公共政策的经济学分析.ppt

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1、第十三章 公共政策的经济学分析,本章要点：经济学的概念与分支经济学对于政策分析的用处政策分析的经济学途径公共选择理论与政策分析经济学分析的方法论基础成本效益分析成本效能分析,1政策分析的经济学基础,经济学构成政策分析的一个主要基础。这不仅表现在于经济学对经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展作出了贡献、而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，它为政策分析提供了概念框架，理论模式和分析技术。一、什么是经济学 按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的学科。英国著名经济学家马歇尔（Alfred Marshall）认为，“经济学是对处

2、于普通生活事务中的人类的研究”。另一个著名的英国经济学家罗宾斯（Lionel Robbins）的定义是:“经济学是一门把人类行为作为目的与可以有不同用途的稀缺资源之间的关系来研究的科学”。美国著名经济学家萨缪尔森（Paul A.Samuelson）则将经济学定义为“研究人和社会如何进行选择，来使用可以有其他用途的稀缺资源以便生产各种商品，并在现在和将来分配给社会的各个成员或群体以供消费之用”。有的经济学家干脆认为，经济问题就其本性来就是选择问题，而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。,经济学的一种常见的分类方法是将它划分为宏观经济学和微观经济学，前者研究总体或集合经济并检查如通货膨胀和失业一类

3、的政策问题；后者考察作为消费者的个人和公司在市场中的行为。微观经济学在许多方面属于选择的科学，大部分政策制定者更清楚经济学家所提出的政策建议。但现在微观经济学家日益参与公共政策事务。经济学有许多分支学科（范围从公共财政学到发展经济学），但在这些分支学科中的主要区别还是涉及微观途径还是宏观途径的区别。另一种常见的分类方法是将经济学分为理论经济学和应用经济学。前者使用数学工具，发展出非常复杂的经济行为模式；后者则用数学和统计学方法去检验理论。无论如何，经济学是社会科学中量化和形式化程度最高的学科。另外，在经济学的发展中，出现了各种各样的学派（如当代的新凯恩斯主义、货币主义、供应学派、公共选择学派、

4、激进政治经济学派等），它们有不同的理论和意识形态见解，因而也就有不同的政策主张。,二、政策分析与经济学的相关性 按照罗宾斯等人的定义，经济学从稀缺性的角度看待人类行为，它将稀缺资源及其用途 的选择作为自己的研究主题。经济学者要考察特定决策或选择行为（不管是私人决策还是公共决策或公共选择行为）的利益和成本。因此，从理论上说，经济学与政策分析密切相关，前者是后者的一个重要的学科基础，或者说，经济学分析是政策分析的一个不可或缺的组成部分。然而，在相当长的时期，公共政策的经济学分析既被经济学家所忽略，也被政治学家忽略。从亚当斯密开始，经济学家们把焦点集中在私人部门上，而将公共部门尤其是政府的研究留给政

5、治学家和社会学家。一旦涉及政府或国家，经济学家就会将政府看作一个独立的个体，即追求效用最大化的独立个体，并在规范的意义上来讨论政府。政治学家将政治学的领域界定为政府、权力或社会价值的权威性分配，然而却忽视公共部门尤其是政府的行动也具有成本和效益的方面，即忽视了价值分配的经济学方面。后面我们将会看到，正是一批所谓的“政治的经济学家”特别是公共选择学者在二战后将经济学的分析方法应用到政治和公共决策领域，使得经济学分析在公共政策的研究中的地位与作用突显出来。,在经济学中，福利经济学、微观经济学以及公共选择和新制度学派对于公共政策研究的影响最深。根据荷兰学者汉斯范登德尔和本范韦尔瑟芬在民主与福利经济学

6、一书中的说法，福利经济学的核心主题是一个团体中的个人的共同福利（共同福利包括由经济 所决定的团体的幸福），它包含了如下三种因素：（1）各种条件的公式化约束；（2）关于以上条件如何被团体中的机构加以实现的研究；（3）对于现存的团体机构的贡献及现存的团体福利政策的批判性评价。福利经济学不仅关心公共政策（政治）对于社会价值的分配，而且关注由此带来的社会收益和社会成本问题，从稀缺性的方面观察社会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、丁伯根和鲍莫尔等福利经济学家研究的重点是如下两个基本问题：一是为实现社会福利最大化状态的条件下定义；二是关于一个经济（秩序）的组织如何影响全体社会成员的福利问题。这样，福利经济学

