突然“五大瓶颈” 加速县域发展.doc

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1、-范文最新推荐- 突然“五大瓶颈” 加速县域发展 省委、省政府建设海峡西岸经济区战略的提出，在全省各地掀起了新一轮抓机遇谋发展的热潮。#作为闽西北山区县，近几年经济社会虽有长足发展，但受区位、交通、资金等诸多瓶颈的制约，发展速度和规模远不如沿海发达地区。因此，更有必要抓住抓牢此次发展契机，在凸显#毗邻江西，处于京福高速公路重要节点这一优势的基础上，着力找准自身的差距和不足，加快突破各项瓶颈制约，努力实现在海峡西岸山区腹地的跨越发展。 一、进一步解放思想，突破观念瓶颈。一要树立科学发展观。坚持以人为本，想问题、办事情、作决策，都要一切从实际出发，从最广大人民群众的根本利益出发，追求县域全面的发展

2、、协调的发展、可持续的发展，克服盲目的政绩观，不搞短期行为，不搞表面文章，不搞劳民伤财的“形象工程”。二要树立沿海意识。#是海峡西岸经济区的重要组成部分，从全国范围来讲，属于沿海地区。因此，必须把#摆在沿海的位置来思考问题、谋求发展，不能因为#相对福建沿海处于山区而自甘落后、满足现状，而要看到#处于我国沿海地区的区位、市场、交通等优势，敢于争先，不居人后，切实加快赶超步伐。三要树立机遇意识。抢抓机遇对一个地方的发展至关重要，丧失了机遇，就会影响发展，抓住了机遇，就能加快发展。当前，要紧紧抓住国际资本加速向我国转移，长三角、珠三角和我省沿海发达地区产业向周边地区梯度转移，以及京福高速公路即将开通

3、的机遇，准确把握#处于沿海与内地节点上的优势，放低门槛，主动对接，加快发展。 二、进一步壮大旅游，突破产业瓶颈。#旅游资源得天独厚，旅游业是特色，也是希望所在。经过多年开发建设，旅游业己具备一定发展基础，但与发达旅游区相比，产业规模还不够大，龙头带动作用尚不显著，影响了县域经济总量的扩张和特色产业的发展。因此，要进一步突出旅游在县域经济中的龙头地位，发展旅游产业集群，壮大旅游产业规模，并带动相关产业快速协调发展，使#成为全市生态旅游胜地的“排头兵”和福建一流的旅游强县。当前，重点要通过加快实施“三大工程”，突破“三大制约”，实现大金湖旅游业跨越发展。一要加快实施京福高速公路及#连接线工程，突破

4、交通制约。按照计划，京福高速公路将于年底前全线竣工通车。抓住这一机遇，同进度推进高速公路#连接线建设，改善大交通条件，提高#的可进入性。届时，将形成#到南昌小时、到福州小时、到武汉小时、到上海小时的交通经济圈，便捷的交通条件将为#旅游乃至县域经济发展插上腾飞的翅膀。二要加快实施金湖低水位蓄水坝工程，突破水位制约。目前蓄水坝建设已完成工程总量的。其建成后，水面将覆盖金湖主要胜景集中地带，变季节性旅游为常年性旅游，彻底摆脱枯水期困扰。三要加快实施大金湖“入世”（即申报世界地质公园）工程，突破知名度制约。世界地质公园与世界遗产都由联合国教科文组织负责评选，具有同等品牌价值和法律地位。当前，要把申报世

5、界地质公园作为#中心工作的重中之重，在已拥有七块国家级旅游品牌（中国优秀旅游县、国家重点风景名胜区、国家“”级旅游区、国家森林公园、国家地质公园、国家重点文物保护单位、中国生物圈保护区网络成员单位）的基础上，全力冲刺世界级品牌，在全国范围内迅速提升大金湖知名度，吸引更多游客，做大产业规模。 三、进一步扩大开放，突破投资瓶颈。如何加快引进项目和资金，发展我们自己，是当前推动#县域经济发展的关键。一要借助外力抓招商。发挥产业比较优势，重点围绕大金湖旅游开发、特色农业资源、工业优化升级进行招商，拿出最优质的资产、高回报的大项目、好项目，聘请专家精心搞好项目包装和策划，提高招商引资实效，力争五年内实际

6、利用外资和内联到资年均递增以上；瞄准长三角、珠三角、闽东南沿海等重点区域，加大招商引资力度，实行上门招商、中介招商、以商招商，承接沿海经济辐射和产业转移，最大限度地实现与沿海产业和市场的对接与互动。二要启动内力抓扩张。一方面，从增加民营主体入手，大幅度降低市场准入门槛，拓宽民营经济发展空间，全面激活党政机关干部、技术人员、下岗失业职工和农民群众几大主体的创业热情，吸纳更多的社会资金投资项目开发；另一方面，从扶强民营主体入手，对德立化工、陶金峰高岭土、金湖炭素等重点民营企业，予以政策倾斜和资金、技术、信息等要素支持，力争德立化工今年产值突破亿元，陶金峰高岭土年内产值达亿元，金湖炭素每年出口创汇万

