[管理学]行政组织理论课程讲义.doc

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1、第一章： 行政组织的概述第一节：行政组织一、行政组织的概念（一）组织概念及特征（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如辽史食货志说：“国人树桑麻，习组织。”总的说来：概括起来有以下几种：1、(结构论)：组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度,而构成的人的集合。(它包含三层意思)(1)组织必须具有目标(2)没有分工与合作也不能称其为组织(3)组织要有不同层次的权力与责任制

2、度。2、(行为论)组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统。3、(系统论)组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。4、（管理论）从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。它主要完成以下工作：组织设计；人员配备；开动组织；监视组织运行。我们通常所说的组织，有时是指它的名词形式，即组织就是由两个或两个以上的个人为了实现共同的目标而结合起来协调行动的有机整体；有时是指它的动词形式，即组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间

3、的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。组织的特征：有共同的目标或利益；两人以上的人组成；内部进行分工协作；有运行规则；需要管理。（二）公共组织概念在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。公共组织：指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的非营利组织系统。（三）行政组织行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包

4、括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。二、行政组织的构成、特点与功能（一）行政组织的基本构成要素1、物质要素（1）人员。人员是行政组织的主体、核心。（2）经费。决定了其组织性质。（3）物质设备。2、精神要素（1）目标。他从本质上反映了组织的基本功能。

5、（2）权责结构。权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。（3）人际关系。人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用（二）行政组织的特点一般特点：、静态的组织结构，行政组织是一个完整的尸体，它是由按照职能分工、权力指挥关系、责权归属、程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。2、动态的组织过程。从动态的角度讲，行政组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内在联系和配置起来的有

6、机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。3、生态的组织环境。从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会子系统。4、心态的组织意识。行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。特殊特点从社会管理角度来看，行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型；从国家统治的角度来看，他又是统治阶级利益的代表者，是国家意志的直接体现者和施行者。因而，行政组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性。1、阶级性 2、社会性 3、

7、权威性 4、法制性 5、系统性 6、主动性，不再成为“守夜警察”（三）公共组织在行政管理中的作用1、行政组织是行政管理的主体2、行政组织是行政管理的载体3、行政组织构件的合理与否影响管理的效益和人员的积极性4、行政组织实现了一加一大于等于二的功能-整合功能第二节 行政组织理论研究方法及意义一、行政组织理论研究概况（一）西方行政组织理论研究概况1、组织理论的提出：“组织理论”在学术上第一次得到确认应该是1937年。这一年由美国管理学家卢瑟古利克和英国管理学家林德尔厄威克（Lyndall Urwick）合编了一本文集行政科学论文集（Papers on the Science of Administ

8、ration），其中由古利克撰写的名为“Notes on the Theory of Organization”（组织理论的观点或概述）的文章被认为是“组织理论”的首次命名。在这篇文章中，古利克对组织理论主要应该研究的问题进行了初步设计，这就是劳动（工作）分工与人员群体协作的组织结构问题，解决工作分工与协调问题是组织的基础，也是组织的本质。他又进而提出了著名的“POSTCORB”（Planning计划、Organizing组织、Staffing人事、Directing指挥、Co-ordinating协调、Reporting报告、Budgeting预算）作为组织及其活动的基本构成部分的重要性。2

9、、行政组织理论研究进程（1）行政组织理论的形成古典组织理论的贡献（19世纪末20世纪30年代）泰罗（Frederick Taylor，18561915）、法约尔（18411925）和韦伯（18641920）分别从工商企业组织管理、一般（行政）组织管理和行政官僚制组织阐释组织职能、结构、体制以及管理方式等一系列基本问题，尤其是韦伯对官僚制组织的合法性基础及其现实运作原则的理性描述和逻辑论证，实际上标志着公共行政组织理论的第一个完整形态的出现，也就意味着公共行政组织理论的正式形成。（2）行政组织理论研究范式的转变从“霍桑试验”到组织协作系统（20世纪30年代40年代中期）“霍桑试验”（Hawtho