7、们为公共政策的研究提供了相关的概念、理论和方法。,微观经济学对于公共政策研究的最突出的作用表现在，它为政策问题的分析提供了强有力的分析工具以及概念框架。它有助于澄清公共行动的真实成本和开支，了解这些行动对个人和团体所产生的影响。政府的职能在很大程度讲是经济上的职能，如果没有重要的经济后果，就难以思考和评价政府的政策或项目。民主社会中的大量政治争论是关于政府为谁做什么和谁去付成本的问题。微观经济学是考察这些问题的可利用的强有力工具。将微观经济学应用到公共政策研究的一个优点是使对公共问题的争论由规范转到实证，更多地由事实和数字说话。毫无疑问，没有一项公共政策是单纯靠理性计算而出台的，但微观经济学分

8、析可以增加决策的科学性和合理性。,经济学与政策分析的相关性还表现在于，经济学的许多分支学科都有很长的将研究成果应用到政策问题的传统。例如，工业组织、农业经济、经济发展、公共财政和国际贸易是一些有政策取向研究的领域。因此，尽管在当代对公共政策研究的兴趣不断加强，但无论如何经济学家对政策感兴趣决不是新鲜事。另外，当代经济科学中出现的新分支经济政策学在某种程度上也可以说是政策科学和经济学相结合的产物，它是当代政策科学的一个有机组成部分。无论是在国外，还是在国内，已有大量的经济政策学的著作问世，最早较系统论述这一学科的著作可能要首推J丁伯根的经济政策理论（年）和经济政策：原理与设计（年）两部著作（后一

9、本的中译本由商务印书馆于年出版）。,三、政策分析的经济学途径 经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本），经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共政策的途径。在西方政策科学的发展过程中，经济学途径一直是一种主导途径，其影响和成果不亚于政策研究的政治学途径。,所谓的政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共决策问题。按照阿马切尔（Ryan C.Amacher）在“经济学和公共政策”一文

10、中的概括，政策研究的经济学途径的基本内容是：（）经济理论是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。这就意味着经济学要为决策者提供实证的知识，而不是某些“应该”的指导；（）经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果，则”一类的问题，一般并不预言的出现；（）经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题；（）经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚；（）经济学家更有可能认识在现存的选择中的替代机会；（）与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径；（）经济学家倾向于用个人的途径来作社会分析；（）经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。,2

11、公共选择,一、公共选择理论的兴起 公共选择理论是西方“新政治经济学”中最有影响的思潮或学派，是公共政策研究的经济学途径的典型。它产生于20世纪40年代末，“大体上从1948年以来，公共选择作为一个独立的研究领域而发起来了”（布坎南语），而它作为一个学派或思潮的兴起则是20世纪60年代末70年代初的事。,二战后，西方的公共部门尤其是政府持续增长，这给经济学家和政治学家提出了重大的研究课题。40年代末50年代初，三个年轻的美国经济学家，后来的三位诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯布坎南、肯尼思阿罗和保罗萨缪尔逊，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主社会中政治和社会选择（公共选择或公共决策）过程。

12、他们的思想后来发展成为人所共知的公共选择理论、社会选择理论和公共物品理论。而在这三种理论中，当今影响最广泛而且争论最大的要算公共选择理论了。该理论不仅成为当代西方社会学特别是经济学、政治学中的一个重要理论学派，而且成为当代西方公共管理实践特别是政府改革实践的一个重要理论基础。,二、公共选择理论的主题 作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新研究领域。用其奠基人布坎南（James M.Buchanan）的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”按照另一个公共选择学者缪勒（D

13、ennis C.Muller）的说法,公共选择理论可以定义为非市场决策的研究,或简单地定义为将经济学运用到政治科学。他说：“公共选择对非市场决策的分析思路一直是：（1）作出与一般经济学相同的行为假设（理性的、功利主义的个人）；（2）通常把偏好显示过程描述为类似于市场（选民从事交换活动，个人通过投票行为来显示他们的需求表，公民自由进入或退出俱乐部）；以及（3）提出与传统价格理论相同的问题（均衡存在吗？它们是否稳定？是否具有帕累托效率？它们是如何达成的？）”。公共选择理论所使用的是经济学的方法,其基本假定是经济学的“经济人”假定，即人是自利的、理性的效用的最大化者。因此,可以把公共选择理论看作一个

