当场行政处罚中的证明标准及法律适用 附行政处罚证据的基本规则与应用.docx

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1、在中国大陆的法学界，尽管长期以来存在“案例研究”、“案例评析”、“以案说法”之类的称谓，但某种意义上说，以案例研究方法来分析典型判决事例的方法，并不多见。可以通过判决个案的研究，探求判决中法官的思维过程，探求法官是如何运用法律思维和法律方法来解释成文法律规范，以应对社会现实的需要。更可通过考虑个案判决所形成的基本逻辑思路，从中抽取出指导未来类似案件审理的基准，探讨所形成的基本逻辑思路，在脱离具体的个案之后，能在多大程度之内作为一般性规范得以适用。这样的进路，或者可以使得我们的研究不至于游谈无根，使得法学家能采取有别于社会科学家的进路来解释法律，来适应社会现实的多变需求，从而使得我们的法学植根于

2、中国的沃土之上。目前中国的行政诉讼法研究往往或以外国法的制度和学说为参照系，或建立在我国若干同类案件加以梳理和剖析的基础之上，而每每忽略了对某个个案的彻底性研究。因此笔者在此选择“廖荣诉市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”作为判例研习的对象，试图对这个案例进行更为深入的剖析。之所以选择这个案例作为研习的靶点，是源自作者对行政处罚证明标准及相关问题的关切。证明标准在诉讼证据领域一直是一个聚讼纷纭的话题，它是承担证明责任的当事方为完成其证明责任、避免承担其主张不能成立之后果，而对其主张应当予以证明，从而使法官对其主张之事实产生确认的程度。证明标准一方面属于证明责任制度的内在组成部

3、分，另一方面体现了证据法对于证据在质量和数量方面的要求。但在我国，对行政诉讼证明标准只有较为初步的讨论，并未形成有力的通说，目前这些讨论多是以外国法的学说、中国民事诉讼法学者已有的成果为基础，而缺少通过个案探讨行政诉讼以及行政过程中证明标准的尝试。本文就是这样一次浅陋的尝试，本文尝试通过对“廖荣诉市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”的评析，来探讨在当场行政处罚决定程序中的证明标准问题，以及当场行政处罚决定的法律适用问题。须知，规范行政处罚领域的法律，不一定仅仅是中华人民共和国行政处罚法，因此这还涉及到“特别法”与“-一般法”的关系问题。在中华人民共和国行政处罚法颁布之后，我们

4、并未能跟进对行政处罚中许多更为具体而微的问题进行进一步深入的研究。因此本文也力图通过个案研究，丰富和深化对行政处罚的证明标准及法律适用的研究。一、案件的基本情况讨论对象：“廖荣诉市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”（最高人民法院公报2007年第1期）（一）事实概要2005年7月26日8时30分，原告廖荣驾驶车牌号为的小轿车，沿滨江路向上清寺方向行驶。在大溪沟滨江路口，被告交警二支队的执勤交通警察陶示意原告靠边停车。陶祖坤向廖荣敬礼后，请廖荣出示驾驶执照，指出廖荣在大溪沟嘉陵江滨江路加油站的道路隔离带缺口处，无视禁止左转弯交通标志违规左转弯。廖荣申辩自己未左转弯，警察未看清楚。

5、陶祖认为廖荣违反禁令标志行车的事实是清楚的，其行为已违反道路交通安全法的规定，依法应受处罚，遂向廖荣出具516号行政处罚决定书。廖荣拒绝在处罚决定书上签字，但仍缴纳了200元罚款。廖荣不服516号行政处罚决定书，向市公安局申请行政复议。2005年9月13日，市公安局作出行政复议决定，维持了第516号行政处罚决定书。廖荣不服，提起行政诉讼，请求判令撤销516号行政处罚决定书。理由为：认为516号行政处罚决定书是一名交通警察在仅凭个人主观臆断的情况下作出的，事实不清且没有证据；认为行政处罚决定是一名交通警察作出的，违反了行政处罚法第37条第1款关于“执法人员不得少于两人”的规定；认为该行政处罚决定

