PPP 模式的项目运作流程.docx
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1、一、操作基础PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写,常译为“公共-私营- 合作机制”,是指为了建设基础设施项目,或是为提供某种公共物品和服务,政 府按照一定的程序和方式,与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经 营协议为基础,明确双方的权利和义务,发挥双方优势,形成一种伙伴式的合作 关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,由社 会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式,提高质量和供给效率,最终实现 使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式本质上是政府与社会资本合作,为提供公共产品或服务而建立的全 过程合作关系,以
2、授予特许经营权等为基础,以利益共享和风险分担为特征,通 过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提供公共产品或服务的质量和 供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式,形成 “政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心、是在公共 服务领域引入市场机制,因此,它不仅仅是单纯的融资方式,也是一种机制和制 度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,可以将适度的市场竞争 引入城市基础设施领域,在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企 业带来合理的投资回报,同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。PPP模式项目的实施主要包括项目选
3、择、社会力量合作伙伴确定、组建项目 公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类,一是完全依靠 使用者付费,二是政府支付服务费用,三是前两种方式的结合。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称, 包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT 原理相似,都是由“使用者付费”,但它更强调公共部门与私人部门的全过程合 作。二、总体要求(一)打破地域垄断和所有制限制。政府通过竞争机制择优选择合作伙伴,吸 引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理 经验的专业性企业通过兼并、收购,跨地域参与市
4、场竞争,培育具有开拓国内外 市场能力的大型市政公用服务企业,提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体 化中的同类项目进行打包,扩大市场规模。(二)落实费价政策。将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙 伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准,完善价格调整机制,在合作伙伴 履约的前提下及时足额支付服务费和补贴,既保护消费者权益,又保证投资者的 合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定,并纳入地方财政预算管理。 向用户收费的各类市政公用产品价格,应按照相关规定进行成本监审并及时调整 到位,价格不到位的,政府应予以补贴。城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。(三)规范运
5、行操作。按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目, 强化项目前期策划和论证,做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴,按照“政 府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则,由政府与市场主 体合作组建项目公司(SPC),具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务; 政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利; 强化项目实施的全过程监管。1、做好项目前期论证。开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要 环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求,加强前 期策划,可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应 包
6、括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土 地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资 金保障等政府配套措施等内容。城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及 各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证,确保项目的可行性和可操作性, 以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。2、通过竞争机制选择合作伙伴。城市政府应及时将项目内容,以及对合作 伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布,确保各类市场主体平等参与竞争。 应按照国家招标投标法规定的公开招投标方式,综合经营业绩、技术和管理 水平、资金实力、服
7、务价格、信誉等因素,择优选择合作伙伴。3、签订特许经营协议。城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议, 协议主要应包括:项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、 质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和 义务,履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的 条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事 项。4、筹组项目公司。中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项 目公司,由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立 承担债务,自主经营、自负盈亏,在合同经营期内享有项目经
8、营权,并按合同规 定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固 定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。(四)把握PPP模式运用的关键环节。一是建立长期的政府与企业合作机制。 关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系,由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势,让 “专业人做专业事”。二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价 格以及以购买服务方式补贴标准,实现项目建设运营的自我平衡,既要保障公共 利益,提高公共服务质量和效率,又要避免企业出现暴利和亏损,实现“盈利但 不暴利”。三是建立平等的风险共担机制