14、政策科学学派,看作政治学和经济学的交叉研究领域（实际上,它被称为“政治的经济学”和“新政治经济学”）。,公共选择所涉及的是政治或公共决策的主题领域。按照缪勒的说法，公共选择的主题与政治学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治、官僚机构等。按照荷兰学者德尔和韦尔瑟芬的说法，公共选择或政治决策的经济学理论中最重要的几个主题是：一个团体中公共物品的供给与需求，不同权力集团的交易过程中的价值分配，政党争取选票的竞争和官僚机构行为对政府政策的影响。法国学者勒帕日则认为，公共选择理论涉及如下四个基本主题：（1）研究政治制度和最佳经济状态之间的关系；（2）发展出有关官僚体制的经济理论；

15、（3）深入研究代议制政治制度运转的逻辑及其缺陷；（4）力求找出能够说明某些政治制度历史发展的经济因素尤其是对国家、合法性、正义等概念的逻辑探讨。由对上述主题的探讨，公共选择学者提出了种种的理论，如非市场决策论（公共决策论）代议民主制经济理论、国家理论、政党理论、利益集团理论、寻租理论、官僚制理论、政府扩张论、政府失灵论、俱乐部理论、以足投票论、财政联邦制论、立宪经济理论等。核心是公共决策或公共物品的生产与提供理论。,三、公共选择理论的方法论启示 作为当代西方经济学和政治学的交叉研究领域以及公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择理论取得了丰富的理论及方法论成果，对于公共政策研究具有合理和可供借

16、鉴之处。一是公共选择学者从经济学的假设、理论和方法入手来研究政治和公共决策问题，为公共政策和政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径；它用方法论个人主义来取代作为传统政治学的主导途径的方法论集体主义，是对公共政策研究的政治学途径的有益补充或扩展。二是公共选择学者丰富了当代政策科学和政治学理论，如它的非市场决策理论、政府失败论、国家与政党理论、投票规则的损益分析、官僚体制与代议制民主的分析，扩展或补充了当代政策科学和政治学的理论研究。三是有助于对当代西方国家公共决策过程的本质及其局限性的认识，也加深了对人类公共决策过程及其规律性的认识。,3政策分析中的经济学方法,公共政策大都具有经济上的效果或

17、需要经济上的投入。考察经济效果有两个基本方法即成本效益分析或损益分析和成本效能分析。在介绍这两种方法之前，我们先简要介绍经济分析的方法论基础。,一、经济学分析方法的逻辑基础 演绎法、经济人假说和方法论个人主义构成经济学分析的主要逻辑基础。演绎法和数学模型的采用是经济学分析方法的一个基本特征。演绎法由假设推导出定理，是一种由一般到特殊的推理过程；一个数学模型则表现为一系列在逻辑上一致的数学方程式。演绎法和数学模式采用使得经济学分析具有形式化、定量化和精确化的特点，特别是保持逻辑上的一致性或消除逻辑矛盾，简便地描述复杂的现象结构，做出预言和进行经验检验。经济学分析采用的是方法论的个人主义，并以经济

18、人假说作为出发点。方法论个人主义的要点是：个体构成团体或组织的基本细胞，个体行为的集合或累加构成集体行为。因此，人类的行为包括政治和经济都应从个体的角度去寻找原因。所谓的经济人或理性人假说是指，个人无论是处于什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利益的最大化或个人效用的极大化作为最基本的动机；或者说，个人在经济活动中遵循理性原则，在做出个人决策时经过仔细的计算和分析，力求实现利益的最大化。,二、成本效益分析 成本效益分析也称成本利益分析。某一项政策方案或项目，从经济效果或经济可行性方面来考虑，只有利益超过成本或至少利益等于成本时，才是经济上可行的，或者说只有一个方案或项目现在的或由现利益的值

19、等于或超过现在的或由现成本的值时，才是经济上可行的。换言之，当时，方案是可行的，当时，方案是不可行的。成本利益分析被广泛地应用于私人企业和公共部门的决策分析中。利益和成本两个概念的涵义同决策主体的不同而不同。如果主体是私人企业，其目的是获利，则它所婪泊成本与利益一般是货币的成本与利益，或成本会计意义上的成本与利益，这是最简单的成本利益分析，即商业管理上的成本利益分析。如果决策主体是政府，其目的是追求最大的社会福利，则它所要求的成本与利益更多地社会成本与社会利益，公共决策分析的成本利益分析就是这后一种意义上的成本利益分析。,从公共决策分析的角度看待成本与利益时，不仅要注意直接的成本与利益，而且要