6、书的内容是当场决定对原告罚款200元，突破了当场只能处以50元以下罚款的法律规定。（二）争点本案的争点涉及交通警察一人执法时的证据效力认定问题；作为一般法律的行政处罚法同作为特别法的道路交通安全法及相关道路交通安全法律法规的关系问题。（三）裁判要旨对于交警一人执法时的证据效力问题，法院认为“虽然只有陶祖坤一人的陈述证实，但只要陶祖坤是依法执行公务的人员，其陈述的客观真实性得到证实，以没有证据证明陶祖坤与廖荣之间存在利害关系，陶祖坤一人的陈述就是证明廖荣有违反禁令左转弯行为的优势证据，应当作为认定事实的根据:法院指出“但行政处罚法制定于1996年，此后的2003年10月18日，第十届全国人民代表

7、大会第五次会议通过了道路交通安全法。道路交通安全法第一条规定说明该法是处理道路交通安全问题的专门法律。一切因道路交通安全管理产生的社会关系，应当纳入上述法律、行政法规和规章的调整范畴。”法院继而认为“道路交通安全管理具有其特殊性。道路上交通违法行为一般都是瞬间发生，对这些突发的交通违法行为如果不及时纠正，就会迈下交通安全隐患，甚至当即引发交通安全事故，破坏道路交通安全秩序。但要及时纠正这些突发的交通违法行为，则会面临取证难题。交通警察发现交通违法行为后应当及时纠正，如果必须先取证再纠正违法，则可能既无法取得足够的证据，也无法及时纠正违法行为，甚至还可能在现场影响车辆、行人的通行。考虑到上述因素

8、，为了遵循道路交通安全法第三条确立的依法管理,方便群众,保障道路交通有序、安全、畅通的原则，道路交通安全法第七十九条规定公安机关交通管理部门及其交通警察实施交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效第一百零七条规定对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下的罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书道路交通安全违法行为程序规定第八条规定：公安机关交通管理部门按照简易程序作出处罚决定的，可以由一名交通警察实施，因此，交通警察一人执法时，当场给予行政管理相对人罚款200元的行政处罚，是合法的具体行政行为据此，法院维持了被告交警二支队作出的516

9、号行政处罚决定书。二、对当场行政处罚证明标准的讨论（一）问题的提出在本案中，交通警察陶祖坤指出原告无视禁止左转弯标志违规左转弯。廖荣申辩说“没有违章掉头，你一个人躲在树林后面看不清楚在诉讼中原告认为516号行政处罚决定书是一名交通警察在不听当事人申辩，仅凭个人主观臆断的情况下作出的，事实不清且没有证据。被告提交了516号行政处罚决定书，用以证明原告廖荣存在交通违法行为；被告还提交了交警陶祖坤的书面陈述一份，用以证明原告违法行车及交通警察纠正违法的经过。本案涉及交通警察一人执法时的行政处罚证据效力问题。根据中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第4条第2款的规定，行政处罚的设定与实施，必

10、须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政处罚法第30条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”行政处罚法第33条规定当场作出行政处罚决定应以“违法事实确凿”并有法定依据为前提。道路交通安全法第87条规定“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚因此根据行政处罚法和道路交通安全法的规定，当场行政处罚决定以事实为根据，以“违法事实确凿”为前提。同时，中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）第4条规定行政诉讼“以事实为根据

11、，第54条规定“具体行政行为证据确凿”，判决维持；“主要证据不足的”，判决撤销或部分撤销具体行政行为。行政诉讼法第32条规定被告对做出的具体行政行为负有举证责任。对于本文所讨论的案例而言，更为一般性的问题或许在于，行政主体在当场行政处罚程序中，利用证据对案件事实或争议事实加以证明要达到怎样的程度，从而使得当行政主体的当场行政处罚决定被诉至法院时，可以使法官的认识达到证明状态。（二）相关的学理讨论从当事人的立场出发，当事人要尽可能寻找、收集促使法官作出于己有利的事实认定的证据，让这种证据呈现在诉讼中，以说服法官认定该事实存在，进而获得诉讼的胜利。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第53条

12、规定“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据J目前学界认为行政诉讼证明标准是法院在审理行政案件过程中，对当事人履行举证责任来证明案件事实，特别是证明被诉具体行政行为是否合法所应达到的程度标准。认为证明标准决定着当事人举证所应当达到的程度，又是法官认定案件事实的准则。我国目前对行政诉讼证明标准的研究力作并不算多。但普遍认为，行政诉讼证明标准并不是统一适用一个标准，而是根据行政活动的类型、行政案件的性质及对当事人权益影响的大小等因素，具体确定案件的证明标准。目前相对讨论较多的是排除合理怀疑标准、优势证据标准和明显优势证据标准。1 .排除合理怀疑标准排除合理怀疑标准（reasonabl

