中国村民自治选举制度经验性研究.doc

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1、-范文最新推荐- 中国村民自治选举制度经验性研究 -村委会“组合竞选制”试验报告 一、引言 村民自治是社会主义民主在中国农村最广泛的实践。 无疑，民主选举村委会是村民自治的关键环节，它是实现村民民主管理、民主决策和民主监督的基础和前提。村民自治自实施以来，全国农村的民主氛围大为高涨。仅有3.6亿农村人口参与了村委会选举，50%左右的村委会实行了民主选举。但尽管如此，仍还有少数一些村委会的选举仍停留在“上边定调调，下边画圈圈”，个别乡镇干脆指选、派选，或在选举以后随意更换、调整村委会干部。 村委会组织法规定，村委会主任、副主任和委员必须由村民直接选举产生。但却没有具体规定应采取何种途径、方式、进

2、行直接选举。因此，全国各地在推行村民自治过程中，除了上述的的指选、派选以外，还出现以下几种选举模式： 在提名方式上，主要有海选、自荐、联名、户代表、村民代表会议、村民小组、选举领导小组、村党支部等几种提名方式。由于海选具有公平、平等、民主和透明的特点，深受人们的欢迎，已在一些地方推广。 在投票选举程序上，主要有平行式、职次式、叠加式和累计式四种投票选举方式。 1、平行选举，就是分别提名村委会主任、副主任和委员候选人，同时投票选举村委会主任、副主任和委员（与基层人大选举方式相同）。目前，各地大多采取这种选举方式。由于一位候选人只能竞选一次职位，这种选举方式对于高职位落选者不公平，没有机会参加较低

3、职位的竞争，容易导致“能者下、庸者上”的不正常现象。 2、职次选举，就是依次选举村委会主任、副主任和委员，或是先选委员，再从委员中推选村委会主任和副主任（与各级党委选举相似）。这种方式的优点是高职位落选者有机会参加较低职位的选举，缺点是操作复杂，社会成本太高。 3、叠加选举，就是三项职位一次投票，高职位候选人同时也是低职位候选人。这种方式保证了高职位候选人的入选机会，但选举缺乏竞争性，由于高职位候选人挤占低职位候选人的选票，容易导致一次性选举失败，复选机率较大。 4、累计选举（倒叠加式），就是每位候选人可以同时竞选三种职位，一位候选人可能有主任、副主任和委员三种职位的选票。这种方式虽然简单易行

4、，缺点是职位竞争意识模糊，民意不清，不同的统计方法可能得出不同的选举结果，容易发生争议。 以上四种选举方式，从选举制度本身来看，均重视了个体素质的选择，是从传统“选贤举能”政治理念中产生出来的。其最大的缺点是忽视了整体的优化组合，并形成如下民主的悖论：在提名上越是充分发扬民主，越是难以形成协调合作的班子。在实践层面上分析，容易产生班子不团结，聚合力差，工作效率低等现象。据一项权威调查表明，全国农村处于“松散、瘫痪”状态的村委会占了1/3以上。我们认为，之所以产生这种现象与选举制度本身深层次的不合理性不无关系。 事实上，选举方式和选举程序是否科学合理，是民主选举成败的决定性环节。为此，我们对村民

5、自治选举制度进行了长达13年的探索和试验，积累和创造了村委会“组合竞选制”的经验。 二、村委会“组合竞选制”试验基本情况 早在十三年前，我们遵照中共安徽省委负责同志的指示，在岳西县莲云乡腾云村开始了村委会“组合竞选制”试验。所谓“组合竞选制”，指首先由村民自由民主推选村委会主任候选人，按得票多少确定34名正式候选人，各候选人提出自己村委会其他组成人员的名单并在竞选大会上发表演说时公布于众，接受村民审查，然后投票选举村委会主任，最后对当选人提出的“组合”名单中的村委会其他委员候选人进行差额选举。村委会“组合竞选制”在历次试验的基础上不断的和总结完善。 腾云村民主选举出来的村委会没有辜负村民的信托