20、认真考虑各种间接的成本和利益以及作为副产品的成本与利益。一个方案的直接成本与利益，是指该方案直接立生的利益和该方案直接承担的成本；凡是这个方案的承担者以外的组织所获得的利益以及所承担的成本，都是间接的利益和成本。成本利益分析的最重要而又最困难的工作，是找出所有的直接的和间接的利益与成本，并尽可能将它们加以量化。之所以要将利益与成本量化，理由很简单，因为利益成本分析的要点是比较多种利益，比较各种成本以及将利益与成本比较。如果利益和成本都能量化，则分析就容易进行；如果不能同一单位去量化，就难以作精确的比较分析。,上面我们说用成本利益分析经济可行性时，当时，方案可行；当时，方案不可行。这是我假定：各

21、种利益可以量化而得到一个总利益，各种成本可以量化而得到一个总成本，而且利益和成本可以用同一单位去量化并比较其大小。通常用来量化利益和成本的单位是货币，而量化基于市场价格。用市场价格平衡时利益和成本时，通常必须假定：（）一个方案的社会价值是该方案对社会各成员的价值的总和；（）一个方案对每个人的价值等于在完全知识条件下所愿付出的价格。前一个假定不承认一个方案除了对国家和各成员的利益与成本这外，还可以有对与国家这个整体有别的利益与成本；后一个假定承认现存消费者的财产分配和消费者的爱好，而不加改变。在这两个假定之下，自由市场的市价代表边际利益，等于边际成本的均衡点。问题在于，我们不一定能够领先市价作为

22、量化标准，因为第一，如果市价不等于边际成本，则市价不等于社会价值；第二，在市价不等于边际成本情况下，公共部门的投资决策，应充分反映社会价值和利用影子价格。,三、成本效能分析 第二种评估经济效果或经济可行性的方法是成本效能分析（或称成本有效性分析）。这个方法的要点是根据方案或项目的预期结果的成本与效能，来评估每咱方案或项目的效果。许多公共政策大都需要成本（而成本往往可以计算），但无法计算利益。如果无法计算利益，则无法进行上述的成本利益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。在这种情况下，可以采用成本效能分析方法来衡量方案成达目标的有效性程度。一个国家的有些公共政策（尤其是处理危机问题的政策）往往

23、可以不计成本（如二战时期，美国为了赶在纳粹德国之前制定出原子弹的政策方案就是一例），但是，一个国家或地区资源总是有限的，因此，即使是事关国家存亡的政策方案也不能完全忽略成本。这从一个侧面说明成本效能分析的必要性。,在政策分析的实践中，成本效能分析有多种形式：一是分析者可以计算要达到完全有效性（实现方案目标）程度需要多少成本。假设制造原子弹有三个方案：一个方案要花亿美元，另一个要花亿元，第三个要花亿元，三种方案的成功能可能相似，那么，分析者或决策者理所当然要选择第一种方案。二是分析者只计算达到某一有效程度的成本。假设政府减少空气污染，官员们知道不能加以消除，只想减少空气污染的，那么，在这种情况下

24、，分析者将计算和比较消除空气污染的各种不同方案的成本，而选择较优方案。三是分析者可以分析在不同有效性程度情况下成本的差异。假设政府农业部决定消灭某种危及农作物的害虫，消灭干净（的有效性）当然是最好的，但它们的成本要花万元；如果只消灭/（有效性程度），则成本只需要万。这就产生了要消灭干净还是只消灭/的选择问题。四是分析者在成本固定的情况下，比较具有各种有效性程度的方案。假设政府决定改善城市的交通状况，但立法机关在预算中只批准一定数量的资金，在这种情况下，政府的成本（费用）是固定的。若作成本效能分析，则只分析固定成本条件下各种不同有效性程度的方案。,思考题,1.为什么说经济学是政策分析的重要学科基础？2.简述政策分析的经济学途径的要点。3.公共选择理论对于政策分析的作用表现在哪里？4.经济分析方法的方法论基础及特征是什么？5.在政策分析实践中，应如何应用成本效益分析和成本效能分析方法？,