13、edoubtrule）本为英美法系刑事证明标准的经典表述，认为出于保护被追诉者自由的需要，对案件的证明必须达到诉讼所能认知的最高程度；但同时由于诉讼是对已经发生而且可能再现的案件事实认识，因此也不要求百分之百确定无疑。有少数学者认为应将排除合理怀疑标准作为行政诉讼的一般证明标准，认为这可以保障对事实真相的探求在最大限度上接近真实。但曾任最高人民法院行政庭副庭长的孔祥俊法官在其著作中认为，“拘留、劳动教养、责令停产停业和吊销执照等行政案件，因对行政相对人人身、财产权益有重大影响，对行政机关应当有更高的证明要求，因而应适用排除合理怀疑标准这构成了更为主流的学说，其中隐含的推理是行政活动不仅对相对人

14、的人身权、财产权产生影响，而且是产生重大影响时，才适用排除合理怀疑的证明标准。排除合理怀疑标准要求案件主要事实均能为证据所证明，还要求证据之间没有矛盾，证据和案件事实之间没有矛盾。从这样的推理出发，就行政处罚法第8条中设定的行政处罚种类而言，其中对于作为能力罚的责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照，对于作为人身罚的行政拘留和劳动教养，对于作为财产罚的没收以及较大数额的罚款，或可适用排除合理怀疑的证明标准。而根据行政处罚法第33条、道路交通安全法第107条的规定，针对个人作出的当场行政处罚决定，限于警告和200元以下的罚款。本案对原告处以200元的罚款，属较小数额的罚款，不宜适用排除合理怀疑的证

15、明标准。2 .明显优势证据标准通常认为明显优势证据标准接近于“清楚而有说服力”的证明标准。明显优势证据标准要求一方当事人证据的证明效力明显较另一方具有较大的优势，要求该优势足以使法官确信其主张的事实真实存在，或者更具有真实存在的可能性。当事人的举证如果不能使法官确信其主张的案件事实真实存在，但如果能使法官确信此种案件事实具有高度的概率，法官即应认定该事实。对行政诉讼而言，往往认为应以明显优势证据标准作为主要的证明标准，优势证据标准构成了明显优势证据标准的补充。需要指出的，优势证据标准和明显优势证据标准并无质的差别。如以盖然性理论来说明，介于0%-100%的盖然性刻度盘上可被划为以下级别：0%=

16、绝对不可能；l%-24%=非常不可能；25%-49%=不太可能；51-74%=大致可能；75-99%二非常可能；100%二绝对肯定。有学者认为“明显优势标准”应接近于以上刻度盘上的“非常可能”区间，即具有高度的盖然性；而优势证据标准则近乎以上刻度盘的“大致可能”区间。这只是一个大致的判断标准。对于本案所涉及到的道路交通违法行为而言，违法行为往往是瞬时发生，稍纵即逝；每天发生的道路交通违法行为数以千百计，日常行政执法人员也成了针对特定情形输入认定的事实和相应的法条，输出行政决定的“决策工厂”，执法人员要能做到及时纠正违法行为，并进行相应的处罚。过高的行政处罚证明标准要求可能会造成行政处罚过程的“

17、阻滞”，阻碍行政任务的实现，失去当场行政处罚程序设计的意义。3 .优势证据标准优势证据(PrePOnderanCeOfeVidenCe)标准，是指当证据表明待证事实存在的可能性明显大于不存在的可能性，或此种事实存在的可能性明显高于彼种事实存在的可能性，按照可能性占优势的证据来认定事实的证明标准。这也可被视为“优势概率的证明”，即在审查诉讼双方证据的真实性和证明力的基础上，评价双方证明结果的概率，其中概率占优势者即可胜诉或得到有利的判决。这往往属于最低限度的证明标准。最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第73条规定：“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方的证据，人

18、民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供的证明力，并对证明力较大的证据予以确认；因证据的证明力无法判断，导致争议事实难以认定的，人民法院应当依据举证责任分配的规则作出裁判J普遍认为这确立了民事诉讼中的优势证据规则，民诉学者也多认为优势证据有助于强化法官的认知能力，完成民事诉讼的任务。对于适用简易行政程序实施的行政执法决定，适用优势证据规则，或许不失为较好的选择。简易行政程序一般涉及案情较为简单，事实较为清楚，对相对人权益也不会造成太大的侵害。行政机关工作人员看到或感知到案件事实，应以事实为根据作出行政处罚，采用客观真实标准。但这种案件往往很难有“数个种类不同、内容