10、rne Experiments or Hawthorne Studies）如梅奥等的工业文明的人的问题1933、工业文明的社会问题1938），形成了所谓人际关系组织理论,一种以“社会人”假设代替“经济人”命题，强调非正式组织及其“士气”等问题研究的价值的趋向，可以说直接提出了对古典组织理论的挑战，促使组织研究的理论范式发生了转变。组织理论研究范式转变任务的完成应该主要归功于两位重要的组织管理学家：切斯特巴纳德（Chester I.Barnard，18861961）和赫伯特西蒙（Herbert A.Simon，19162001）。（3）行为科学公共行政组织理论关于组织需要、动机和激励的研究（20

11、世纪40年代中期60年代）从“霍桑试验”到组织协作系统观念的确立无疑是一场规模宏大的组织管理理论革命历史转折的重要过渡阶段，随后开始的行为科学理论对公共行政组织问题的更为“人本化”研究，真正把组织管理研究的理论旨趣带到了一个纷繁复杂的多向度“丛林”时代。尽管“管理理论丛林”拥有众多的理论流派，1如果说巴纳德和西蒙的组织理论研究还只是具有人本主义倾向的话，那么，此时行为科学的组织研究则直接深入到组织中人的需要、动机、期望、情感、激励和价值观的层面，是从最为直观地关注人的心理与行为的方方面面来透视和把握组织存在与发展的价值意义，追诉公共行政组织关注人文情怀并为人的真实存在的内在旨趣的现实化设计出符

12、合理性精神的结构关系及其运行机制。亚伯拉罕马斯洛（Abraham H.Maslow，19081970）的需要层次组织理论（动机与人格1954）和激励理论（人的激励理论1943），道格拉斯麦格雷戈（Douglas M.McGregor，19061964）的X理论和Y理论（企业的人性方面1957），弗雷德里克赫兹伯格（Frederick Herzberg）的“双因素”理论（工作的激励因素，工作与人性1959），阿吉里斯（Chris Argyris）的组织学习理论（人性与行为1957，理解组织行为1960，个人与组织的结合1964），（4）系统权变公共行政组织理论整体系统组织观念的确立（20世纪60

13、年代70年代末）组织管理的系统理论的理论基础来源于最早由奥地利生物学家路德维根柏塔朗菲（Ludwigon Bertalanfy）于1947年提出的“一般系统理论”（General System Theory），也得到“控制论”（Cybernetics，Norbert Wiener，1948）和“信息论”（Informatics，C.E.Shannon,1949）的有力支持或启发。大约在20世纪50年代末，一般系统理论引起组织管理学家的重视，并把它引入到组织管理理论研究中来，卡斯特和罗森茨韦克（F.E.KastJ.E.Rosenzweig）的组织系统权变理论（5）公共行政组织文化理论比较组织理论

14、研究的成就（20世纪80年代初90年代）1981年出版的三部著作可以说意味着组织文化理论的产生，这就是Z理论（美国日裔学者威廉大内著，William G.Ouchi）、日本的管理艺术（理查德巴斯克和安东尼艾索斯著，R.PascaleA.Athos）和公司文化（也译成企业文化企业生存的习俗与礼仪，泰伦斯迪尔和艾伦肯尼迪著，T.DillA.Kennedy）。他们从20世纪70年代开始重视日本的管理实践问题，从比较管理的角度探讨日本管理的经验、模式及其文化特征。大内提出了“A型组织”（American Organization）和“J型组织”（Japanese Organization）的概念并对其

15、进行了比较，在此基础上倡导“Z型组织”模式建构的意义。1巴斯克和艾索斯提出了著名的“7S结构”和“杰出公司”的概念，并对美国企业组织与日本企业组织之间的差别进行了比较细致的对照，鼓吹向日本学习组织管理经验。2而迪尔和肯尼迪则提出了组织的“强文化”概念，突出了文化建设对企业组织存在发展的特殊意义。与上述三本著作一起构成美国管理“四重奏”的追求卓越（托马斯彼得斯和罗伯特沃特漫著，Thomas PetersRobert H.Waterman，1982）掀起了世界规模的管理文化研究的狂潮，其提出的组织“卓越文化”理论框架也成为人们在理论上和实践中进行探索的指南。3此后关于组织文化的理论研究就逐渐形成了