7、美元以上，打造民营“小巨人”企业，增强民营带动能力。三要形成合力抓环境。一个地方招商引资多少、项目投入多少，关键取决于环境，哪里门槛低、回报高，哪里就有吸引力，所以我们要充分利用自身优势做好做足地价、电价、水价文章，以政策吸引人；坚决抑制一切阻碍生产力生成、妨碍项目引进、建设的人和事，以服务吸引人；实事求是地介绍投资环境，真心实意地对待客商，不折不扣地兑现承诺，以诚信吸引人，切实为投资者营造良好的发展氛围。 四、进一步重视“三农”，突破增收瓶颈。这几年，我县农业和农村经济虽有一定发展，但农业有特色无规模、产业化滞后的状况还没有得到根本改变，农民增收仍然困难。当前，要紧紧抓往国家政策利好、农产品

8、价格上涨的有利时机，着力通过三个渠道增加农民收入：一要通过农业产业化促增收。立足现有农业产业基础，扶持壮大龙头企业，带动竹、锥、藤、鸡、渔等特色农业基地建设，形成万担烟、万亩雷公藤、万亩锥栗、万羽乌凤鸡的规模，逐步把#建成全市重点优质鸡生产基地、全省最大的雷公藤、银鱼生产基地和全国锥栗、笋竹之乡，尤其要发挥我县雷公藤药效成分含量全球最高、种植规模全国最大的基础优势，以杉阳公司为龙头，加强与西北农林大学雷公藤系列生物农药、中科院上海化学研究所雷公藤提取甲素项目的合作开发，推动精深加工和转化增值，加快雷公藤产业化进程，逐步形成生物技术产业集聚，促进资源优势向产业优势转变。二要通过发展非农产业促增收

9、。积极发展农村多种经营，让一部分劳动力在家庭内从事手工劳动，变一业为多业；大力扶持荣达纺织公司等一批劳动密集型企业，以新的岗位吸纳一部分，变农民为工人；加速以朱口为重点的小城镇建设，鼓励一部分农民积极从事旅游服务和个私经济，变种地为经商。通过多种途径把农民从土地的束缚中彻底解放出来，增加非农产业收入。三要通过劳务输出促增收。把劳务输出当作产业来抓、项目来做、实事来办，加强技能培训，发展劳务中介，提供维权服务，打造#劳务品牌，有序向县外输出农村劳力，拓展农民就业增收空间。同时，采取各种措施，引导更多的务工人员返乡创业，加快打工者向创业者过渡。 五、进一步深化改革，突破体制瓶颈。当前，#经济社会发

10、展中的突出问题，大多与改革没有到位、存在体制障碍密切相关。因此，要继续加大改革力度，拓宽改革领域，通过改革激发各行各业的内在活力和动力。一要放开所有制改革。围绕市场化、民营化发展方向，加快国有资本退出一般性竞争领域，鼓励和引导民间资本通过购买、兼并、参股等方式改制改组国有企业，以及参与旅游、基础设施、公用事业和其他行业领域的开发建设，加速民营经济扩张，形成民营经济“当家”格局，增强县域经济发展活力。二要深化事业单位改革。积极探索、大力推进文化、卫生、广电、教育等社会事业的产业化、民营化进程；完善事业单位用人机制、分配机制，鼓励创新绩效考评机制，全面推行全员聘用、工资浮动、评聘分开等制度，继续保

11、持我县事业单位改革在省、市快人一步的势头。三要加快政府职能转变。以行政许可法实施为契机，大力削减审批事项，积极稳妥推进撤乡并镇工作，精减机构人员，努力建设“有限型”政府；把政府管理经济的职能切实转变到主要为企业、社会服务上，公开办事程序，努力建设“服务型”政府；全面推行和落实联审联办、部门服务效能票决、效能评价责任追究等制度，推动行政效能提速，努力建设“高效型”政府。 （作者为中共#县委书记） 云南发展花卉、旅游产业的考察报告5月下旬，笔者带领#县有关领导和部分乡镇、部门负责人前往云南考察花卉、旅游产业发展情况，并多次召开了座谈会，组织讨论我县产业发展情况。可以说，一路所见所闻，令人大开眼界，

12、感受颇深，启发较大。一、云南花卉、旅游印象（一）斗南花卉斗南镇隶属#市#县，农村人口万，耕地万亩。花卉产业是斗南镇的支柱产业，并带动了花卉运销、物流、包装、保鲜及与之配套的二、三产业的发展。、起步早、规模大。该镇于年率先在全省种植鲜切花并取得成功，并自发形成了集贸市场。经过年的发展，农户基本掌握了花卉种植生产技术，全镇花卉复种面积达亩，形成了以康乃馨、玫瑰、百合、非洲菊、满天星、勿忘我及其它杂花大系列，余个品种，六大切花获得专利证书，并带动了全省多万农户种植花卉万亩，吸引和带动了盆景、苗木经营及相关产业的发展。、市场兴、品牌响。发展过程中，政府十分注重市场的培育。年兴建了平方米的鲜花交易市场，