6、，1989年元月，这个民选的村委会上任伊始，就建立了一个专门监督村委会的机构（监事会），还聘请了本村离退体干部担任顾问，指导村委会工作。继而又成立了财务清理小组，对该村“学大寨”以来的从未公开过的村财务账目进行了清理，通报全村，实现了财务公开。他们还收回了前任村干部占用的一笔茶叶款，用这笔钱使多年架不起电线的西岭组当年腊月通了电。随后，村委会又带领村民大搞杂交稻制种，修复了4处年久失修的河岸田坎，加强了山林管理，当年全村粮食产量比前3年平均产量翻了一番，经济收入是常年收入的2倍。民主选举村委会，既调动了广大人民群众的积极性，又增强了干部为人民服务的意识。腾云村这次选举是在村委会组织法（试行）刚

7、公布不久仅半年就进行的，这在全国来说应该是最早的。 后来组合竞选试验扩大到一个乡的范围。1998年3月，我们应原滁洲市委书记张春生同志之邀，在安徽省来安县邵集乡进行村委会“组合竞选制”试点，对全乡8个村同时进行了换届选举。从宣传发动到最终竞选投票，一共10天时间，顺利完成了试点任务。邵集乡通过“组合竞选”村委会，重新选出的村委会班子年龄、文化结构都有了较大改善，新班子中党员干部占总数的86.6%，文化程度全部为初中以上，其中高中以上18名，8名女同志当选，班子平均年龄降至34.9岁。 组合竞选对于鼓于群众的选举热情十分有效。从这几次选举来看，广大村民不但十分珍视自己手中的民主权利，而且还表现出

8、极大选举积极性。在邵集乡选举过程中，北涧村赵学东等9名在外打工的农民，在选举前夕连夜赶回家参加投票选举。在3月2日选举日那天，全乡3165户农民的参选率达99%。广大村民“组合竞选”不但能正确行使自己的民主权利，还能选举出比较得力的村委会班子，这表明当今中国农民不仅具有成熟的民主意识，而且有成熟的民主参政能力。 三、村委会民主选举为什么要采用“组合竞选制”？ 众所周知，城市社区和农村社区的明显区别之一是城市社区居民的人口流动率比农村高的多。在中国农村，农民大都是世代相居一地，由于这一基本特点，村民之间遍布血亲网，存在着错综复杂的宗族和血缘关系；也是由于这种世代相居一地，某些邻里、门户之间往往世

9、代冤仇，见面就眼红，说话就顶撞。如果采用“海选”模式或其他选举方法选举村委会，选民选择的个人，而无法顾及其班子组合情况，一些血亲很近的人，如父子、兄弟、郎舅等很可能同时选到一个村委会班子里，这固然不妥，违反了近亲回避的原则；而把世代冤家对头选到一个村委会班子里，也无法工作。由此可见，如果采取传统的选举办法，是无法克服上述些弊端的。 而采取“组合竞选制”，就能避免这种弊端。首先由村民推选村委会主任候选人34人，每位村委会主任候选人提出自己的“组合”名单，在竞选大会上，他们在发表“竞选演说”的同时，公布自己“组合”的村委会其他委员候选人的名单。为了争取村民的信任，谁也不敢把自己“九亲六族”拉进来，

10、更不会把名望不好、明显带有某种集团利益和经济利益关系的人，作为自己的竞选伙伴，否则他就会丢失选票。当然，为了他当选后能做好工作，取得成绩，他们也不会把同自己谈不拢的人和不会把缺才少德的人“组合”到自己的班子中来，这样，当选后的村委会不会是“软”班子、“散”班子；而将是深受众望的，优化的，能干事的团结班子。 需要特别指出的是这里组合的村委会其他成员，最终都必须经过投票选举来决定。当某一村委会主任候选人“竞选”成功后，在同一大会上，我们将这一当选村委会主任的“组合”名单位作为村委会其它成员候选人，进行差额选举。这等于是把村委会主任同他提名的“组合”班子进行“联选”，得票过半数者当选，否则落选。由此