16、一股强大的发展势头，埃德加沙因（Edgar Schein）的组织文化模型理论（组织文化和组织领导1985），赖斯路易斯（Meryl Reis Louis）的组织文化渊源理论（作为文化生成环境的组织1983，组织符号论1983），林达斯默西奇（Linda Smircich）的组织共有意义理论（作为共有意义的组织1983，组织符号论1983）等，都从不同的层面对组织管理进行了文化维度的阐释。（6）行政组织学习理论“学习型组织”及其综合影响（20世纪90年代以来）“学习型组织”（Learning Organizations）的最初构想源自于杰伊佛瑞斯特（Jay Forrester）的系统动力学（sy

17、stem dynamics）理论。作为佛睿斯特的弟子，彼得圣吉（Peter M.Senge，1947）也明确地感悟到解决公共行政组织复杂性问题的极端重要性，并精心总结出解决组织复杂性的“修炼”法宝。他说：“我已有如下的深切体认：人类目前所面临的大多数问题，是因为无法处理周遭日益复杂的系统所致”，而解决这些问题的途径“必须要经由真正的学习”，才能“发展自己和组织的能力”。4彼得圣吉通过大量的实践考察和成功的案例分析，于1990年出版了“学习型组织理论”的开山之作第五项修炼学习型组织的艺术和实务（The Fifth Discipline）。该书介绍了如何创造“学习型组织”的五项修炼，通过一套修炼方

18、法提供组织（企业）整体运作的“群体智力”，以全面提高企业组织的竞争力。于是，在西方世界乃至全球便引发了一场“学习型组织理论”的研究热潮和大规模的组织变革运动。1994年和1999年，圣吉又分别发表了第五项修炼创建学习型组织的战略和方法（实践篇）和变革之舞学习型组织持续发展面临的挑战（合著者是：夏洛特罗伯茨Charlotte Roberts、理查德罗斯Richard B.Ross、布赖恩史密斯Beyan J.Smith、阿特克雷纳Art Kleiner等），对组织学习又进行了更为系统的理论阐释，也促使学习型组织理论的影响具有了全球性意义。型”组织理论（Virtual Organization）、

19、群体生态学理论（Population Ecology Theory）、组织再造工程（Business Process Reengineering）、无边疆的世界（Borderless World）、制度化理论（Institutional Perspective Theory）等使公共行政组织理论具有了全球化情景并体现出完型化与精细化有机融合的趋势，这为公共行政组织理论研究向纵深发展做了铺垫。（二）我国行政组织理论研究概况 1、指挥统一的管理原则传统的中国社会是以大一统的观念和实践为主体的专制型结构形态，其推崇的公共行政体制也是以组织的领导指挥统一为原则的。当然，中国传统思想关于指挥统一组织原则

20、的理论阐述与其实践相比是零碎而又宏观的，政治与组织管理实践的广泛运用说明坚持这一原则的观念已牢固地凝聚在中国传统文化的深处，成为古代中国社会生活理所当然的标志，也是漫长的中国古代社会始终以统一的专制管理体制为主线的一个深刻的思想根源。2、层级节制的组织制度与统一专制的政治统治格局相一致，古代中国社会也是以层级节制的组织制度来完成政治和公共行政管理任务的，这种组织体制和制度实际上成为一统格局的政治统治得以实现的保证条件。3、粗略的组织分工思想人类历史发展的进程实则也是社会分工的逐渐细化过程。对于这种分工的认识，中国古代思想家虽说不如西方学者那样明了，但也形成了粗略的认识。中国古代思想家关心的主要