13、年扩建了占地亩的花卉交易市场。目前，每天有大类、万至万支鲜花上市交易，分别销往全国多个大中城市及周边国家和地区，参加鲜花交易的有近万人，从事花卉及相关产业的企业有家。据介绍，该市场年交易额突破亿元，销售种苗、种球万株（个），鲜切花亿支，交易量分别占全省的、全国的，市场的成交价主导了全国鲜切花的批发价格。斗南花卉市场先后被国家有关部委命名为“全国鲜切花定点批发市场”、“全国重点花卉市场”和“全国最大的鲜切花交易市场”，斗南镇被林业部授予“中国花卉之乡”称号。、建中心、搭平台。继斗南花卉市场之后，作为国家西部大开发重点项目，#国际花卉拍卖中心经国家计委批准建设，于年月日开始试拍。一期工程投资亿元，

14、面积万平方米，拥有个交易席位、两个电子拍卖交易大钟，可日拍卖万枝鲜切花，是我国最大的鲜切花产地拍卖市场，为云花走向世界搭建了新的平台。、形产业、带旅游。“斗南花卉”在全国乃至国外都有一定知名度。近年来，慕名到斗南花卉市场参观旅游的外国游客达万人次，国内游客达万人次，散客达万人次。仅年，到斗南花卉市场参观旅游的国内外游客就达万人次左右。（二）云南旅游。重点考察了#世博园、九乡风景区（溶洞）、云南石林、丽江古城、玉龙雪山等景点，其主要特点是“独特、创意、配套”：、独特，就是景点属国内独有或少有的精品。如世博园的永久性庭院，展示出外国及我国各省、市、自治区和港澳台不同文化、不同特点的地域园林艺术；九

15、乡风景区，地质属典型的岩溶地貌，区内拥有全国罕见的大型溶洞群；云南石林的奇石、瀑布、溶洞、湖泊等自然风光，形成最独特而又多姿多彩的自然景观，堪称“天下第一奇观”；丽江国家级历史文化名城被誉为“东方威尼斯”，是一座兼有水乡之容、山城之貌、古朴如画的古城，年被联合国确定为世界文化遗产。玉龙雪山属现代海洋性冰川，是北半球最南面的雪山，是杜鹃花的著名产地和药材宝库。这些独特的自然、人文景观，每年吸引着大批游客前往观光旅游。、创意，就是出奇制胜，大胆增加旅游项目，引导游客消费。如九乡景区洞内的“古河穿洞”，河水奔泻入洞分为两股，形成高约米罕见的雌雄瀑，其中一股属人工所为；返程是全长米的索道，索道上不经意

16、的电脑摄像，让游客在新奇中奉上元。玉龙雪山主峰海拔米，建设者引进意大利缆车，让游客毫不费力登上海拔米，既领略雪山胜景，又圆了登上高海拔雪山的梦想。在这些自然景观中，在智者的创意和能工巧匠的妙手下，无形中使景区增添了非凡的魅力。、配套，就是从“行、住、吃、游、购、娱”等诸方面抓好配套建设，提高旅游综合效益。一是举办大型活动。如“五一”期间，云南举办第届#国际文化旅游节、世博周年庆典、春之旅亚洲群星演唱会，等等。二是风味美食。过桥米线、沙锅鱼、宜良烤鸭、菌王火锅、酒林药膳、撒尼族风味等，让游客回味无穷。三是特色购物。如缅甸玉器、云南药材、普洱茶、云烟、傣锦、斑铜工艺品等成为游客购物的热点。四是民族

17、风情。云南聚居着个民族，各民族特色鲜明、丰富多彩的民族文化，独特、奇异的生活习俗和传统留下了形态各异、灿烂丰富的民族文化遗产，都成为游客猎奇对象之一。二、几点启示云南省花卉、旅游产业的发展，起步早、规模大、特色明显，具有很强的市场竞争力。云南的成功实践，更加坚定了我县发展花卉、旅游产业的信心和决心，结合#实际，借鉴其经验做法，有以下几点体会和启示：（一）必须发挥比较优势，全力打造“生态经济强县”#具有良好的生态环境，独特的气候条件，丰富的自然资源，大量富余的劳动力等方面优势，为我县建设“生态经济强县”提供良好的基础条件。今后，#要在海峡西岸经济区建设中有所作为，必须立足县情，发挥优势，争创特色

18、，主动融入，加快对接，用生态兴县理念引领经济发展，突出做大做强苗木花卉、氟化工、原生态旅游三个主导产业，不断加快建设生态经济强县步伐。其中一产在继续发展壮大烤烟、豆腐皮、水果“三蜜”、畜牧水产等重点产业的同时，突出把苗木花卉产业作为调整结构、培育特色、富民强县的主导产业做特做强；二产在大力发展矿产品加工、木制品加工、林产化工、水电等重点产业的同时，突出把氟化工业作为经济提质、增效、壮总量的主导产业做大做强；三产突出把原生态旅游作为增强经济活力、带动相关产业发展的主导产业做旺做强。（二）必须集智聚力，进一步加快花卉产业发展年月，我县引进香港浩捷集团创办了元生花卉公司，现已种植多个鲜切花品种多亩。