9、。政府和社会资本应该平等参与、诚实 守信,按照合同办事,依据对风险的控制力,承担相应的责任,不过度转移风险 至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险,政府主要承担国家政 策、标准调整变化的宏观风险,双方共同承担不可抗力风险。四是建立严格的监 管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行 全过程监管和综合考核评价,认真把握和确定服务价格和项目收益指标,加强成 本监审、考核评估、价格调整审核,可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完 善正常、规范的风险管控和退出机制,禁止政府为项目担保,防范项目风险转换 为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的
10、项目,应按约 坚决要求企业退出并赔偿,投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿,严格责 任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。(五)实行分类指导,完善服务标准体系。根据行业经营特性,分类明确财政、 用地、价格以及行业管理的重点政策,细化标准,建立科学的可持续的投资、补 贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程,强化项目策划,建 立项目储备库,建立引资项目长效机制,根据项目具体情况制定针对性的招商合 作方式和条件,重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限 制民间投资进入的附加条件。(六)试点先行,逐步规范。优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体
11、、污泥 处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运 营项目中,优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进,通过总结经验,逐步规 范完善,为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。(七)建立信用评级和黑名单制度。各地要依托专业信用评价体系对项目涉及 的政府支付能力和企业信用进行评价,信用评级将作为金融和财政支持的参考。 对合作企业、咨询机构建立黑名单制度,对于列入黑名单的企业和咨询机构将予 以通报。三、基础设施项目分类及应用PPP的方式(一)城市基础设施分类根据城市基础设施的行业性质及用途,分为以下七类。1、涉水项目:包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理 厂和
12、管网以及水环境治理工程等。2、燃气和能源项目:包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站 及管网等。3、环卫环保项目:包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气 利用工程,餐厨垃圾焚烧处理,建筑垃圾综合利用等。4、城市道路交通及园林绿化项目:包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、 园林绿化等。5、综合管廊项目:包括城市共同沟、综合管廊等。6、供热项目:包括热源厂、供热管网、换热站等。7、市政公用设施管养项目:包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道 路桥梁维护、园林绿化管理养护等。(二)应用PPP的方式按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性,实施不同的PPP 模式。1、采
13、用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全, 可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水,城市 煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目, 城市供热等项目。2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽然可以回收部分投 资、保本或微利经营,但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等 特点,单靠市场机制难以达到供求平衡,需要政府参与投资经营,并且应以控股 和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合 管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目,涉水项目中的污水处理、中水回用 等厂网一体化项
14、目,环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生 填埋、填埋气利用工程,餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化 项目。3、采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服 务,以非盈利为目的,使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的 城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目,市政公用中的道路清扫 保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。四、PPP项目承接主体的准入条件按照PPP项目形成特点和项目特性,需要规范设置必要的社会投资人准入门 槛,保障社会大众和政府的权益,主要方面如下:(一)信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信
15、、财务状况及相应的偿债 能力;重合同、守信用,具有社会责任感。(二)具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。 投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力,必须具备相应的专业 资质资格,经验丰富。(三)资金充足,具有较强的财务与融资能力。投资人要具备良好的财务实力 与融资能力,具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功 的盈利模式和竞争模式。(四)专业知识与技术力量雄厚。投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、 财经人才与管理人才团队。(五)设备配置等要素实力良好。投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须 的其他重要要素资源。(六)质量安全管理体系完善。
16、近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故, 投资人主动防范的意识强、措施得力,合规性较好。具有独立法人资格;能遵从 合同合法合规运营。在设置具体PPP项目准入条件时,应遵循“公开、公平、公正”的原则,注 意准入条件设置的规范、合理和可操作性。五、PPP模式运作的基本流程(一)项目前期准备阶段在PPP模式中,项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启动准备和前期调研:组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查 等。实施PPP模式是一个系统工程,其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP 项目实施团队,由市政府牵头,规划、建设、土地、发改、财