21、是政治统治的稳定性问题，其分工思想不是为了说明有效管理的价值，而主要在于让人们明确社会等差的天然性以自觉接受官僚政治的等级统治格局，为王权专制提供合法性的理论依据。4、规范的组织人事制度中国古代文明在很多方面都取得了令人瞩目的成就，其中比较完备的人事行政制度尤其是行政官员的选任制度就是一个突出的标志。5、丰富的组织管理方法中国古代的管理思想也包涵着内容丰富的组织管理方法的智慧。这些方法有宏观的和微观的，有战略性的和策略性的，有组织原则上的也有各种具体的用人处事的技巧。二、行政组织理论的研究方法组织理论发展过程中的方法论选择：实证理性（事实与价值判断）20世纪初心理学20世纪30年代丛林40到6

22、0年代经济学70到90年代文化90年代以后公共行政组织理论研究方法的演变或扩张表明的是理论研究范式的变化。“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里、何者应该排除在外的标准，都源于理论范式。”范式（paradigm）一词本源于工程学，主要指解决工程问题中的技术设计，是一种认识问题和解决问题的方法。最早对其概括的是美国哲学家、科学史家托马斯库恩（Thomas Kuhn），他在1962年发表的科学革命的结构一书中认为，范式是“一个时代提供给社会参与的、在典型问题及解决方法方面被普遍认识的科学成就”。“科学变化即从一种范式变为另一种范式是一种神秘的转变，这种转变不受、也不可能受理

23、性规则的支配，是完全属于发现的（社会）心 理学范围内的。”1换句话说，研究范式（research paradigm）的转变是科学理论发展进步的一个必然过程，其存在着内在的规定性，而并非完全依赖人的理性设计。范式研究的类型：就管理理论研究的基本范式而言，人们存在着不同角度的理论概括。吉布森布莱尔和盖雷斯摩根（Gibson BurrellGareth Morgan）把它概括为四种范式：（1）职能主义范式（functionalist paradigm）；（2）诠释型范式（interpretive paradigm）；（3）人道主义范式（humanist paradigm）；（4）结构主义范式（str

24、ucturalist paradigm）。2，结构主义范式可以说是管理理论研究的一种最为主要的方法。它是以客观的、规范的和概括性为特征以获取知识的方法，目的在于界定管理的理性方向和目标，即设计“应然”（ought to）问题，突出整体性和普遍性概括的重要性。具体的常用方法包括归纳法（Inductive Approach）、演绎法（Deductive Approach）、系统法（Systematic Approach）和常态法（Meso Approach 即二元法一种后现代主义方法）。职能主义范式是20世纪60年代出现的管理学研究范式，也称为实证主义范式（positivist perspecti

25、ve paradigm）。它是一种以直接观测、考察和主体验证为主要依据的理论研究方法。它主要包括证实法（Positivist Approach）和证伪法（Falsificationist Approach 80年代形成）。诠释型范式是20世纪70年代以来出现的管理理论研究范式，也被称为“后实证主义”（postpositivism）研究方法。它主要运用直觉判断和个人洞察力来获取知识，以个人主观经验为依据的研究方法。主要方法有经验法或案例法（Cases Approach）、权变法（Contingency Approach）、社会学法（Socielogical Approach）、经济学法（Econ

26、omic Approach）等。人道（人本）主义范式主要以研究管理中的人的行为及其规范为特征，体现出人本精神与价值，强调管理本质符合人性要求，因此，它主要是一种行为科学或行为主义的方法，也是实践运用比较早的管理学研究方法。主要方法有心理学方法（Psychological Approach）人际行为法（Interpersonal Behavior Approach）和群体行为法（Group Behavior Approach）、伦理学方法（Ethical Approach）等。三、行政组织理论研究的意义 首先，公共行政组织规范并约束社会组织化的进程与方向，对其进行研究能够有效推进社会的组织化过程

27、。其次，公共行政组织是主要的社会政治性和公共性意义的载体，对其理论化研究能够给予社会政治活动的公共目的的实现提供指导。再次，公共行政组织是行政资源整合与转换的现实方式，行政领导行为和行政人员活动的有效性成为其存在价值的理性要求。最后，公共行政组织变革与发展实践的理性反思对于整个国家和社会组织结构改革的历史进程产生深远影响。第二章：行政组织理论研究发展概况第一节 古典组织理论一、行政组织理论出现的历史背景 19世纪末20世纪初是西方国家的行政组织理论由混乱、片段的组织思想到独立、系统的组织理论的演变时期，也是公共行政组织理论产生的时代。公共行政组织理论为什么会在这一特定的历史时期产生？ （一）经