19、公司与福建农林大学开展科技合作，建立了花卉组培科研实验基地和立方米的种苗、鲜花保鲜冷库。同时，计划与上海种业集团合作，种植神马白菊亩、康乃馨亩。在“省第五届海峡两岸花卉博览会”上，香石竹（康乃馨）获产品一等奖、大丽花获展品金奖。目前，我县花卉苗木主要销往浙江、上海、福州、北京、广东等地，并出口日本、新加坡。为进一步拓宽花卉销售网络，元生花卉公司在福州乌山等地建立个批发点的基础上，又与闽东大黄鱼集团公司合作，在福州兴建平方米的福建花卉贸易交易中心。下步，要进一步加大力度，举全县之力，加快推进产业发展步伐，把#建设成为万亩鲜切花卉的中国南方特色花卉基地和千亩珍稀花卉观光园区。、要加强领导，统一思想

20、。我县发展花卉产业具有自然条件好、花卉资源丰富、劳动力充足、有一定的产业基础等优势。当前，必须进一步充实花卉产业领导小组，加强对花卉产业的宏观管理和统筹规划，并制订相应的优惠政策，在做大扶强里田花卉基地的基础上，引进更多企业入驻我县，发动更多的农户参与发展。、要创建特色，树立品牌。花卉市场的焦点在于花卉产品的质量。花卉企业要在市场竞争中站稳脚跟、不断发展，除了不断提高科技水平、积极应用优良品种外，必须拥有自己的特色产品，增强市场竞争力。目前，国外发达国家绝大多数有实力的花卉公司，无不在搞专业化生产，突出某一种优势花卉的生产，极大地提高了公司的市场竞争力。因此，从长远看，我县花卉也必须走专业化生

21、产的道路，在品种、质量上形成自己的特点和优势，创造出名牌产品，逐步扩大国内外市场份额。、要扶持龙头，壮大规模。为使我县花卉产业尽快形成规模，必须走“农户公司市场”的模式，推动我县花卉产业的壮大、产业结构的优化和农村经济的加快发展。一方面，要壮大龙头企业。元生花卉公司要按照平等互利，共同发展的原则，通过控股、参股、合资、联营等形式，吸引有实力企业加盟产业发展，形成集团化和专业化，提高花卉企业的市场竞争力。同时，公司要认真抓好外围企业、农户的种苗供应、技术指导及产品的对外销售三个环节，逐步形成科研、生产、销售的完整体系。另一方面，要发动农户参与。要加大宣传、引导力度，发动农户和干部职工积极参与花卉

22、产业发展，在做大里田花卉基地的基础上，逐步把花卉产业辐射到长校、李家、东华等其它乡镇，做大做强#花卉产业。、要完善服务，优化环境。一要健全完善交易市场。元生花卉公司在福州建立的鲜切花批发点、联锁店，以及正在建设的福建花卉贸易交易中心，将使我县的花卉交易上一档次。今后，要继续搞好服务，加强采后冷库等处理设施的建设。二要加快配套产业发展。花卉产业的发达必然会带动化肥、农药、塑胶、包装、运输等一大批配套产业的建立和发展，形成一个门类繁多的产业群，为我县经济发展提供新的机遇。三要搞好优质服务。各有关服务职能部门要为花卉的出口、运输、检疫等提供高效、快捷、周到的服务，共同建设花卉出省出国的“绿色通道”，

23、促进我县花卉产业在更高层次上的发展。四要形成旅游产业。随着花卉产业的发展，还可探讨建设花卉公园，与其它旅游景点一道对公众及旅游者开放，供游人观赏、拍照、采摘等，为#生态旅游业的发展增添一处景点。、要引智引力，科技兴花。花卉市场的竞争，归根到底是花卉质量的竞争。一要加强科技合作。要加强与省农林大学等科研院所合作，以育种、引种和应用技术研究为重点，利用我县丰富的种质资源，培育出一批有较强竞争力的新品种；加强工厂化育苗及栽培技术研究；加强切花的保鲜、贮运研究；专用花肥花药及栽培基质的研究与开发等。二要加大人才培训力度。除了由各类专业院校培养花卉专业人才之外，要通过举办各种培训班和业余班，有计划地对花

24、卉生产、管理经营人员进行培训，提高从业人员的技术素质，增加花卉产品的科技含量。三要加强对外交流与合作。经常组团派出学习考察，引进国内外的先进技术和管理经验，推动我县花卉产业的发展。近期，要加强联络，促进我县与#县、里田乡与斗南镇建立“友好县（乡）”结对关系，共同推动花卉产业的发展。（三）必须想方设法，大力推进旅游产业发展我县旅游资源丰富，以地貌多样、温泉众多、生态优良和文化底蕴深厚见长。近几年来，我县坚持“政府引导、社会兴办”的原则，制定优惠政策鼓励社会各方面力量投资兴办旅游业，先后开发了灵台山、狐狸洞和夜滩温泉山庄等景区（景点），特别是景秀园林公司绿化苗木基地、嘉德冷泉养殖、青龙果蔬公司蜜雪