19、一致”的证据来加以相互印证，例如执法警察听到司机违规鸣号，看到驾驶员在驾驶汽车过程中使用移动电话时，包括本案中，当执法人员陶祖坤看到原告廖荣违规左转弯，进行相应行政处罚时，很可能只有一个关键证据。对于此类案件，要求适用排除合理怀疑标准或明显优势证据标准，其要求不仅过高，也可能无法实现行政执法的目的，也影响了行政管理的效率。为此多位学者主张，对于行政机关依据简易程序实施的行为，只要不存在反证证明这个行政证据是可怀疑的，例如当无证据证明执法人员和被处罚人之间存在利害关系，也无证据表明执法人员滥用职权时，就应赋予行政执法人员所提供证据更强的证明力。因此，对于依据简易程序处罚的本案而言，或应适用优势证

20、据标准。（三）本案中法官的推理以上的论述，是笔者对相关不同流派学说的粗略整理和推演，从中或许可以看出，对于当场行政处罚案件而言，应适用优势证据标准为最妥。笔者将在以下的文字中，对本案中法官的推理加以剖析，来研究裁判者对当场行政处罚中所认定事实持有的姿态，从中或许可以得出更具说服力的见解。1 .对相关事实的认定根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第65条的规定：“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。”根据关于行政诉讼证据若干问题的规定第68条的规定，对于众所周知的事实、自然规律及定理、按照法律规定推定的事实

21、、已经依法证明的事实、根据日常生活经验法则推定的事实，法庭可以直接认定。在本案中，被告关于此处设立禁止左转弯的交通标志，而且原告的确驾车途径此处的事实主张，并未遭到原告的否认。因此，被告关于设立禁止左转弯的事实主张得到了原告的承认，其陈述的证明力得到补强。此外，原告提交的交通违章缴款单证明原告虽然不服516号处罚决定，但仍依法缴纳了200元罚款，可以根据日常生活经验法则推出，原告的确驾车途经此处。所以市渝州区人民法院首先认定“此处确实树立着禁止左转弯的交通标志，而且2005年7月26日8时许廖荣确实驾车途经此处J从这个意义上，法院从证据形成的原因、发现证据时的客观环境、提供证据的人在行政诉讼中

22、的角色等多因素出发，对相应证据的真实性予以审查，并加以确认。2 .目的解释方法的运用在一个法律关系中，可能牵涉到相互冲突的利益与价值。在对相互冲突的利益或价值加以权衡时，其中某一种利益或价值必须要向另一种利益或价值让步。就本案所涉及的道路交通行政处罚程序而言，是应尽可能地查明事实真相，还是应以尽量低的成本和较高的效率来维持交通秩序，这之间可能存在着对立，在司法实践中也会面临对上述价值进行取舍的选择。以上所述价值的取舍选择，可谓极其微妙和困难的判断与评估工作。法律所追求的目的，也有着相应的价值取向。耶林曾谓“目的是所有法律的创造者”，通过对立法目的的探求，探求法律究竟想保护或实现何种价值或利益，

23、也可以消除法律关系中所存在的内在价值矛盾。在本案中，法院在对不同证据的证明力加以判断之前，利用了目的解释的方法，从探求道路交通管理立法和制度的目的和意图出发，阐发了降低证明标准的必要性。可通过法律规范总则部分对立法目的的直接表述，来推演出立法目的。在本案的判决中，法院提及了位于道路交通安全法总则部分的道路交通安全法第1条和第3条，其中道路交通安全法第1条规定“为了维护道路交通秩序,预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法J道路交通安全法第3条则规定“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通

24、法院对道路交通安全法第1条和第3条的援引，意在说明道路多通安全立法目的的着重点在于“道路交通秩序”的维护，和“通行效率”的提RJo适用目的解释方法对立法目的加以探讨时，不仅要探讨立法整体的目的，还应包括具体制度、具体条文的规范目的。法院还引用了道路交通安全法第79条“公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效”，引用了道路交通安全法第107条的规定，“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书结合道路交通安全法总则部分的规定，法院力图说明，针对道路交通违法行为