11、可见，“竞选”充分发扬了民主，“组合”体现了民主基础上的集中，而“组合竞选制”则是民主与集中完美的结合，达到了优化组合班子的目标。 四、“组合竞选制”试验引起党政领导高度重视和国内外反响 安徽省村委会“组合竞选制”试验，经过广播、电视和报刊等传媒的宣传报道，已在社会上产生巨大反响，引起理论界的高度重视。 1998年7月中旬，上海社会科学院派出了以副院长左学金博士为首的专家考察组，专程来安徽省考察文化扶贫与村委会“组合竞选制”。7月17日，安徽省社会科学院与上海社会科学院联合举办了“文化扶贫与村民自治研讨会”。经过为期一周的实地考察，上海市专家们认为，“组合竞选制”所设计的程序十分科学，由此选举

12、出来的村委会工作效率好。它是理论结合实际、是对传统村委会选举制度的创新。与会专家、学者还建议安徽省委、省政府进一步加大推广力度，并希望把安徽省首创的这一经验及时报告给全国人大常委会，以利于新的村委会组织法的修订和完善。1999年9月，日本著名研究中国问题专家早稻田大学毛里和子教授、日本静冈县立大学菱田雅睛教授、日本东京女子大学茂木敏夫副教授在上海市社科院吴书松研究员陪同下到安徽省岳西县、来安县考察文化扶贫和村民自治，他们认为辛秋水教授的这种社区实验在社会学学科建设上很有价值。对村民自治中的民主选举采取“组合竞选制”方式表示充分肯定，认为“组合竞选制”对于优化班子，加强团结，提高工作效率有很大的

13、推动作用。 2001年4月，国务院发展研究中心杨希雨所长、岳颂东副部长、周戎研究员、卞晓春副主任一行四人专程到安徽省岳西县莲云乡，对文化扶贫与村民自治进行了为期两天的实地考察。他们走村串户，访问了许多因受益于文化扶贫与“组合竞选制”选举村委会而脱贫致富的农民，大量生动的事实证明了“组合竞选制”对于调动广大干部群众的积极性、主动性，对于贫困封闭的山乡从根本上摆脱贫困具有重要意义。考察组的专家们对此做了充分的肯定。我们相信，新的村委会组织法在广泛充分吸收各地经验的基础上，必将进一步推进中国乡村民主化进程，中国式“草根民主”终会在广袤的中国大地上生根，开花，结果。 最后，建议在中华人民共和国村民委员

14、会组织法修订时，务必将村委会选举制度作出具体规定。我们在安徽省若干地方试验村委会“组合竞选制”十三年的实践经验证明，村委会选举采用“组合竞选制”是既适合中国农村民情又与现代民主制度操作规范接轨，因而，希望能将其吸收到村委会组织法中去，以统一全国村委会选举制度。 述职评议，作为地方人大常委会在监督工作实践中创造的一种新的有效形式，得到全国人大的充分肯定，并为各地人大普遍采用，使地方人大常委会的监督工作焕发出新的生机和活力。 西城区人大常委会在通过走出去考察，学习了兄弟地区人大常委会开展述职评议工作的好经验、好做法的基础上，于2000年开展了对任命干部进行述职评议的工作。经过实践，使我们进一步认识

15、到，开展述职评议对提高新形势下的人大工作水平和对加强社会主义民主法制建设，具有十分重要的意义。从而坚定了继续深入搞好述职评议工作的决心。但是，从述职评议工作的整体来说，仍处于实践、探索、试点和积累经验阶段，从思想认识到具体工作，从组织领导到工作程序，都有待在今后的实践中加以深化，使其逐步走向规范化、制度化、法律化。 通过对开展述职评议工作实践的回顾和总结，我对今后深入开展述职评议工作有以下几点思考： 一、对开展述职评议工作一定要有正确的认识 对开展述职评议工作，常委会组成人员是十分重视的，积极参与了这项工作。但有的同志对开展述职评议也曾一度存在模糊认识，产生了一些不必要的疑虑和担心。认为开展述

16、职评议，法律没有规定，依据不足；开展述职评议与坚持党管干部原则的关系不好处理，容易产生不必要的误解；述职评议是否属于人大常委会职权范围，有一些疑虑。 在开展述职评议的实践过程中，使模糊认识得到澄清，对述职评议这项工作的认识有了新的提高。 （一）开展述职评议符合法律规定。宪法和地方组织法，确实没有直接关于“述职评议”这一“名称”的规定。但是，依据宪法和地方组织法的规定，我认为开展述职评议有充分的法律依据。宪法第3条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这说明，一府两院机关由人民代表大会“产生”，它“产生”的是组成一府两院机关的“人员”，没有“人员”的