25、梨基地等，为今后生态农业观光园的建设奠定了良好基础。今年，福建万宝投资公司投资亿元的九龙湖、北斗山风景区正式动工，计划两年内将完成一期投资万元，使景区具备对外开放条件。力争经过年努力，把九龙湖、北斗山景区建成国家级风景区和国家级风景名胜区，实现景秀园林生态农业观光园、嵩口氡泉休闲疗养区、城区“”型夜景工程观赏区等特色景区对游人开放，使我县成为闽西北新兴的原生态、休闲、观光旅游区。、要强化旅游产业的领导力度。旅游开发是一项投资额大，但效益长久的项目，单靠政府旅游部门投资难以在较短时期内见效。旅游资源开发应走“统一规划、政府运作、政策引导、社会投资”的路子。要继续加大抓旅游的工作力度，强化部门的协

26、调配合，特别要充实和加强旅游局工作力量，使旅游部门无论在景点规划、开发，还是在行业管理中都能真正起到积极的主导作用。、要合理整合旅游资源。旅游发展，规划先行。要按照科学合理、突出特色的要求，加快旅游总体规划的编制、论证和审议，以科学的规划指导旅游业的快速发展。要最大限度地把资源的独特优势发挥出来，努力在新奇、独特、创新、高效等方面下功夫，把山、水、洞、泉、林、花、岩、峡的精华充分展示出来，把#淳厚的风土文化、优美的生态环境、原始的天然景致突显出来，策划、包装出一批旅游精品。要深入挖掘景点的历史渊源及文化内涵，在凸现他们的灵秀隽永和悠久历史的基础上，拓宽其历史沿革、民间传说、风俗民情、宗教特色、

27、文物价值等文化内涵，顺应现代旅游民俗化、时尚化的要求，形成强大的市场号召力。同时，要精心设计多条精品旅游线路，提供选择、加以推广。、要加快交通基础设施建设。要在充分发挥连城冠豸山机场优势，尽快打通内外交通要道，增强旅游者的可进入性和在县内活动的便捷程度。一要尽快修复#通往三明公路，主动对接京福、三泉高速公路和鹰厦铁路，吸引省内外游客；二要优先安排余李线（余朋至李家）沙芜至灵地段公路改造，实现景区与连城冠豸山机场对接；三要优先安排#通往连城的里田至长校公路建设，尽早打通进出口通道；同时，积极配合市里做好三泉高速二期工程的前期工作，力争尽快动工建设。、要加快重点景区建设步伐。要紧紧抓住福建万宝投资

28、公司投资亿元开发北斗山、九龙湖景区的契机，主动配合做好景区的总规和详规编制工作，创造良好的投资环境，配合万宝公司按照建设国家级风景区和国家级风景名胜区的标准，加快重点景区建设步伐，逐步把九龙湖景区建成养生、观光、休闲、度假、科考等多类型多层次的风景展示体系，把北斗山景区建成观光、体验、探险、野外生存训练等不同层次的风景展示体系。要加快景秀园林生态农业观光园、里田“花卉之乡”、嘉德冷泉休闲中心等项目建设，并进一步加快热氡温泉、灵台山等旅游项目建设，不断培育壮大我县旅游业。在开发过程中，要坚持有规划，高标准，高起点，创造出自己的特色。如在九龙湖景区造古人类雕塑、博物馆，在北斗山建设红军路、高空索道

29、，等等。此外，要加快城建步伐，把县城当作景区来建设，对县城实施净化、美化和绿化，重点规划建设好城区“”型夜景工程，树立旅游城市形象，建设与旅游相适应的新县城。、要全方位搞好配套建设。要从“行、住、吃、游、购、娱”等诸方面抓好配套建设，形成“一个景区（点）一个产业群体”的开发格局，提高旅游综合效益。一要建设高素质的人才队伍。利用优惠政策和生活待遇，引进、培养一批旅游经营管理、形象策划的高级管理人才，并有计划地对从业人员进行分期培训、深造，提高其业务素质和服务技能。二要加大旅游商品开发力度。旅游商品的生产与销售，对旅游创汇与收入的高低有着重大影响。因此，要适时成立#县旅游商品开发中心，培育特色鲜明

30、、市场竞争力强的系列旅游商品，使之成为“#之旅”的延伸和#印象的物化。同时，要在城区、主要景区景点设立旅游商品一条街和专卖店，形成多层次的旅游购物网络。三要增强文体活动。借助节庆日、商贸会等举办各类文体活动，让游客融入参与性活动和游览中，扩大各类消费。四要加快其它配套。加快星级宾馆和私人旅馆建设进度，加快餐饮、娱乐、购物等配套设施建设，不断提高#的接待水平。、要多渠道搞好旅游宣传促销。要发挥政府的主导作用，以组织各种盛事活动为契机，动员和指导新闻、文化、旅游等部门多渠道、多形式开展宣传促销活动。要积极邀请旅行商和新闻记者前来参观考察，组织宣传促销团广泛参加各类旅游交易会和博览会。要建立#旅游网