28、济环境：工厂经济和资本垄断1、从农场到工厂的过渡18世纪末到19世纪初西方各资本主义国家工业革命先后完成，工业生产成为各国新的经济增长点，农业在国家中的比重不断下降。企业组织成为社会经济发展的重要载体，企业管理也自然成为这一时代的主题。如果没有工业革命，没有从农场到工厂的第一次历史性的过渡，就不会有工厂组织的出现，也就不会有所谓“组织问题”以及组织管理理论的要求。2、从自由资本主义到垄断资本主义（规模经济的时代，规模经济成为新的经济的增长点。）19世纪70年代以后，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，到20世纪初资本主义发展成为帝国主义即垄断资本主义。在这种条件下，原有的凭经验管理的传统经营

29、方式已成为企业进一步增强竞争能力、提高生产力的主要障碍。企业的劳动高度专业化了，而标准化的生产方法及程序却没有制定，组织管理问题也亟待研究解决。伴随着垄断资本主义的发展，产品的批量生产和大量销售成为各企业所要解决的核心问题，因此需要建立与之相适应的综合性而有层次、有组织的管理结构，组织理论的研究发展就成为企业管理人员所面临的重要课题。（二）社会环境：从冲突到走向联合（增进组织管理，实现利润高度增长，实现“蛋糕效应”缓解劳资矛盾。）社会经济的发展以及由此带来的一系列新的情况，使得社会的利益分化更趋明显，社会的贫富差别更趋扩大，因而社会矛盾也就更加激化。特别是资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，

30、工人阶级的劳动条件和生活状况日益恶化，他们所受的剥削日益加重。工人们采取怠工或罢工的形式来反抗资本家的压迫，劳资矛盾激化。资本家为了调和劳资冲突，提出了一些新的组织管理理论和方法，其中很重要的部分就是为了加强劳资之间的联合，追求整个企业经营的高效率，从而实现“双赢”。为了实现这一目标，资本主义社会从资本家到政治理论家，从企业管理者到管理理论家，无不认识到组织和管理理论研究与实践探索的重要性，努力从多向度消除产业工人的对立情绪和行为，减少因冲突或消极抵制所造成的不良后果成为他们思考的主要问题之一。因此，资本主义社会迅猛发展所带来的劳资矛盾也是促进古典组织理论产生的重要社会因素之一。（三）政治环境

31、：政府职能的扩张西方各主要资本主义国家在政治上大多按照三权分立的原则建立了立宪君主或民主共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区别，这种独特性主要表现为其职能权力影响范围的扩张。随着自由资本主义向垄断资本主义的过度，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋庞大到作为社会巨型组织的存在典型范例。政府除了对自身进行有效管理以外，还加大了对社会的经济、政治和文化的管理力度，政府对工业和市场的宏观调控职能进一步得到强化，国家在社会生活中的作用明显地集中体现为行政职能的空前扩张。公共行政管理为适应经济、政治、社会和文化发展的要求，就必须分析、研究并建立起新

32、型的组织结构与体制，使组织管理日益科学化、高效化。正是在这种情况下，西方国家的政府机关不断地把企业组织中先进的组织理论或经验应用到政府管理中来，使企业组织理论一般化，从而奠定了公共行政组织理论研究的政治基础。（四）理论环境：企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判1、企业组织理论的研究基础资本主义生产的发展，生产集中和垄断组织的形成，竞争的加剧和阶级（劳资）对立的尖锐化，迫切要求有一种新的组织管理理论来指导组织管理实践，提高企业管理者的能力和水平。到20世纪初资本主义企业管理积累的实践经验已经相当丰富，为这种管理组织理论的出现提供了可能。亚当斯密、巴贝奇、麦卡勒姆、普尔等早期管理学家已经对组织管