17、产生，就没有“机关”的实际存在。宪法所说“对它负责、受它监督”，直接指的是产生的“人员”。所以，大会产生的这些“人员”向代表大会做工作报告并接受审议，这是依法进行并理所当然的。 从以上可以看出，地方组织法规定的人大常委会的各项职权，不管是“保证法律的遵守和执行”，“监督”一府两院的工作，还是“决定任免”和“撤销职务”，所指的对象均为人大常委会任命的“人员”。因为法律的遵守和执行，依法行政和公正司法的实施，都要由“人员”来完成。所以，人大常委会行使监督职权，对任命干部进行述职评议是题中应有之意。法律虽没有对“述职评议”这一“监督形式”或这一“名称”的具体规定，但对人大常委会监督职权的规定中，完全

18、包含了对它所任命干部进行“述职评议”这一工作内容。因此，可以说，开展对任命干部的述职评议，具有充分的法律依据，符合法律规定。 （二）开展述职评议有利于坚持党管干部原则。坚持党管干部原则，这是我们党在社会主义革命和建设中的领导地位所决定的。党的组织向地方国家机关推荐领导干部，是党管干部原则的重要体现，也是党实现对国家机关政治领导，维护和巩固党的执行地位的重要组织保证。开展述职评议，与坚持党管干部原则不仅不矛盾，而且十分有利于党管干部原则的落实。 第一、述职评议没有超越党管干部的权限范围。人大常委会对干部的决定任免，是在党组织推荐的基础上完成的。可以说，是通过法定的程序，实现了党的意图。述职评议，

19、是依据法律，对所任命的干部个人进行履行职责、依法行政、公正司法等情况进行评议。开展这项活动，不仅没有超越党管干部的权限范围，而且有利于党管干部原则的落实。 第二，述职评议是人大常委会代表人民行使对人民公仆进行监督的形式，可以增强一府两院工作人员的“人大意识”、“公仆意识”、“法制观念”。从而更好地为人民掌好权，用好权。述职评议要达到的根本目的，与党对干部管理的根本目的是一致的。同时，一府两院工作人员，对于来自于人民的监督，有更高的警觉，可以增强他们的“忧患意识”和“责任意识”，以使他们兢兢业业地履行职责，行使好手中的权力。这对党管干部工作的落实，有积极的促进作用。 第三，述职评议可以开阔党管干

20、部的工作视野。述职评议，严格地说，是人大常委会代表人民对“公仆”的评议和选择，可以对人民信赖的“公仆”予以激励，对不认真履行职责的予以鞭策。通过评议，党的组织可以直接听取人大常委会组成人员对自己任命的“公仆”的意见。这对党组织进一步考察了解干部，是一种新的重要渠道。对坚持党管干部原则，开阔党管干部的工作视野是十分有利的。 （三）述职评议是人大常委会履行职权的一种有效形式。实践已经证明，述职评议的开展，不仅创造了一种新的监督形式，而且为加大人大常委会监督的力度，提高工作水平，提供了重要方法。在新的形势下，对人大常委会工作提出了新的要求和更高的标准。如何提高人大常委会的工作水平？如何提高监督的力度

21、和增强监督实效？深入开展述职评议是一个重要的“切入点”。述职评议不仅为解决干部任命之后监督不够这一“老问题”探索了新的方式，而且把对事的监督与对人的监督结合起来，还把对干部进行行政手段的监督与人民群众的直接监督结合起来，把对工作的监督与对执法情况的监督结合起来，成为一种新的、有效的对任命干部的监督形式。对促进人大常委会更有效地履行监督权，对提高人大常委会工作水平是一项重要措施。 二、述职评议要坚持以法为准评判功过是非 依据法律赋予人大常委会的职权开展述职评议，加强对干部的任后监督，是人大常委会行使职权的重要形式。在述职评议中，坚持以法为准，评判述职干部的功过与是非，是人大常委会深化述职评议工作