17、政、审计、国资委、 法制办等部门组成领导小组;二是制定具体工作实施方案,明确部门责任分工、 目标任务和实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划和近期建设规划,由政 府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目,决定可以 通过P PP模式运作的具体项目清单,构建???项目库。2、项目准备。项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制:一 是聘请顾问团队;二是项目协议;三是开展项目的前期论证,确定项目范围和实施 内容(项目建设规模、主要内容和总投资);四是前期沟通,研究项目模式,设计 项目结构,编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则;六是财务分析,编制 财务模型;七是确定投
18、资人比选方式和原则(确定投资人应具备的条件和能力及 招标方式;双方的主要权利和义务);八是组织相关单位讨论方案;九是实施方案 公示和报批。在项目实施的最初阶段,需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起, 并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较,分析该项目是否适合采用PPP 方式,拟定项目协议。聘请专业咨询机构,负责研究项目模式,设计项目结构,编制项目实施方案, 关键是设计项目主要商业原则,进行财务分析,编制财务模型。组织专家对项目 实施方案进行论证,并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。(二)项目招投标实施阶段。项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、 签署协议三个部分。1、协议编制
19、。细化研究协议文件编制:研究和分析项目的技术、商务边界 条件(如:投资、运营成本与收益测算,回购总价、回购期限与方式,回购资金 来源安排和支付计划);落实建设内容分工、投资范围(投资建设期限、工程质量 要求和监管措施);研究和编制项目协议等法律文件(项目移交方式及程序、项目 履约保障措施、项目风险和应对措施等);落实招标条件。2、竞争性程序。主要包括:发布项目信息;投标人准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组,开标、 组织评标;编写评标报告,推荐候选人;与候选人澄清谈判。3、签署协议。先草签项目协议,中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜,资金到位,政府配合完成
20、资产交割及项 目审批有关事宜,正式与项目公司签约。(三)项目实施阶段。实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。1、项目建设。首先,项目公司与各联合单位签订正式合同,包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理 合同等;其次,项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中,政府及 相关部门对项目开发的过程进行监督,出现不符合合同的情况及时与项目公司沟 通,并确定责任主体。工程验收试运营合格以后,开发阶段结束,项目进入运营 阶段。2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议,约定特许经营期限。在整个项目运营期间,项目公司应按照协议要求对项目 设施进行运营、维护。为了确保项目的运
21、营和维护按协定进行,政府、贷款人、 投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。(四)合同终结阶段。转移中止是项目运作的最后一个阶段,包括项目移交和 项目公司解散等内容。1、项目移交。特许经营期满后,项目公司要将项目的经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时,政府应注意项目是 否处于良好运营和维护状态,以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。2、项目公司清算。项目移交以后,项目公司的业务随之中止。因此,项目 公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。六、实施PPP模式的法律文本要点(一) 基础设施市场化投融资项目的法律文本概述基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计
22、不同类型的法律文本,主要包括 资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。上述文 件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施的法律文件体系。在正确把握各个 文件的高年、内容和格式的基础上,能科学合理地编制并运用相关文件对于确保 项目的规范运作及成功实施具有重要意义。(二) 资格审查法律文本1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求, 在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的,能够证明其具备参加投标 竞争资格条件的文件。2、资格审查文件的内容和格式。从实务操作的角度来看,基础设施的投融 资项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格
23、审查申 请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以下列举资格审查 文件的一般性参考内容及对应内容。在实际操作中应根据项目的具体特点及资格 审查方式予以灵活运用。(1) 项目概况。向潜在投标人介绍项目的情况,包括但不限于项目名称、招 标人、项目规模、招标内容等。(2) 资格审查申请人需要提交的申请文件。包括公司章程及法律地位证明、 项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公 司履约记录等。(3) 联合体需要提交的资格审查申请文件。对以联合体形式参与投标竞争的 潜在投标人,除要求每一联合体成员均需提交第(2)条要求提交的申请资料文件, 还要明确联合体的牵头
24、人条件及相应的其他要求。(4) 资格审查原则和程序。告知潜在投标人资格审查的原则和程序(5) 资格审查申请文件的特定格式。告知潜在投标人资格审查申请文件的格 式要求。(6) 资格审查标准。包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理 能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标 准等。(三) 招标法律文本1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的,旨在向其 提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容 的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。2、招标文件的组成和内容(1)招标文件的一般构成。一般包括:招标公告和投
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