31、站，制作各种印刷品和音像材料，对外推介#的旅游资源和环境。要充分发挥旅行社的主体作用，加强与各大旅行社团的合作，构筑#旅游市场外向型旅游体系。（作者为中共#县委书记） 从检察机关的自由裁量权谈谈对职务犯罪的控制关键词职务犯罪犯罪控制检察机关的自由裁量权近二十年来，我国的现代化建设和改革开放事业取得了巨大成就。然而，伴随着巨大的辉煌，腐败现象的黑影也在不断扩展，特别是职务犯罪呈蔓延之势，已引起党中央及社会各界的关注，采取了一系列打击和预防职务犯罪的政策和措施，取得了一定的成效，但职务犯罪的势头似乎很难得到有效的遏制，并且呈现出很多新的特点。大案要案急剧增多，犯罪金额在几十万元、几百万元甚至上千万

32、元的屡屡出现；位高权重的领导干部卷入职务犯罪的人数呈上升趋势，在社会上造成极为恶劣的影响；有组织的团伙作案日益增加，如湛江走私案、厦门走私案令人触目惊心；企业中的腐败现象日益严重，部分国有企业陷入亏损的原因之一，就是某些企业领导和其他经营管理人员对国有资产实施猖狂掠夺和恣意浪费而造成的；利用高科技手段进行的智能型犯罪使得职务犯罪更趋向复杂化。面对如此严峻的形势，党和国家一直在寻找有效治理职务犯罪的良策，检察机关作为国家的法律监督机关，肩负着法律赋予的查办职务犯罪的重大职责，如何有效地控制职务犯罪成为一个重要的课题，本文拟从检察机关的自由裁量权这一角度针对职务犯罪的控制进行一些探索，以期对职务犯

33、罪治理的研究能有所裨益。一、职务犯罪的控制（一）、犯罪控制理论1、犯罪控制的含义迄今为止的历史经验表明，犯罪是可以控制的，但无从消失，犯罪是社会矛盾的综合反映，是社会的伴生物，社会的存在，必然导致犯罪的存在，要消灭犯罪，除非消灭社会。我们在无法消灭犯罪的情况下，力争控制犯罪也许是人类社会唯一的明智选择。犯罪控制是现实主义刑罚目的观的体现。现代犯罪学的发展就是理想主义刑罚目的观与现实主义刑罚目的观相互交织、彼此矛盾而后者逐渐上升、占据优势的过程，理想主义刑罚目的观是把刑法本位作为对付犯罪的基本模式，这一犯罪对策经过长期的实践检验，面对的治安形势依然是：犯罪率增长，案犯率上升。这自然引起人们的反思

34、，同时使得现实主义刑罚目的观逐渐占据了上风。人们逐渐认识到：犯罪控制机制不能只局限于刑罚范畴，因而产生了所谓的“非犯罪化”、“非刑罚化”政策，自由刑的替代措施，监狱管理制度上出现的所谓开放式监狱等等，犯罪控制不再局限于刑罚。因此可以说，犯罪控制这一概念正是现实主义刑罚目的观在刑罚目的和犯罪对策上的折射，它是指为了适应犯罪的基本规律，把犯罪遏制在一定范围内或一定程度上的方法和手段。在很长一段时期内，我国刑法学界占优势地位的观点是：净化社会，减少犯罪，以致最终消灭犯罪，在这种背景下“犯罪控制”的提法和认识都是根本不可能存在的。尽管在八十年代初，我国已经提出了对青少年犯罪采取综合治理的思想，但对成年

35、人犯罪仍然相信只有“严打”才能实现治安状况的“根本好转”，然而铁的事实是犯罪率居高不下，大案要案持续上升。由此，人们相应理智地将消灭犯罪的提法逐渐调整为争取治安状况良好。这种变化反映了国家对犯罪基本规律的认识的进步，而对犯罪的科学认识是制定正确的犯罪对策和进行有效的工作的首要前提和重要保证。2、犯罪控制的目标从理论上说，犯罪控制的目标是不使犯罪蔓延、泛滥而保持在正常度之内。犯罪的正常度还不完全是指社会可容忍的犯罪率，因为犯罪率主要倾向于犯罪的量上，而犯罪正常度应该是在犯罪的质和量上都有所反映，因而是指在具体时空背景下社会对犯罪的质和量的可容忍的限度。客观上应该从社会生产力和生产关系的发展来考察

36、犯罪的正常度问题，因为犯罪植根于社会，也正由于此，衡量犯罪正常与否的标准本身就是一个复杂的系统，包括民族传统、文化观念、历史条件、社会背景、现实需要、主观力量、心理承受能力等等因素互相作用形成的一个可以被社会广泛接受的结论。这个标准在现存历史阶段只是被人们模糊的感知，尚无法被具体的量化。基于此，我们认为可以从更深的层次效果层次上来考察犯罪控制的目标。犯罪控制最终极的目标也可以说是其最终要达到的效果应该是最大限度地保障社会稳定，为经济发展提供一个良好的环境，因为生产力发展是人类社会发展的根本动力。在现阶段的中国，犯罪问题是复杂的，而且是处于不断的变化之中，任何单独的一个部门的力量、一种手段都不足