22、必须坚持的基本做法。 （一）在确定述职评议干部的同时，就应确定述职评议有关法的内容。如确定2000年述职评议劳动和社会保障局局长，同时确定重点评议其履行岗位职责，执行劳动法的情况；确定评议计生委主任，同时确定评议其履行岗位职责，执行计划生育条例的情况；确定评议民宗侨办主任，同时确定评议其履行岗位职责，执行少数民族权益保障法的情况。这不仅把监督事与监督人结合了起来，而且把监督工作与监督执法结合了起来，十分有利于促进依法行政和公正司法。 （二）在开展调查研究、征求意见时要坚持以法为准判断是非。为了加深对述职干部情况的了解，在述职评议之前，常委会组成人员主要采取座谈会的形式，听取对述职干部所在单位领

23、导班子成员 、中层以上干部、执法相关单位领导、上级主管部门领导的意见，综合、全面地了解述职干部履行职责、依法行政的情况，为述职评议做好基础准备工作。在征求意见过程中，应坚持以有关法律衡量述职干部依法行政的政绩和差距，分析判断履行职责过程中的是与非。评议发言要依据有关法律，以法论理，提出中肯的意见和建议。这样，才可以使评议意见体现出法律的权威性，才能促进依法行政，推动有关法律法规的实施。 （三）整改要坚持在依法办事上下功夫。述职评议从准备到述职，再到评议，这个过程是为了一个目的，即进行整改，为了推进依法行政和法律的实施。这就要求述职干部在整改工作中，一定要在依法办事上下功夫。 一要明确作为执法主

24、体责任人的责任，根据述职评议中重点评议的相关法律以及本人的责任，查找在执法方面和法律法规实施方面存在的差距，着重改进在执行法律、促进法律法规实施方面存在的问题。 二要把评议整改意见上升到贯彻依法治国基本方略的 高度，着眼于推进依法治区进程，把落实整改意见作为实施有关法律法规的过程，从而增强法制观念和法律意识，提高依法办事的自觉性。 三要从实践“三个代表”要求的高度，高标准规划未来的工作。要着眼于代表人民的根本利益，在现有工作基础上，促进工作上新的台阶。要以实施法律的实绩作为检验工作好与差的依据，增强执行法律是最实际的为人民服务的意识，提高为人民利益依法办事的责任感。 三、述职评议要坚持党的领导

25、的根本原则 述职评议是依据宪法和法律赋予人大常委会的职权开展的、实施对任命干部进行监督的形式。同时，也提供了一条有利于贯彻党管干部原则的重要渠道。这种监督形式的开展，具有很强的政策性。为了积极、稳妥地开展述职评议，必须主动争取区委对此项工作的领导。 （一）开展述职评议的指导思想、述职评议范围、主要内容、方法和程序及具体要求等，要做出实施方案，向区委请示，得到批复后正式实施。 （二）召开述职评议动员会时，应请区委书记在动员会上讲话，对被评议的干部和人大常委会的组织领导工作提出要求和指导性意见。 （三）人大常委会会议进行述职评议时，应邀请区委组织部门领导列席会议，直接听取常委会组成人员的评议发言，

26、以有利于从更宽的角度加深对干部的了解，促进党管干部工作。 （四）关于述职评议工作开展的情况，包括经验、做法和应注意的问题，应及时总结向区委报告。 四、对述职评议中几个具体问题的思考 （一）关于述职评议前对述职干部履行职责情况的调查方法问题。为了区别与区委组织部门考核干部的方法，我认为一般应采取集体开座谈会的方法。座谈会可以多次、多层次召开，但不宜采取个别谈话的方法。 （二）关于干部述职评议之后需要进行整改的内容及要求的问题。应在听取区委组织部门意见的基础上，经主任会议确定，以正式行文的方式向述职干部本人反馈，并提出整改的时限要求。 （三）关于全面反馈评议意见的问题。为坚持“一分为二”的对待述职