25、作出的当场行政处罚决定，是将道路交通秩序的维护，置于更为重要的地位。目的解释有时并非仅仅探求法律内部本身的目的，还要通过对社会事实的利益考量，从而得出妥当的结论。在本案中，法官也对道路交通管理实践予以了充分关注，力陈“道路交通安全管理具有其特殊性。道路上交通违法行为一般都是瞬间发生,对这些突发的交通违法行为如果不及时纠正，就会迈下交通安全隐患，甚至当即引发交通安全事故，破坏道路交通安全秩序。”法官论述中隐含的判断,是对交通违法行为的及时纠正，胜过对事实真相的探求。正是在目的解释的理路下，法官将及时纠正交通违法行为，置于价值序列中更为优越的地位，从而支持了优势证据规则的适用。3 .优势证据的适用

26、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第64条中规定了对于证明同一事实的多个证据，如何认定证明效力，实务界和学界也多认为该条款确立了优势证据规则。在该规定第64条第2款第1项中，规定国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书证明力优于其他书证。根据2000年8月24日发布的国家行政机关公文处理办法第2条、第9条的规定，行政机关的公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具，公文主要分为命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。公文书证是具有公权力机关在其管理权限内，出于维护公共利益的需要，按照

27、法定程序所制定的文书，这使得它具有其他书证所无法获得的公信力，这种公信力的优势在诉讼程序中则衍生为证明力的优势。根据中华人民共和国行政诉讼法第31条的规定，“当事人陈述”是行政诉讼的七类证据的一种。当事人作为行政诉讼案件所涉法律事实或事件的亲自参与者、经历者，最为了解事实真相。因此当事人如能如实陈述，将有助于法官查明案件事实，作出公正裁判。关于行政诉讼证据若干问题的规定第10条第1款第4项规定，“被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章”。在本案中，被告交警二支队提交了交通警察陶祖坤的书面陈述一份，用以证明原告违法行车及

28、交通警察纠正违法的经过，该证据应为“当事人陈述”而非公文文书。但道路交通安全法第79条规定“公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效。”道路交通安全法第107条规定“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书因此在本案中，与公文文书具有优势证据地位的原理类似，交通警察陶祖坤作为依法以交警二支队名义履行行政处罚权的执法人员，他就当场行政处罚事实所作的当事人陈述，或可被视为优势证据。行政执法人员就当场行政处罚事实所作的当事人陈述，并不具有绝对的优势证据地位。因为

29、当事人陈述可能包含更多要素或呈现出较为复杂的结构，这往往意味着对已然成为过去的事实经过或细节加以叙述描写，其间或许杂糅了其主张、意见和情绪性表达。它可以被当事人所提供的相反证据推翻。此外，在最高人民法院公报就本案所提取的裁判要旨中，指出如果“交通警察对违法行为所作陈述如果没有相反证据否定其客观真实性，且没有证据证明该交通警察与违法行为人之间存在利害关系，交通警察的陈述应当作为陈述违法行为存在的优势证据这也表明了裁判者的立场，即如果行政执法人员与行政相对人之间若存在利害关系，将有损行政执法人员在事实认定、法律适用等环节的公正性，进而影响行政执法人员所作当事人陈述的证明力，影响相应当事人陈述的优势

30、证据地位。因此行政执法人员与相对人之间不存在利害关系，是适用优势证据标准的前提。（四）小结在此案判决之前，时任最高人民法院副院长的李国光在2003年的讲话中曾指出：由于被诉具体行政行为的类型多样化，与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政诉讼证据的证明标准也不是单一的，因此因具体行政行为性质的不同而应适用不同的证明标准。行政案件证明标准的高低，原则上取决于被诉具体行政行为对原告权益影响的大小。从目前的审判实际看，对于涉及限制人身自由、大额罚没等对行政相对人人身、财产权益影响较大的具体行政行为的案件，可以比照适用类似于刑事案件的证明标准；对于行政裁决类行政案件和其他行政案件，可以比照适用类似于民事案件的证

31、明标准。李国光对行政诉讼证明标准的论述，是认为应根据具体行政行为性质不同而适用不同标准。在廖荣案之前，最高人民法院公报所刊载的行政案例中，未曾对行政处罚简易程序案件的证据规则予以讨论。廖荣案判决指出“要及时纠正这些突发的交通违法行为，则会面临取证难题。交通警察发现交通违法行为后应当及时纠正，如果必须先取证再纠正违法，则可能既无法取得足够的证据，也无法及时纠正违法行为，甚至还可能在现场影响车辆、行人的通行。”据此，法官认为对道路交通行政处罚简易程序的案件，应适用优势证据规则。廖荣案判决为道路交通行政处罚简易程序案件的司法审查，引入了优势证据标准。同时针对违章拐弯、压黄线、鸣喇叭、超速驾驶等等违反