33、理的思想进行了初步研究，为古典组织管理思想和理论的产生提供了直接的理论前提和经验基础。其中最重要的是亚当斯密的劳动分工理论。他对组织管理思想的贡献主要是论证了劳动分工和管理专业化的社会意义。他认为，组织劳动分工的效益主要来自：“第一，劳动者的技巧因专业而日进。第二，由一种工作转到另一种工作通常需损失不少时间，有了分工，就可以免除这种损失。第三，许多简化劳动和缩减劳动的机械的发明，使一个人能够做许多人的工作”。12、传统行政思想的批判：公共行政学科的独立政治学理论与管理科学理论的发展，为行政组织理论的产生提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：（1）行政学从政治学中分化出来，为行

34、政组织学的独立提供了直接的理论基础。（2）西方企业组织管理理论也为行政组织理论的产生提供了理论基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱。（3）由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学地说明。行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的内容与规律，而且经济组织理论的研究较之行政组织理论的研究，在时间上一般要超前。因此，行政组织的研究借鉴于一般的组织理论，特别是经济组织理论的相关成果，应该说具有某种必然性与合理性。二、泰罗科学管理中的组织思想 （一）泰罗与科学管理美国的泰罗(Frederick Taylor，18561915)是科学管理的创始人，其基本管理

35、思想体现在他于1911年出版的科学管理原理一书中。其重点在于计划、专业化、标准化和提高人的工作效率。科学管理的产生是管理从经验走向科学的标志，也是管理走向现代化的标志。其主要思想的形成体现在他的三个最有名的试验中，即搬运铁块试验、铁砂和煤炭的铲掘试验及金属切削试验。在科学管理原理中，泰罗提出了三个主要观点：“(1)用科学取代工人个人的主观判断；(2)在研究、教育和培训工人，或者也可以说对工人进行一系列的试验后科学地选择和发展工人的个人特长，而不是听任工人自己选择自己和在漫不经心的状态下发展个人特长；(3)管理人员和工人进行密切合作，按照所发现的科学规律办事，而不是经常把如何处理问题推给工人个人

36、去解决。”（二）科学管理的组织思想在科学管理原理中，泰罗并没有专门讨论组织理论问题，但是，组织是管理的载体，没有组织就谈不上管理，所以在科学管理理论体系中也包含着组织理论的早期萌芽。泰罗对组织理论的研究主要包括： 1、设置计划部门:层级分化。 改变了组织链条；变经验为科学；职能划分科学化了。在泰罗的科学管理以前，工厂的组织结构是“经理厂长车间主任工长和班组长工人”这样的组织模式。工长和班组长的任务非常繁杂，工作的特点要求他了解各种各样的事，而且还要掌握各种知识，工长既是管理者也是操作者。工人完全是依靠个人经验而工作，毫无科学而言。因此泰罗在企业中设置了计划部门，这也是泰罗组织理论的本质（即科学

37、管理而非经验管理）之所在，其目的是把计划职能与执行职能分开，以便用科学的工作方法代替原来的经验工作法。计划部门是把所有的“计划和脑力工作”从工场作业的工长和工人的工作中分离出来并集中到一个部门而形成的机构，相当于现在的决策部门或技术部门，而在当时主要指技术部门。 2、实行“职能制”管理，设置职能工长。层级划分基础上的部门划分。泰罗在对管理进行研究时，注意将整个企业运行过程分成两大部分：作业的部分与管理的部分。将管理工作加以分割使每个管理者只承担一两种有限的管理职能同时每一个管理者对工作都有指挥监督权，也就是实行职能工长制。对于直线组织职能的变革，泰罗实行了两项改革：一是作业与管理的分离，工长和

38、班组长承担纯属执行性质的工作，其职责是考察计划是否在车间里得到迅速执行，工人则在职能工长的管理下进行实际操作；二是在整个领域中，废除军队式组织而代之以“职能组织”，管理部门的每个人仅限于执行一项主要的任务，取消了一人身兼“数职”的设置。为此，泰罗设计了八个职能工长来代替过去的一个工长：四个在计划室，四个在操作室。通过这种分工来有效完成合作。泰罗的职能工长制在设计上有如下优点：“每个职能工长只承担某项职能，职责单一，对管理者培训花费的时间较少，有利于发挥每个人的专长；管理人员的职能明确，容易提高效率；由于作业计划由计划部门拟定，工具和作业方法标准化，车间现场工长只负责现场指挥与监督，因此非熟练技