27、干部，在向其反馈整改意见的同时，应将常委会组成人员的评议发言加以汇总，如实反映常委会对述职干部的评议情况。使述职干部既了解常委会组成人员对本人工作成绩的评价，又明确需整改的内容，有利于对述职干部的激励和鞭策。 （四）向述职干部反馈的整改意见，要紧紧围绕述职评议实施方案的指导思想和内容，着重对述职干部履行职责、依法行政等情况进行评价，对述职干部本人的整体素质和能力、水平等情况，可不予涉及。 开展人大常委会任命干部的述职评议工作，对区人大常委会履行职权来说，是一项新的形式和内容。我们要不断实践和探索，认真总结经验，使述职评议工作不断完善，提高人大常委会的工作水平，为西城区经济建设和社会发展作出新的

28、贡献。 召开每年一次的地方人民代表大会会议，是地方国家权力机关依法行使国家权力的基本形式，对于保障和促进地方的经济社会发展与民主法制建设至关重要。最近，笔者就地方人代会问题的课题，先后到几个兄弟省市及省内的一些市、县进行了考察调研，并向近100位各方人士作了问卷调查。总的看，省以下各级召开人代会的情况是好的，各级领导重视，指导思想明确，会议程序严密，讨论审议认真，实际效果较好。但毋庸讳言，与新形势的要求和人民群众的愿望相比，也还存在着不小的差距，迫切需要通过理性分析的方法，找出存在的问题和解决的对策。 一、存在的一些问题 目前，在召开地方人代会中存在一些不容忽视的问题： 一是代表到会率时高时低

29、。有的出、列席代表“两头（开、闭幕）到一到，中间往回跑”，你开你的大会，他忙他的事。虽然召开全体会议时的到会率情况尚好，但在分组讨论时往往出现“首次讨论像模像样，二次讨论三三两两，再次讨论集体放羊的情况”。 二是有的报告不甚理想。在人代会上所作的人大常委会、“一府两院”等6个报告，有的篇幅过长，洋洋万言；有的内容重复，相互交叉；有的财政预算报告，数字垒积，表述笼统，常常使“内行”看不清，“外行”看不懂；有的甚至颠倒了主仆关系，把公仆向主人的汇报，变成了领导向下属部署工作的发号施令。 三是讨论发言不够平衡。由于代表原所处地位和知政情况不同，在分组讨论中，往往表现为领导代表发言滔滔不绝说不完；行业

30、代表发言三句不离本行面太窄；基层代表发言三言两语就打住无话说。 四是审议质量有待提高。有的缺乏从宏观上审时度势去审议，而是说来说去话小局；有的凭电视上看的、老婆孩子说的、单位同志议的话题论短长，局限在浅层次上议大事；还有的则是套话多、好话多、空话多、废话多，如此种种，当然使审议质量难以提高。 五是有的议案、建议不很规范。特别是县以下地方召开人代会时，一些代表或因不知政而说不到点子上，或因不会写而写不出像样的议案、建议的事屡见不鲜，有的县人代会甚至在几十个动议中也挑不出一件规范像样的议案。 六是换届选举中组织推荐与代表联名推荐出现不一致时，拉票、贿选现象有所发生。对被代表联名推荐的候选人，有的地

31、方或动员被推荐者不接受提名，或动员联名者撤回推荐，实际上弱化了代表的民主权力；有的联名推荐的候选人往往成了差额选举的“陪衬”；有的由组织推荐的候选人或因代表不满意、或因一时一事的不可预见因素所致而落选，往往弄得一时措手不及的窘境；极个别地方甚至出现拉票、贿选现象，干扰了正常换届选举，负面影响不可低估。 七是媒体宣传不够活跃。广播、电视、报刊等新闻媒体对人代会的宣传，从形式上看严肃有余，活泼不足；从内容上看，程序性的多，实质性的少，缺乏对经济社会发展中广大人民群众普遍关心的热点、难点问题的追踪报道；从效果上看，或因宣传报道的可读性、可视性差而缺乏渗透力，或因深度不够、力度不足等原因引不起人们的关