32、交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥等数量众多、情节轻微的行为，行政执法机关和人员在适用简易程序时，也可遵循优势证据标准。此外，此案的意义不限于道路交通行政处罚，它对于实施简易程序的诸多行政执法行为，具有较为普遍的意义。简易程序更多体现的是对秩序维护的追求，因此如果没有相反证据否定行政执法人员陈述的客观真实性，且没有证据证明执法人员与相对人之间存在利害关系时，即可适用优势证据规则。同时，这也说明在简易程序中，更应追求的是法律真实而非客观真实。采取优势证据这一适度的证明标准，体现了法院对行政机关事实认定结论的适当尊重，这有助于实现简易程序中所更多体现的秩序维持价值，也有助于法官运用逻辑

33、推理和生活经验，对不同证据证明力加以判断，从而强化法官的认知能力，促使其实现行政审判的任务。三、不同法律规范之间的关系（一）问题的提出在廖荣案中，原告论称516号行政处罚决定书是一名交通警察作出的，违反了行政处罚法第37条第1款的规定；论称该处罚决定书内容是当场决定对原告罚款200元，违反了行政处罚法第23条规定50元的最高额度，因此是错误的行政处罚决定。被告则援引道路交通安全法第38条、道路交通安全违法行为处罚程序规定第7、8条的规定，主张行政处罚决定书适用法律正确，程序合法。这其间引出的问题在于，如何看待调整道路交通行政管理的特别法律规范，同作为一般法律规范的行政处罚法之间的关系。（二）相

34、关学说和判例的整理在本案中，涉及到调整道路交通行政管理的特别法律规范，同作为一般法律规范的行政处罚法之间的关系。对特别法与一般法关系的论述，可以追溯到罗马法时代所编纂民法大全中的论述，当时即认为在法律领域，特别应优于一般，任何与特别相关的被认为是最重要的。特别法优越于一般法的原理，被视为法律解释过程中广为接受的箴言，是法律人在解释和适用法律的实际过程中，所发展出的解决规范冲突的重要技术。其隐含的理念在于，为针对特定事项加以规制的法律规范，赋予更多的权重。这是因为特别规则更具体地考虑事件的特定细节以及当事人的特定状况，规定会更加具体、精确、切合实际。特别规则作为更为具体的规则，构成了对一般规则的

35、补充。“特别法”和“一般法”是相对的概念，先有“一般法”的存在，才有存在特别法的可能；如无一般法的存在，即使存在针对单一事项的单行立法，也无法称其为“特别法二2000年3月15日颁布的中华人民共和国立法法第83条中，规定同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，特别规定与一-般规定不一致的，适用特别规定。一般说来，适用于一般事项的法律是一般法，仅适用于特别事项的法律是特别法。这涉及到对“一般事项”和“特别事项”的判断，在现实中这可能是非常复杂的。或可根据法律所调整的空间、主体或事项，来对特别法和一般法加以区别。就特别法与一般法关系而言，在最高人民法院公报2001年第1期公布

36、的“宏隆实业有限公司与上海铁路分局何家湾等铁路运输合同逾期货损索赔纠纷再审案”中，最高人民法院在明确铁路企业存在过错，应当承担违约责任的前提下，判决其按照铁路法和铁道部制定的铁路货物运输合同实施细则承担相应的责任，而没有援引民法通则的规定。在最高人民法院公报2003年第5期公布的“韩国SEKWANG船务公司申请设立海事赔偿责任限制基金案”中，判称“海事诉讼法是规范我国领域内海事诉讼的特别程序法，海商法是调整海上运输关系和船舶关系的特别法，上述法律中有关海事赔偿责任限制基金的规定应适用于本案通过以上两个案例，或可看出，法院通过对不同法律规范所调整的主体，所规范的行为，来对特别规定和一般规定加以区