39、术的工人也可以从事较复杂的工作，从而降低了整个企业的生产费用。”1 3、实行“例外原理”所谓例外原理，就是上级经营者把权限集中在自己手里，为了不被大量详细而庞杂的文件和报告弄得心烦意乱，就尽可能地将权限委托给下级经营者或助理管理人员，自己只保留例外事项的决定权或控制权。泰罗“为实现分权而做出的这种早期的努力，目的是想改变总经理的职责。总经理应避免处理车间管理中的细小问题，而应把这些问题留给专门人员去处理，经理本人只须关心例外的问题。”“例外原理”的应用对于企业的决策者来说，减少了处理日常事务的时间，把主要的精力用在决策上；对于企业下属来说也从领导那里获得了应有的权力；对于组织来说，则实现了分权

40、和权力下放，从而保证组织权力集中与分散的矛盾关系。4、组织协作研究泰罗的组织协作研究主要是通过解决劳资双方的纵向矛盾来体现的。企业的合力来自于组织的和谐状态，因此泰罗在科学管理原理一书中指出：“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的合作，是现代科学或责任管理的精髓”。劳资双方不再把注意力放在盈余上，不再把盈余分配看作最重要的事情。他们把注意力放在盈余的增长上，使盈余增加到“如何分配盈余”的争论成为不必要。泰罗认为，只有变相互对立为互相协作，共同为提高劳动生产率而努力，才能真正实现盈余的增长，解决劳资矛盾。所以双方必须变相互指责、怀疑、对抗为相互信任、合作，实现组织的上下协调与长期稳定，使企业组织的

41、效率增长成为一种持续发展的过程。（三）对泰罗“科学管理”组织思想的评价虽然泰罗认为职能工长制有许多优点，但是由于一个工人受到多重领导而容易引起混乱，在实际工作中没有得到普遍推广。其失败的原因不是因为工人的混乱或统一指挥遭到破坏造成的，而是在于权力链的设置没有贯彻统一领导原则。泰罗的想法是好的，参谋部门（计划）的设置也没有错，可是一旦把参谋部门和执行部门联系在一起就会出现指挥的混乱。三、法约尔一般管理理论中的组织理论（一）亨利法约尔与一般管理理论法国的亨利法约尔（Henri Fayol，18411925）对企业组织及其管理的理论作出了重大贡献，其理论主要反映在工业管理与一般管理（1916年）一书

42、中。法约尔思考的管理问题，关注的焦点是整个组织，因而有的学者称他的管理理论为“一般行政管理理论”，工业管理与一般管理一书对管理思想作出了卓越而重要的贡献。这主要表现在法约尔提出了对管理的发展极为重要的3项革命性内容：“（l）管理是可以应用于各种形式团体活动的一套独立的知识管理的普遍性。（2）能够应用于所有各种工作的第一个全面和综合的管理理论。（3）在学院和大学中开设管理课程的思想。”（二）一般管理的组织理论法约尔在研究一般管理时，是将组织当作管理职能的一个要素加以研究的。因此，在法约尔那里，组织与管理是不可分的，“管理的功能只有通过组织机体才能产生出来”。作为一般性的社会组织理论，法约尔认为：

43、“企业的全部活动可分为以下六组：（1）技术活动；（2）商业活动；（3）财务活动；（4）安全活动；（5）会计活动；（6）管理活动。”2在强调管理活动或职能的基础上，他阐述的主要组织思想是： 1、从管理过程的角度提出了著名的管理的五职能说，即计划、组织、指挥、协调和控制。在上述五项管理职能中，他认为，组织职能是一项非常重要的基础性职能,因而也是他论述得最多的内容。2、在法约尔提出的14条一般管理原则中，许多都是关于组织职能方面的指导原则。法约尔根据自己的实践经验总结出著名的14条管理原则：劳动分工、权力和责任、纪律、统一领导、统一指挥、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、

