策 州政府政策 地方政府政策2.中国：中央政府政策 地方政府政策（省、市、县、乡四级政府的政策）,五、公共政策的结构,合理的政策结构应具有的特征：1.结构的有序化2.有效的分级管理3.严格的组合秩序,第四节 公共政策的基本作用,一、导向功能 指导和引导的功能 从形式上看，有直接和间接引导 从内容上看，有行为和观念引导 从结果上看，有正向和负向引导,二、制约功能 管制、禁止的功能 在形式上，通过对特定对象行为的制约来表现；在内容上，通过具体政策的实施来表现。,三、调控功能 调节、控制的作用 在形式上，有直接和间接之分 在内容上，调控各种利益关系（特别是物质利益关系）强烈的倾斜性,

17、四、分配功能 把利益分配给谁的问题（1）与政府主观偏好一致的群体（2）与政府主观偏好基本一致的群体（3）最能代表生产力发展方向的群体,五、象征性功能 指该项政策的存在只具有符号意义（1）不具备实质性后果，仅仅为了影响公众的看法、观念或思想意识（2）政府并没有为此项政策的实施提供必要的资金、资源及其他条件。,薪水多高才能养住廉洁?,在不断简政放权、加快发展镇级经济的背景下，广东省佛山市正在酝酿大幅度提高镇委书记、镇长的待遇，镇级领导干部的年薪将参考所在镇经济实力以及当年绩效来综合评定，最高年薪可以拿到15万元甚至30万元。目前，已经有不少佛山市科级干部被列入考查对象，准备下镇。届时，佛山市政府拟

18、从财政中每年拿出500万元至1000万元，提高镇级领导干部的工资，实行高薪养廉。“高薪养廉”是一个由来已久的话题，20世纪80年代就有人提出过，但遭到强烈反对，后来就时冷时热。在佛山市政府高薪养廉的政策即将出台之际，在2003年4月底的佛山网站上，一位名,叫C0002的网民提出：用高薪引入激励机制，以提高政府工作效率，这种说法站不住脚。他认为目前的公务员工资经过几次加薪后，已有相当吸引力。每年的大学生就业动向充分说明了这一点。“任何人的廉洁都是制度的产物，是相互监督、相互制约体制的结果。”如果制度严密，你无法不廉洁。此外，一旦制度所设置的处罚太重，以身试法的成本太高，风险太大(无论之经济还是名

19、誉)，廉洁便自然而生。因此，高薪和不高薪与廉政无关。“中国目前缺乏制度化的反腐机制，处罚力度又不够，且官员腐败在某些地方是环环相扣的，使得一些官员在主观上也就缺乏反腐的决心。”他认为，在目前佛山平均工资水平不超过1.5万元/年的时候，一个表现一般的镇长没有理由拿相当于人均工资近10倍的收入。,案例分析,你是如何看待“高薪养廉”问题的？案例中关于“高薪养廉”的争论涉及到对公共政策哪些功能的认识和应用？目前我国反对腐败应主要应用和发挥公共政策的哪些功能？为什么？你是如何看待目前大学生考公务员“热”这一现象的？,总 结,高薪与是否廉洁无必然联系；反腐败、保证廉洁更应该加强制度建设。公务员的薪酬应与社会整体发展水平相适应，考虑到民众的心理感受。公务员的薪酬应与其职责、能力一致。此外，选择这一职业还应有为民服务的精神。正确解读国外经验。对大学生考公务员热的理性评价：*引发这一现象的原因分析：历史与现实视角*积极意义：“玻璃房子里的考试”*负面影响：资源的浪费（报考总人数急剧增长，报考总人数与录取人数比过高；社会资源严重消耗）；对青年人就业去向的误导；影响社会的良性发展。,阅读书目 教材P179-231,复习思考题,1.公共政策的定义及内涵。2.分析公共政策的本质和基本特征。3.比较中国和美国公共政策的形式构成。4.列举实例，分析公共政策的各项基本功能。,