37、以控制复杂的犯罪问题。犯罪这种社会现象是主客观原因相互影响、共同作用形成的“综合征”，只能用综合的手段加以控制。而中国当前的第一要务就是发展，尤其是经济的发展，所有的工作都应当围绕这个大局，因此控制犯罪的所有手段也应该为这个大局服务，实现社会的长治久安，为发展营造稳定的社会环境。（二）、职务犯罪控制的现状职务犯罪是一种具有特定身份的人员实施的与自身职务相关的犯罪行为，其本质是对权力的滥用和亵渎，是权力运行过程中发生的权力异化和失控现象。在我国，职务犯罪是指国家机关工作人员利用职务上的便利，滥用职权，不尽职责，侵害国家机关正常活动，致使国家和人民利益遭受重大损失，依照法律规定应受刑罚处罚的行为。

38、职务犯罪的主要表现为贪污贿赂、挪用公款等经济犯罪和渎职侵权犯罪，是腐败现象最突出的表现形式。腐败与党的性质、宗旨不符，反腐败斗争关系到我国改革开放的成败，关系到党和国家的兴衰命运，是“关系党和国家生死存亡的严峻斗争”。中国治理职务犯罪的战略正在向纵深推进，随着工作进展和斗争不断取得新的成果，治理的整体思路从标本兼治、更多地注重治标转向标本兼治、以治本为主，也即从以打击为主转向以预防为主。检察机关作为查办职务犯罪的职能部门，一方面加大了严惩贪污贿赂、渎职等职务犯罪的工作力度，另一方面强调了预防职务犯罪是遏制腐败的治本之策，并把预防职务犯罪工作纳入到各级检察机关的重要业务工作中去，运用检察建议、办

39、案回访、法律宣传等手段，选择适当的运作方式，积极开展具有检察特色的特殊预防、个案预防、行业预防、随案预防、社会预防等预防职务犯罪工作。同时在全社会建立起预防职务犯罪的网络，动员全社会的力量强化对权力的监督，力图从源头上遏制职务犯罪。这一预防为主、依法打击的治理职务犯罪的理念，已经贯彻到反腐败斗争的各项工作中去，并取得了一定的成效，但我们仍然应该看到要建立一个庞大、完善的预防职务犯罪的体系尚需时日，检察机关除了运用预防和打击这两个基本手段对职务犯罪进行控制，应该还可以尝试从检察权的其他方面研究对职务犯罪的控制。根据犯罪控制的理论，职务犯罪控制的目标也应当是为经济发展服务，在预防和打击职务犯罪的同

40、时，也要注重职务犯罪控制的社会效果和经济效果，而检察机关运用自由裁量权在一定程度上能达到这样的效果。二、检察机关的自由裁量权（一）、检察机关自由裁量权定义及概念：检察机关刑事自由裁量权是指检察机关在刑事法律适用过程中，在所适用的刑事法律规范内容允许的范围内，根据自己认为适宜与否而在可以采取的多种法律行为中作出相应选择的权力。我国法律所赋予的检察机关的自由裁量权是通过检察官在具体办案运用法律过程中体现出来，即根据事实和法律，裁量决定犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的刑事法律后果并采取相应法律措施的权力。这种权力是我国宪法和刑事诉讼法所赋予的，该权力的运用贯穿于刑事诉讼的整个过程。检察官的自由裁量权是检察

41、官具体在刑事案件立案、侦查、起诉、和执行过程几个阶段中予以体现。依刑事诉讼的阶段不同和国家刑事法律规定，这种刑事裁量权表现为：侦查立案裁量权、强制措施裁量权（批准逮捕裁量权）、审查起诉不起诉裁量权、抗诉裁量权，（可以引入刑事诉讼法相关法律条文）这些自由裁量权的行使是以尊重当前事实和法律为前提，而自由裁量中的自由仅仅是在一定限度内的自由，应受到特定条件的限制，逾越一些限制就意味着自由裁量权的滥用。（二）、检察机关自由裁量权的特点及行使原则：我国检察机关的自由裁量权有以下几个特点：1、自由裁量权具有程序权力属性。根据我国刑事诉讼法的规定，纵观刑事诉讼的各个阶段，检察机关的裁量权是一种程序权力，但是

42、这种程序权力如侦查立案裁量权、不起诉裁量权都有终止刑事诉讼程序的效力。这赋予了检察机关较大的裁量权力。2、自由裁量权具有使用上的灵活性。行使裁量权没有人民法院那样严格，既无须公开审理也无须控辩双方质证，在刑事诉讼的多个环节都可以根据具体情况采取灵活的方式方法，及时处理发现的问题。3、裁量权具有效力的可变性。对办理案件的认识过程是一个逐渐深入的过程，可以通过合法的程序和有效的措施进行变更，从这种意义上讲，检察机关行使的裁量权具有可变性，这种可变性也是认识事物尊重客观规律的表现。4、裁量权的运用具有相对广泛性。根据我国刑事诉讼法的规定，人民法院的刑事裁量权只适用于案件审判阶段，而检察机关的裁量权涉