37、别。同时，立法法规定的特别法优于一般法的原则，适用于“同一机关制定的”法律规范。这引出的问题是，全国人民代表大会常委会制定的特别法，是否可以优越于全国人民代表大会制定的一般法。因为根据宪法第62条第（3）项的规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；根据宪法第67条第2项的规定，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。但从前段提及的两个判决看,涉及到具体事项的规定时.,优先适用的是全国人大常委会制定的铁路法，而非全国人民代表大会制定的民法通则；优先适用的是全国人大常委会制定的海事诉讼特别程序法，而非全国人民代表大会制定

38、的民事诉讼法。因此，全国人民代表大会制定的法律并不能天然地优越于全国人民代表大会常委委员会制定的法律，而是应根据法律规范的具体内容来判断何为“特别”，何为“一般”。（三）本案中法官的推理行政处罚法是由中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年3月17日通过的法律，行政处罚法第2条规定“行政处罚的设定和实施，适用本法”，行政处罚法第64条规定“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”这意味着在此之前的法规和规章应根据行政处罚法予以修订，但对于之前颁布法律的规定与行政处罚法规定不一

39、致的情况，行政处罚法并未给出明确的处理方案。但行政处罚法颁布之后，仍存在着以单行立法规范某特定领域行政处罚的可能性。在1996年之后颁布的法律中，仍有相当多的法律设定了行政处罚。例如在2005年8月28日颁布的治安管理处罚法第3条规定“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用中华人民共和国行政处罚法的有关规定J同时治安管理处罚法还对简易程序的适用范围作出了不同于行政处罚法的规定，在罚款中不再区分自然人和法人，统一规定为200元以下，还取消了被处罚人的异议程序。与之类似，本案涉及到的是道路交通安全管理法律、法规和规章的适用。道路交通安全法第107条第1款规定“对道路交通违法行为人

40、予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定”，此规定拓展了行政处罚法所规定简易程序的适用范围。在本案中，法官的推理要点首先在于：以事项作为区分“特别法”与“一般法”的标准。法官在判决中，援引了道路交通安全法第1条对立法目的的规定，“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法J法官以此来说明道路交通安全法是“处理道路交通安全问题的专门法律:说明相对于行政处罚法而言，道路交通安全法是调整道路交通安全问题的特别法，应居于优先的地位。需要在此补白的是，尽管道路交通安全法是全国人民代表大会常务委员会制定

41、的，而行政处罚法是由全国人民代表大会制定的基本法律，但在我国立法机关和司法机关看来，在涉及具体事项规定时，仍可优先适用全国人民代表大会常务会制定的法律。法官的第二层推理在于：它未将“特别法”的范围限于狭义的法律规范，而将其拓展到相关的行政法规和规章。法官在判决中指出“国务院于2004年4月28日颁布了中华人民共和国道路交通安全法实施条例，公安部也于2004年4月30日发布了道路交通安全违法行为处理程序规定。一切因道路交通安全管理产生的社会关系，应当纳入上述法律、行政法规和规章的调整范畴。”中华人民共和国道路交通安全法实施条例第2条规定“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通

42、活动有关的单位和个人，应当遵守道路交通安全法和本条例道路交通安全违法行为处理程序规定第2条规定“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为（以下简称违法行为）的处理程序，在法定职权范围内依照本规定实施J因此，对道路交通安全违法行为的处理，应适用以上的行政法规和规章，相对于行政处罚法而言，它们都系“特别法二法律人在解释法律时，除了应用文义解释和逻辑解释的方法之外，还可能应用到社会学解释方法。社会学解释方法往往求诸于逻辑、历史与道德习俗，借助政治学、经济学、哲学乃至自然科学的知识，考虑社会当下的需求，对不同的目的和利益进行衡量，预测判决可能带来怎样的社会效果。在本案中，法官的第三层推理

43、，可在某种意义上被视为是社会学解释方法的适用。在我国，目前道路交通事故频发，行人和机动车驾驶人员守法意识薄弱，法官在判决中也论称，如果不及时纠正交通违法行为，就会埋下交通隐患，甚至当即引发交通安全事故，还会影响车辆、行人的通行。法官在此进行法律思维作业时，还导入了法律条文之外的社会学内容，通过对我国道路交通管理的特殊性、道路交通违法行为的多发性和瞬时性等因素的考虑，对适用不同法律规范所带来的后果进行利益衡量，从而进一步强化了应适用作为特别法的道理交通安全管理法律、行政法规和规章，而非作为一般法的行政处罚法的主张。四、本案的启示以上是笔者对“廖荣诉市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决