32、注。 二、存在问题的原因 产生上述问题的原因，笔者认为主要有以下几个方面： （一）少数代表认识不高。由于几千年封建历史和新中国建立后长期以来“人治”习惯的影响，一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮图章”，少数人大代表从内心里也认为召开每年一度的人代会只不过是走走形式而已，因而造成了一些领导不够重视，少数代表到会率不高，讨论发言积极性偏低。 （二）会前视察走马观花。有的地方和代表虽然也搞会前视察，但往往只是到下属单位早已安排好的样板“窗口”单位走一走、看一看而已，常常满足于蜻蜓点水，走马观花，浅尝辄止，缺乏深入翔实的第一手材料。代表在会前不知实情，当然难以在会中有的放矢地讨论审议。 （三）有

33、时会期过于紧张。有的地方为了节省开支等原因，往往把会期一压再压，造成会议期间连把所有议案依法定程序过一遍都相当紧张，根本没有时间去充分酝酿和开展民主审议。少数乡镇人代会甚至是“一天会议半天开，读完报告就散会”，过短的会期，当然难有实效。 （四）一些代表素质欠佳。有的代表由于政治理论、法律与政策水平欠高和宏观知政度低，所提的议案、建议多限于“修路、铺桥、造厕所”一类，在审议中也常常使用“听说”、“大概”、“可能”一类不着边际的弹性用词，当然更难提出审时度势的兴国安邦之策。 （五）领导代表的双重身份影响着行使法定职权。目前，许多地方占半数以上的各级人大代表是“一府两院”及有关方面负责人，作为公务员

34、，他是人民的公仆，理应接受广大代表和人民群众的监督。但作为人大代表，他又是主人，依法行使着国家的权力。这种既是执法者又是监督者的双重身份，不仅造成了本应分工而有所制约的权力之间的交叉、混杂，而且使人大作为国家权力机关表达民意的性质有所改变，从而或多或少影响着法定职权的行使。 （六）缺乏宣传力度。近几年以来，虽然地方人代会的影响力在不断扩大，但由于宣传力度和深度不够，效果仍然欠佳，尤其是乡镇一级召开人代会，由于缺乏报纸、电视等现代化新闻载体的宣传，往往形成了“你开你的会，我种我的地”的难堪局面，既制约着人代会的影响力，又减弱了广大人民群众的参与度和对开好人代会的作用力。 三、进一步开好地方人代会

35、的对策与思考 在面向21世纪的新形势下，如何进一步开好地方人代会，涉及会前、会中、会后三个阶段及内容、形式、程序等诸多方面和当时当地的环境，各地情况不一，实难一方百治，但笔者认为进一步处理好以下10个关系当是会中之重： 一是要处理好加强党的领导与开好人代会的关系。中国共产党是执政党。四项基本原则中的重要一条就是坚持党的领导，这是写入宪法的。这就需要我们在会前及时向同级党委请示报告，会中紧紧依靠党的领导来开好会议，会后认真抓好人代会精神的贯彻落实，努力把筹备、开会的过程变成动员和组织人民群众贯彻党的路线、方针、政策的过程，使党的主张变为国家意志和广大人民的具体行动，这是地方各级开好人代会的关键所

36、在。 二是要处理好筹备与会议的关系。做好各项筹备工作是开好地方人代会的重要基础。因此，在召开会议前，应首先对会议的指导思想、议程、日程、开法，大会主席团组成方案和列席人员范围有一个总体的考虑。然后，筹备工作班子中的会务、行政、文件、议案、宣传等小组应按分工要求开展具体的筹备工作。只有把开好人代会的工作关口延伸前移，适时部署，扎实准备，有关部门和人员及时进入“角色”，才能打好有准备之“仗”。 三是要处理好会前视察与讨论审议的关系。在会前，除要进行代表资格的审查外，要组织人大代表围绕经济社会发展和广大人民群众普遍关心的热点、难点问题，或集中或分散地认真进行会前视察和调查，不仅要“下马观花”，还要身

37、入、心入，尽力把握全局和翔实有据的第一手材料，为讨论审议各项议题作好准备。 四是要处理好在起草工作报告中务虚与务实的关系。人大常委会、“一府两院”及计划、财政等6个报告是人代会的“主音符”，在会前起草好报告十分重要。因此，在报告起草前，有关部门应召集报告起草人会议，对各报告的内容、篇幅、出稿时间等提出要求，并区别情况，广泛征求人大代表和社会各界的意见。对报告的具体要求应把握五条：一是定位要准。二是文字要精。三是突出重点。四是内容要实。五是要开门见山、言之有物。 五是要处理好会期与效果的关系。召开地方人代会必须依法定的内容和程序办事，这就需要有必要的时间作保障。这里包括尽力提前将工作报告草稿发到