43、及到从刑事案件的立案、批准逮捕（强制措施的适用）、审查起诉、审判监督和执行等刑事诉讼的全过程。检察机关自己承办的职务犯罪案件首先就需要进行刑事裁量。根据以上阐述的检察机关自由裁量权的特点，笔者认为检察机关的自由裁量权是一把双刃剑，运用得当可以抑制和预防犯罪，产生好的社会效果和法律效果，运用不当极易激化社会矛盾，给权力滥用和腐败培育温床。因此在我国现实条件下检察机关运用自由裁量权应当明确一般指向性标准和原则，给社会公众就具体问题有一正确判断和合理预期，避免给人以不公正和暗箱操作之感，从而达到教育、预防和抑制犯罪的目的，从社会综合效果上达到控制犯罪的目标。笔者认为，检察机关行使自由裁量权应遵循以下

44、几个原则：1、依法原则。检察机关进行自由裁量须在法律规定的范围内进行，这是法制原则的基本要求。刑事诉讼活动所遵循的基本法律主要是刑法和刑事诉讼法，法律有明确规定的，检察机关依法行使法律赋予的权力就不应有所懈怠，也不得超越法律的授权，滥用权力。2、犯罪主、客观要件考察评价原则。检察机关应通过考察犯罪嫌疑人、被告人的年龄、职业、犯罪目的、犯罪动机、犯罪手段、犯罪时间、地点、社会危害后果以及犯罪嫌疑人的一贯表现行使自由裁量权，体现人性化。3、保护被害人原则。检察机关行使自由裁量权一定要事先充分考虑被害人的利益和意见。如果没有被害人的理解和认同，或者严重损害了被害人的利益这无疑会引起社会公众误解，破坏

45、社会稳定，同时也损害检察机关司法活动的权威性和公正性。4、体现教育、挽救、感化犯罪人的原则。我国已加入世界人权保护公约，检察机关行使裁量权在充分考虑社会利益的同时，必须考虑嫌疑人、被告人的合法利益，自由裁量权的行使不仅要体现我国惩办与宽大相结合的刑事政策，也要体现刑罚个别化原则的法律思想，因此，检察机关自由裁量的行使不仅要有利于教育、挽救、感化犯罪嫌疑人，使犯罪人悔过自新，回归社会，从而化解矛盾，减少犯罪。而且也有利于合理有效地利用矛盾，进一步分化瓦解和打击其他犯罪人，从而达到控制犯罪的目的。5、维护公共利益原则。检察机关肩负着维护国家稳定、打击犯罪的职责，因此在自身承办的职务犯罪案件和公安机

46、关承办的案件中，不但要严厉打击犯罪，同时更需要维护社会公共利益和公共秩序。这要求检察机关进行刑事裁量，必须权衡利弊，从有利社会大局和公共利益中取舍。各国制定刑法的目的都不只为了单纯地打击犯罪，其终极目的都是为了维护社会的正常秩序，有效地把犯罪控制在合理的度内。赋予检察机关自由裁量权和审判机关自由裁量权都有其非常现实的意义。作为大陆法系国家的日本，主要通过检察机关起诉的裁量权的行使来体现对主体人的关怀和保护，从而达到抑制和控制犯罪的最终目的，这里的是否起诉的裁量权的行使事实上就起到了调解、缓和的作用；作为英美法系国家的美国，其检察官也主要在三个方面行使自由裁量权：即决定起诉、决定撤诉和诉辩交易。

47、美国80的刑事案件都是通过诉辩交易终结，这样既提高了诉讼效率，又缓解了激烈的社会矛盾。上述国家检察机关裁量权的运用都可以随着国家现实形势的变化，刑事法律政策的变化，做出适当的调整，以保证在不同时期、阶段有所侧重。如美国许多检察官建立了只起诉某类案的特殊政策，在二十世纪六十年代，联邦最高检察院把注意力集中在种族歧视案件上；从1978年到二十世纪九十年代，联邦检察官又在全力剪除黑手党，起诉了一大批黑手党分子。我们知道，法律的刚性规定不可能精密到任何一切可能出现的具体情况，涵盖一切。正如美国经济学家密尔顿弗里德曼所指出的那样，法治并不能排除一切人的因素，“没有任何法律可以得到如此精确的限定，以致避免

48、的任何解释问题；同时没有任何法律能够得到如此精确的限定，以致于明确地包含了一切可能出现的情况。”因此，法律必然给法律的实施者以有限的自主。硬性的法律和自由裁量权的关系决不是互相排斥，而是互相补充，从而对社会进行有效调控。国家立法者给予检察机关一定的自由裁量权也是经过深思熟虑，而自由裁量权的行使可以使检察机关及其工作人员根据案件的事实、证据和社会利益等各方面的实际情况，采取更适于该具体案件的处理办法，使刑事法律所追求的公平、正义、秩序等价值得以实现。三、检察机关行使自由裁量权对控制职务犯罪的效果1、符合刑罚个别化的理论，有助于犯罪人回归社会，更好地实现社会稳定。在现代社会，刑罚的重心已由犯罪转移到犯罪人。刑罚的个别化，是指适用刑罚时注重对犯罪人的教育改造，以防止