44、定案”的简要评析。本案的启示包括：首先，在本案的裁判文书中，涉及到目的解释以及社会学解释方法在行政审判中的适用。目的解释和社会学解释方法之间也具有相互关联性，这两种方法都和利益衡量论有着密切的关系，这也是笔者限于学力无法详加论及的领域。此外,法官在判决过程中，通常是综合的使用各种解释方法，而不是单单使用某一种解释方法，去排斥其他的解释方法。其次，在本案中，法官运用目的解释方法，针对道路交通行政领域适用简易行政处罚程序的活动，适用了优势证据的证明标准，并为执法人员的当事人陈述赋予了优势地位。其启示意义不限于道路交通行政处罚领域，对于适用简易程序的行政活动的证据规则，以及法院所适用的证明标准，都具

45、有更为一般的意义。第三，本案中，法官借助社会学解释的方法，适用了特别法优于一般法的原理，来处理道路交通管理法律法规和行政处罚法的关系。这对于进一步思考如何针对所规范的事项来认定“特别法”和“一般法”的关系，思考全国人大常委会颁布的特别法同全国人民代表大会颁布的一般法的关系，以及讨论法官如何借助社会学因素进行价值衡量，都具有启示意义。行政处罚证据的基本规则与应用证据是法律程序的灵魂，证据是查明事实，分清事非的基础，证据也是依法执法、公正执法的基石与保障，行政程序与司法程序一样，都在证据的作用下发挥其功能。证据制度是行政处罚法律程序的核心制度，作为一名合格的执法人员，妥当地运用证据规则去认定案件事

46、实应是一项必备执法技能。在实际办案中，不少执法人员对证据的认识和运用还存在不同程度的偏差，造成这一偏差的原因，一方面在于行政执法证据法律制度还并不成熟，不尽如人意。另一方面，部分执法人员缺乏系统证据法基础，对证据制度缺乏深刻的学习与理解。为此，笔者撰写此文，力求深入浅出地阐述行政执法证据的基本规则及运用，以期抛砖引玉。一、证据制度的基本问题“以事实为根据，以法律为准绳”是任何国家机关进行活动的基本法则。为此,在执法办案过程中，必定涉及两个层面的问题，于适用法律之前先认定事实。准确认定事实依靠的是对证据的审查运用，事实的认定需要有扎实的证据作支撑。这涉及到两个基本问题：其一，是什么样的材料应当被

47、准许作为证据进入法律程序，可被裁决者所采纳，这就是证据能力或证据资格问题。其二，具有证据资格的材料所具有的能够证明某一事实存在或不存在的能力，即证据的证明力问题，又称证据价值或证据效力问题。在行政处罚案件中，对证据的审查评判不外乎证据能力与证明力两个方面，这也是一个证据材料最终成为定案证据的两个必备要件，因而，在证据制度中，证据的证明能力问题和证明力问题是证据制度的两个基本问题。二、行政处罚证据资格的取得行政机关调查收集的所有证据材料要取得证据资格，必须具备三个基本属性，也就是我们常说的，证据的“三性”，即客观性、关联性和合法性。第一，客观性，是指证据应该具有的可以被感知的，客观存在的属性。客

48、观性标准应当包括两个方面，一方面是证据内容的客观性，证据所反映的内容是对案件事实的客观反映，而不是纯粹的主观推断、猜测、臆断，或亳无根据的道听途说等，为此，行政执法人员只能收集调取保存客观存在的证据，而不能人为去改变，否则就有可能因为缺乏客观性而丧失证据资格。另一方面证据必须有客观的外在表现形式，不论证据的具体种类是什么，都必须在客观上可被感知，或可触或可视或可听，类似存在脑海的记忆等，如果没有以法定的形式保存固定就不能称之为证据。第二，关联性，即执法人员所收集的证据必须与法定的事实要件存在直接的或间接的某种联系，使之能起到证明作用，从而对案件事实的查清与定性量罚有一定的实质证明意义。第三，合法性，主要包括三个方面，一是执法主体的合法性，如执法主体具有法定的行政管理职能，执法人员具有相应的行政执法资格。二是证据的形式必须符合法律的特别规定，包括证据符合法定的证据种类（书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、现场笔录）等八个法定类别，以及证据的载体形式必须符合法定的形式要件。如询问笔录必须经被询问对象的签名确认等，在此可以根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第二部分对