38、代表手中，以便熟悉了解报告内容；有足够的时间进行大会报告和分组、代表团及联组审议，以保障代表畅所欲言，充分发表意见；换届选举时有充裕的时间熟悉了解和联名提出候选人及对候选人进行酝酿、选举等。只要是必要时间，就必须给足，否则，往往会欲速而不达，影响会议的实效。 六是要处理好讨论审议与保障促进全年工作的关系。审议报告是人代会的重头戏，广纳代表建议，是改进各项工作的基础。要注意反映不同意见特别是那些中肯的、尖锐的批评意见，只要不违背宪法、不是人身攻击或有明显失实，就要广纳良言，努力使会议作出的决议、决定更符合实际；代表提出的询问和联名提出的质询案，要责成有关机关到会作出说明、回答质询，接受代表的批评

39、，改进工作；会议通过的决议、决定要客观科学，充分吸取代表提出的建设性意见，广泛集中和体现民智、民愿、民意；还要依法保护人大代表的民主权利，不能因发表的赞同、不同、甚至反对的意见，而进行打击报复。 七是要处理好民主与集中的关系。按照宪法和地方组织法的要求，组织推荐的拟担任国家机关工作人员的候选人，一定要按照干部“四化”的要求选准、选好，要把候选人的相关情况和必要背景材料及时告知代表，使大家认人知情。应像组织推荐的候选人一样同等对待代表依法联名提出的候选人。要认真组织换届选举和有时个别国家工作人员的增补选举工作，依法选举任免，切忌“暗箱”操作和实际上的“陪衬”差额选举，杜绝拉票、贿选行为。 八是要

40、处理好舆论造势与开好人代会的关系。人代会是地方国家权力机关组织召开的“第一会”，上下内外对此会的成功与否十分关注。它不仅有着行使职权的职能，而且还有着告示天下和接受各界特别是广大人民群众监督的功能。因此，要充分发挥宣传部门、人大自身和报刊、广播、电视等各种新闻媒体的作用，大张旗鼓地公开、及时宣传报道人代会的重要活动和情况，努力使之家喻户晓、人人皆知，保障和促进人大代表知情议政、当家作主。要充分利用召开新闻发布会、进行大会现场电视直播、开展丰富多彩的对广大人民群众普遍关注的重点、热点问题的专题深度报道，进一步增强人代会的公开性、透明度、及时性和广大人民群众的参与性，为宣传和促进大会的圆满成功发挥

41、其应有的整体效能。 九是要处理好提高代表素质与行使权力义务的关系。“打铁先要本身硬”。作为人大代表，肩负着历史的重任，首先必须要有强烈的责任感和使命感，按时到会议政，认真履行职责，真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民”。其次要努力学习政治理论、党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识，不断提高自身素质，为议政审议奠定良好基础。第三，在平时的闭会期间，要积极参加人大组织的视察、调研、执法检查、两项评议等活动，切实做到知政议政。在人代会期间，则应负责地提出议案、建议，讨论审议报告，选举称职公仆，切实为人民当家作主行使好神圣权力。 十是要处理好继承和创新的关系。创新是一个民族和国家进步的灵魂。如何开好地方人代会，也有个不断创新的问题。因此，一方面必须认真总结几十年来召开地方人代会被实践证明了的成功经验，努力加以规范；另一方面则要根据新世纪的新情况、新挑战，敢于站在时代的前沿，依法在实践中探索创新。比如，在做好大会一系列工作的前提下，在会议内容设置上除原有的报告、审议、立法、选举等以外，可否增加若干选举和人大任命干部向大会述职、当选人员发表施政演说，组织代表实地参观考察等；在讨论审议形式上，既可分组分团审议，又可大会发言、联组审议等，当然，更重要的还是要解放思想，更新理念，只有在实践中探索创新，才能既依法有序召开，又充满生机和活力，把地方人代会越开越好。 21 / 21