44、人员的稳定、首创精神及人员的团结。 3、提出管理幅度原理，以此作为层级制组织的基础。根法约尔提出应由“管理幅度”原理来决定组织层次的增长进度，管理层次的设置一般应坚持“2-5”原则。法约尔在实际的组织管理研究中发现，一个人所能指挥的人数是有限的，这取决于领导的能力和工作的性质。“指挥艺术的高低是由人的某些品质和对管理工作的一般原则了解的多少来决定的”，4、组织中的参谋部。组织参谋咨询作用的发挥是法约尔组织理论的一个具有独创性的内容。法约尔曾明确地指出：“我认为，泰罗在强调这种参谋职能的必要性和让人注意设置参谋的方面做出了很大的贡献”，“参谋部是由一组有精力、有知识、有时间的人组成的，而这些可能

45、正是总经理所缺少的。参谋部是领导的依靠，是领导力量的一种扩大”，“这个机构是用来帮助领导完成他个人使命的。” 5、提出了“法约尔桥”的构思，以解决组织内部管理效率问题。按照管理的14条原则，组织应遵循等级制规定来保证领导指挥的统一性，执行权力和传递信息的路线就应是自上而下地或自下而上。法约尔认为：“等级路线就是情报由最高权力机构向下发出或把情报上报给最高权力机构、中间经过等级制度每一级的传递联系路线。”6、法约尔用实例说明了“组织图”的必要性。组织图是每一个企业或社会组织必须具备的东西，制定了正式的组织图，就能使人们把组织看成一个整体，详细规定权力界限，提供联系交往的途径，防止出现部门重叠或侵

46、犯部门权限的现象，防止它们之间的工作重复或脱节，避免双重领导局面的发生，以及明确地分配任务和划分责任，即“可以使人很快掌握整个组织和各部门的情况，以及各部门的界限和指挥系统。四、韦伯的官僚制行政组织理论 （一）马克斯韦伯与官僚制组织理论 德国的马克斯韦伯（Max Weber，18641920）是现代社会学的奠基人，在对组织理论研究的著作方面，韦伯先后出版了新教伦理与资本主义精神、经济与社会等。特别是在经济与社会中韦伯详细的叙述了他所构建的理想型行政组织（官僚制）的基础、特征、人员要求、技术支撑和背景因素等等。马克斯韦伯所指的官僚制（又译科层制）是建立在的组织社会学的基础上的，它体现了德国式的社

47、会科学与美国式的工业主义的结合。他在组织管理方面有关行政组织的观点，是他对社会和历史因素引起复杂组织发展的研究结果，也是其社会学理论的组成部分，因而在管理思想史上被誉为“组织理论之父”。（二）官僚制组织理论的产生官僚制的概念最早是由法国重农主义者德柯尔内于1764年首次创造并使用的。而“官僚”（bureaucrats）一词可能出现更早（14世纪的法国）。从政治科学的观念角度讲，官僚制是指构成政府的机关，但此种机关统治人民时并无被统治者的参与。英语中的官僚制（Bureaucracy）指一种以分部分层、集权统第一节：指挥服从等因素为特征的组织形式。（三）官僚制组织理论的内容1、官僚制组织的基础权力

48、的价值认定韦伯指出，任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的。权力是社会组织存在的基础或支点，没有权力的组织都是非常危险的，事实上也是根本不存在的，就更谈不上实现组织的目标了。权力是社会组织内在的运行线索或关系链，它能够使得组织的运行在有序化中进行。韦伯把组织权力划分为三种类型：法理型的权力；传统的权力；神授的权力。“法理型权力”是以一种对正规规则形式的“法律性”以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权利的信任作为基础的。“传统型权力”也称为“世袭型权力”，它是以一种对古老传统的神圣不可侵犯性及对根据这些传统行使权力者的地位合法性的既定信念作为基础的。“神授的权力”或称“卡里斯马型”（charis